二十大报告解读：城投公司未来该怎么干？

席加省2022-10-19 云阿云智库•城投顾问•财政金融

导读：深入学习报告，充分理解报告精神，对于城投公司的发展具有战略意义，能够推动城投公司理清定位和发展方向，明确业务布局和重点业务，加快推动体制机制改革具有深刻的意义。

二十大报告具有里程碑的意义，报告回顾了过去五年的工作和新时代十年的伟大变革，并指出了中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。

实现中国式现代化，全面推进中华民族伟大复兴，国有企业是重要力量。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，要求国有企业必须要勇挑重担，勇于担当，必须要毫不动摇把国有企业搞活搞好，坚定不移把国有资本做强做优做大。

对于城投公司来说，如何体现价值，肩负起对地方经济社会发展的政治责任、社会责任和经济责任？债务不爆雷、融资跟得上、项目能开动就意味着完成责任了吗？

显然不是的，城投公司的价值绝不就这么单一。如何推动城投公司成为地方经济社会发展的顶梁柱和压舱石始终是地方政府关注的重要课题。虽然成立之初城投公司肩负的是单一的替政府融资职能，但现在形势的发展对城投公司的要求越来越高。

这也就让城投公司转型升级的压力越来越大、动力也越来越强。从2014年开始，城投公司在隐性债务严格监管政策下开启了艰难的转型之路，重组整合动作不断，改革力度不断加大。

因此，深入学习报告，充分理解报告精神，对于城投公司的发展具有战略意义，能够推动城投公司理清定位和发展方向，明确业务布局和重点业务，加快推动体制机制改革具有深刻的意义。

01业务战略：布局和结构优化

城投公司债务和融资问题的根源是什么？是自有经营性现金流（包括政府端合规的现金流）没办法覆盖债务本息，其偿债能力依赖于财政资金和政府信用，本身不具备市场化的独立偿债能力，因此本质上和地方财政是一荣俱荣、一损俱损的结构。

城投公司的转型升级，做实业务、做活经营是关键。如何才能审时度势把握发展空间和市场机会？这就需要城投公司认真学习报告，领会报告精神，结合自身的资源禀赋和实际状况，选择最适合自身的业务战略和业务布局。

但无论如何，城投公司必须要摆脱传统的单一城市投资建设的定位，从建设到运营、从城市到产业、从城市到乡村转型，寻找业务发展空间和增长点。从报告中，我们可以清晰看到城投公司未来必须要布局的三大业务领域。

第一，公用事业领域。

原文：我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。

发展是让生活更美好。未来无论是城市还是乡村，增量空间越来越有限，存量优化越来越重要。因此，未来的发展，生活品质提高很关键，服务水平很重要，健全基本公共服务体系、提高公共服务水平是重点。

对于城投公司来说，未来可供投资开发的项目将越来越少，围绕着城市更新、服务体系建设、服务品质提高等工作将越来越多，这也就意味着城投公司将从“建设”向“服务”的转型，公用事业将成为衡量一个地方城投公司经营质量和服务水平的关键。27号文和0617号文都明确要求平台公司转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业，这是国家的要求，也是城投公司市场化转型的需求。

对于城投公司来说，必须要把握好公用事业的公益性和市场化的双重特点，以市场化方式发挥城投公司在公共服务上的基础性、保障性作用，充分吸收社会资本参与，提高现代管理和服务水平，在城市、开发区、乡镇的燃气、电力、热力、自来水、公共交通、污水处理、加油（气）站、智慧城市建设等业务发挥主导作用，成为城乡公共服务领域的主力军和压舱石。

第二，产业投资运营领域。

原文：我们要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

建设现代化产业体系，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。

对于城投公司来说，融合产业发展大势是自身实现跨越式发展的关键所在。城投公司要以城为本、以产为核，坚决贯彻产城融合发展的理念，在园区规划、招商引资、园区建设、企业服务等全链条上体现价值，获得增长点，成为产业全链条投资服务商，这一点至关重要。

对此，城投公司要在产业园区的规划上发挥作用，以园区专业化、产业集群化为原则，围绕地方的战略产业抓大项目、大企业，在产业链的建链补链延链强链上发挥保障作用、引导作用。

同时，城投公司要立足产业链的竞争力提升，从园区建设、标准化厂房投资建设、创业投资、金融服务、人才服务等各个方面打造产业服务体系，成为品牌化的轻资产产业运营商，切实提高产业链供应链稳定性和竞争力。

第三，乡村振兴领域。

原文：全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

对城投公司来说，要改变“重城轻农”的理念，树立城乡一体、城乡协同发展的理念，在业务上前瞻思考，主动做出积极调整，将农林文旅结合起来筹划，做强乡村振兴业务板块。显然，乡村振兴意义重大，这不仅关系到巩固拓展脱贫攻坚成果，夯实粮食安全根基，更能够通过城乡融合发展推动乡村振兴，解决区域均衡发展的问题。

在乡村振兴中，城投公司要发挥保障性、引导性作用，立足当地特色农业、文旅资源，推动一二三产业融合发展，以市场化、品牌化、专业化为原则，做好基础设施建设，积极推动农业信息化、智慧化，将当地的特色产业做强做优做大。

02治理结构：体系优化、效能提升

大部分城投公司还处于转型的阵痛期或者前期，治理效能偏低、管理理念落后、管理体系残缺、专业人才匮乏，导致管理效率偏低，经营风险偏大，严重影响了城投公司转型工作的推进，更严重影响城投公司的各项经营工作的展开。

