平局 | 2023，改开中国复盘：从内循环到地方债！

原创 平局2023-01-10云阿云智库•中国改开

导读：从某种意义上来说，我们一刀切式地干掉了各地各基层的内循环基础产业链只不过是一份“投名状”罢了，它所带来的唯一效果就是，使得当时的西方更放心让制造业转移到中国，因为看起来这种“自废武功”式的做法，使得中国的产业链战略纵深极度缩短，对西方主导的全球化货币和经济循环更为依赖。这种依赖主要就体现在债务问题上！

实际上，我们在80年代之前全国建立起来的基层基础产业链是非常宝贵的战略资源，它原本能够成为我们面对世界经济危机波动时期的托底和内循环基础，然而很可惜的是，这些耗费了两代人青春建立起来的全国基层基础产业链被一刀切掉了。

我们作为一个高举马克思主义的社会主义国家，在过去很长一段时间里，却深受西方自由经济学派的影响，以为债务可以拉动GDP、以为全球经济供需会一直循环发展下去，然而马克思早已预言：“在资本主义制度下，经济危机一定会到来。”很遗憾，马克思是对的。

从目前看，世界经济已经不是走出疫疾就能恢复的问题了，人类面临的困难比很多人预想的要大得多。美国债务危机的无解，必然引发整个西方需求市场的疲软和塌方。而当西方主导的整个全球经济循环面临这种无解的萎缩崩坏时，作为当初将自身经济全面接入西方主导全球化的中国经济，又怎能安然过关呢？就好像当世界经济这条航母逐渐走向沉没时，已经变成这条航母发动机的中国制造，是注定很难脱身的。

前言：这几天网上又开始流行所谓60万亿地方城投债的问题，主基调当然是灰暗的，无解的，甚至是悲观的。

从情绪上来说，沉重的地方债务危机论调其实不利于我们凝聚共识、共克时艰，但从客观上来说，中国的地方债又确实是一个大雷，问题迟早要有人面对。本文是希望在剖析问题的同时，找到解决问题的路径，在承认问题和困难的同时，建立希望和信心。因为在这个时代，信心是比黄金还要宝贵的东西。

在1990年之前全国并没有进行“改革开放”，当时的“改革”仅限于沿海一些城市或特区。在此之前，中国经济并非是对接西方主导的全球化，而是非常内循环。不知道大家还记得不记得，在90年代之前，哪怕是一个非常小的小县城，也往往拥有自己的化工厂、药厂、肉联厂、肥皂厂、砖厂、饲料厂、水泥厂、甚至糖厂或冰糕厂。

当时的中国没有数字上蒸蒸日上好看的GDP增速，但贵在稳定，各地方政府几乎没有什么负债，基础产业链非常完善，属于“麻雀虽小五脏俱全”的状态。说句不好听的话，以当时的那种产业结构，哪怕突然打仗了，各地民生和工业也完全不怕，因为基础产业链武装到县一级，各地方各基层完全可以实现小范围的“内循环”运作，对外依存度极低。而这些曾经武装到县城的基层全产业链，大多数是我国80年代之前的布局。增速慢，但很稳妥。

然而随着90年代一声令下，除大规模的央企和事关国计民生的大型核心国企之外，各基层各县城的这些小全产业链国营厂子被直接破除和拍卖，一时间全国失业潮汹涌而至，之前几十年建立起来的基层内循环体系内打破，失去了这些基础产业支撑的地方政府财政直接被挂了空档，加上受苏俄解体的余波影响，可以说90年代有很长一段时间，大家对未来的看法都是非常不乐观的。

不过后来网络经济家们很喜欢津津乐道的一件事就是，破除各基层基础产业链似乎是正确的。因为自90年代以后，中国经济快速发展起来了，城市建设日新月异，老百姓收入节节攀升，甚至一度达到家家户户有小轿车的地步。这些发展是没有错的，是有目共睹的，但问题是这些和自我毁损各基层基础产业链有必然联系吗？

答案其实是没有的。从某种意义上来说，我们一刀切式地干掉了各地各基层的内循环基础产业链只不过是一份“投名状”罢了，它所带来的唯一效果就是，使得当时的西方更放心让制造业转移到中国，因为看起来这种“自废武功”式的做法，使得中国的产业链战略纵深极度缩短，对西方主导的全球化货币和经济循环更为依赖。这种依赖主要就体现在债务问题上！

对各基层政府而言，自身的内循环小全产业链被破坏之后，面临的第一个问题就是财政问题。对很多小县城而言失去了这些大大小小的厂子，就等于失去了自身造血能力。比如当时四川、河南等人口大省，由于身处内陆没有对接海外贸易的地理优势，因此经济发展变得非常困难，地方财政更是近乎赤贫，大量人口失业之后，只能背井离乡地涌向沿海城市去那些出口外贸加工厂里出卖自身劳动力为生。

也就是说，实际上从1990以后中国的经济发展改变了原有的结构，自我裁剪了原有的产业链纵深，对原有的内循环基础产业链进行了爆破式的强拆，整个经济结构完全倒向以出口贸易型为主导的经济。也就是，以向西方消费市场出售劳动力和基础工业制成品赚取外汇，再利用出口贸易赚到的外汇在全球采购原材料，进行下一轮生产制造，如此反复循环。