作为城投公司，转型为现代企业就必须要补治理和管理短板，以提高决策水平和经营水平，提升管理效率和防风险能力。

对于城投公司的治理效能提升方面，报告指出了加强党的国有企业的全面领导和强化职工民主参与两大方向。

第一，加强党的领导。

原文：增强党组织政治功能和组织功能，坚持大抓基层的鲜明导向，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒，激励党员发挥先锋模范作用，保持党员队伍先进性和纯洁性。坚持以严的基调强化正风肃纪，锲而不舍落实中央八项规定精神，持续深化纠治“四风”，重点纠治形式主义、官僚主义，坚决破除特权思想和特权行为。坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战，腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，以零容忍态度反腐惩恶，决不姑息。

坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。报告对坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程的表述清晰表明了城投公司治理效能提升的关键之一就是加强党的领导。

对此，城投公司应该结合国企改革的要求，将国投公司党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。城投公司必须要建立健全党组织，并全面完成公司章程修改工作，明确党组织在各项重大经营管理事项中的职权和前置研究事项清单，依法支持董事会、经理层开展工作。

同时，要高度重视城投公司的合规管理、风控、内控建设工作，要以党内监督为主建立大监督体系，加强党内监督主导作用，推进纪检监察、巡视、审计等各类监督活动联动、贯通、一致，融合监事会监督、职工民主监督体系，提升公司的治理监督效力，将合规管理、风控、内控纳入到党的全面领导下。

第二，加强民主管理和职工参与。

原文：深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用。

积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系。全心全意依靠工人阶级，维护职工合法权益。

国有企业的公司治理有鲜明的特色，是中国特色国有企业公司治理体系，这个治理体系以党的领导为鲜明特征，以职工民主管理为基本要素，融合现代公司治理结构，治理主体多、结构复杂、治理体系需要进一步优化。

对于城投公司来说，要通过组织保障、人员保障、经费保障等各种方式明确工会、共青团、妇联等群团组织在城投公司管理体系中的定位、权责，明确其行权方式和议事规则，将其融入城投公司的公司治理和管理中，依法保障群团组织有效发挥桥梁纽带作用。

同时，城投公司要高度重视基层民主，充分发挥职工代表大会的作用，支持其依法行使监督评议权、民主选举权、审议通过权、审议建议权。同时对于依法民主选举产生职工董事、职工监事，要明确其履职方式、履职保障，保障职工董事、职工监事依法履职、充分发挥职工民主管理的作用。同时要畅通职工意见反馈机制和渠道，依法维护职工合法权益。

03机制改革：规范化、市场化

城投公司转型升级，必须要突破机制瓶颈，打造市场化经营机制，构建有效的激励约束机制，激活内生动力。显然，这就要求城投公司在机制上下功夫，围绕经营优化管理，打造动力源。

在市场化机制改革中，打造“干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制是关键。从2001年提出到现在，三项制度改革的重点也已经发生了变化。从报告中看，当前城投公司的三项制度改革要把握以下两点：

第一，人才队伍建设是关键。

原文：教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。

建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍，坚持德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤，树立选人用人正确导向，选拔忠诚干净担当的高素质专业化干部，选优配强各级领导班子，加强干部斗争精神和斗争本领养成，激励干部敢于担当、积极作为。

青年强，则国家强。当代中国青年生逢其时，施展才干的舞台无比广阔，实现梦想的前景无比光明。全党要把青年工作作为战略性工作来抓，用党的科学理论武装青年，用党的初心使命感召青年，做青年朋友的知心人、青年工作的热心人、青年群众的引路人。

从报告中我们可以看出，城投公司要将人才管理作为管理的核心工作：

1.提升人才管理能力。全面推动人力资源管理体系重塑，以人才管理为核心，全面推动人才经营体系的打造，以人才的测评、盘点、分类、激励、绩效评估、职业行为评价、人才开发等打造人才的选育用留体系，全力提高人岗适配度，为城投公司发展提供一流的人力资本支撑。

2.坚持党管干部原则。要将党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权有机统一。结合《推进领导干部能上能下规定》中的相关规定，城投公司要坚持党在干部管理上的领导作用，在干部选拔、干部培养、干部使用、干部测评与考察、干部激励上把好关，同时要支持市场化选聘经营管理者，全面推行经理层任期制和契约化管理，试行职业经理人制度，建设多层次、专业化的干部队伍。

3.重视人才梯队建设。报告指出要把青年工作作为战略性工作来抓。对城投公司来说，这个问题尤为重要，具有很强的现实意义。城投公司要高度重视人才梯队问题，解决干部的空缺风险、准备期风险、过渡风险、任用风险等，以战略为导向明确人才梯队的建设要点，建立后备干部资源池，制定提升准备度计划，保障公司发展对人才的需求。

第二，收入分配是核心。

原文：我们要完善分配制度．坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，坚持多劳多得，鼓励勤劳致富，促进机会公平，增加低收入者收入，扩大中等收入群体，规范收入分配秩序，规范财富积累机制。

从报告中我们看出，城投公司薪酬绩效改革要注意以下两点：

1.城投公司必须要深化薪酬改革。要深入改革国有企业工资决定机制，建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，完善国有企业工资分配监管体制，充分调动国有企业职工的积极性、主动性、创造性，进一步激发国有企业创造力和提高市场竞争力，推动国有资本做强做优做大，促进收入分配更合理、更有序。

2.城投公司要建立以岗位为基础的绩效工资制度。以岗位价值为依据，使职工工资收入与其工作业绩和实际贡献紧密挂钩，切实做到能增能减，体现多劳多得。同时，薪酬分配要向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜，合理拉开工资分配差距，调整不合理过高收入。加强全员绩效考核，同时加快中长期激励体系改革，加快推进员工持股、超额利润分享、项目跟投等改革。