以美国为首的西方得到了近乎免费的廉价制成品，很好地控制了自身国内CPI，而中国经济则得到了比过去快得多的GDP增长速度，一切看起来都很美好。只是生命中没有免费的东西，别人赠送的礼物，其实早已在暗中标好了价格。

对中国的整体经济而言，猛增的出口贸易和大量的外汇收入带来了巨大的财富。央行根据外汇储备同步发行等额人民币，使得国内经济也快速发展了起来。但这里还是存在一个致命的问题，那就是除了沿海出口制造业之外，大量内地和中部的城市没有任何新的财政收入来源。像四川、河南等人口大省，在很长一段时间里，省内银行最大的资金来源是外地打工仔们往家里汇的钱。

这种情况一直没有得到很好的解决，直到住房商品化改革。简单地说就是，将原有国有和集体所有的土地进行产权剥离，维系土地的国有或集体所有性质，但将土地的使用权单独剥离出来拍卖给私人房地产开发商，私人房地产开发商买下土地再开发成商品房卖给老百姓，从而实现盈利。如此一来，各基层地方政府就有了新的财政收入来源：卖地！也就是后来人们常说的，土地财政。

经过十几年的发展，各省打工仔们积累了一些财富，他们开始希望自己的子女能够进城，能够享受城市里更好的教育资源，自己也不再愿意回到农村，因此千方百计也要在城市里落户，而当时在城市里落户的唯一方式就是买房。

在这种强烈的“刚需”推动下，全国房价开始了一轮又一轮的暴涨，老百姓自1990年以后出售自身劳动力赚取的辛苦钱又都花了出去，带动了房地产、装修、地方财政收入的快速提升。因为土地财政这碗饭好吃，简单，利高，来钱短平快，加上各基层很多市县早已没有了可以支撑自身内循环的基础产业链，因此很多基层地方市县都将土地财政视作唯一的摇钱树，想方设法推动其发展。在各地商品房实际早已经饱和和远远超过其应有价值的基础上，成立“城投公司”以地方政府信用背书，大举向地方银行贷款参与房地产经济，滚出越来越大的债务雪球。泡沫，就这样产生了。

到了2016年实际“土地财政”已经难以为续，刚需早已饱和，人们不可能无限买房，城市人口也不可能永远增长。所以当时央行就已经意识到如果再这样滚雪球下去，这个雷迟早要把所有人都炸飞，一旦房地产硬着陆，大水冲向市场，那么一个鸡蛋涨到50块钱都再正常不过。因此才有了当年“三道红线”和“房住不炒”的硬性指标出台，为的就是要遏制愈演愈烈的地方“土地财政”。

然而对财政问题迫在眉睫的地方政府来说，什么软硬着陆其实都不重要，重要的是这个雷不能在自己手里爆。因此本该2016年刺破的房地产泡沫，又被地方政府用“棚改”来延缓和放大了。所以到了今天，各地土地财政依赖症不仅仍未解决，反而依赖性越来越大了，债务越滚越多了。

从此世界上多了两颗巨雷：美国股市和中国楼市。

那么，如果我们抛开网络经济学家的乱喷，沉下心来认真梳理和回望中国楼市以及地方城投债务的问题就会发现，我们的债务危机核心本质其实并不是楼市本身造成的，而是产业链结构分配不合理造成的。

1：我们过度依托西方全球化的出口贸易型经济，导致只有沿海地区能获得除土地财政之外的产业和制造业税收，而大量内地和中西部城市、各基层县市则很难从中分到一杯羹。

2：我们30年前过快过猛地拆除了各地尤其是中西部各市县基层的基础产业链，导致各地各基层陷入必然的财政长期缺口危机，这个缺口一日不能填补，地方财政就必然继续依赖“土地财政”。无论你用什么政策，都无法真正刺破这个泡沫。

实际上，我们在80年代之前全国建立起来的基层基础产业链是非常宝贵的战略资源，它原本能够成为我们面对世界经济危机波动时期的托底和内循环基础，然而很可惜的是，这些耗费了两代人青春建立起来的全国基层基础产业链被一刀切掉了。我们投入世界经济和西方主导的全球经济心情过于迫切，以至于我们从未想过要给自己的未来留一条后路。今天看来，90年代初期被我们当成包袱砍掉了各基层基础产业链其实是非常可惜的，这些产业链如果能够得到一定程度的保留，那么今天我们的地方财政债务问题就不会这么严重，我们今天的内循环也能有更好更稳妥的托底。

然而当这些产业链毛细血管被彻底剪除了以后，我们今天要想在世界经济危机到来的时刻充分依托和重启内循环避险机制恐怕就有些勉强和吃力了。2023年是世界经济危机加剧的一年，世界正在面临二战以来最大的经济衰退。我们作为一个高举马克思主义的社会主义国家，在过去很长一段时间里，却深受西方自由经济学派的影响，以为债务可以拉动GDP、以为全球经济供需会一直循环发展下去，然而马克思早已预言：“在资本主义制度下，经济危机一定会到来。”

很遗憾，马克思是对的。

从目前看，世界经济已经不是走出疫疾就能恢复的问题了，人类面临的困难比很多人预想的要大得多。美国债务危机的无解，必然引发整个西方需求市场的疲软和塌方。而当西方主导的整个全球经济循环面临这种无解的萎缩崩坏时，作为当初将自身经济全面接入西方主导全球化的中国经济，又怎能安然过关呢？就好像当世界经济这条航母逐渐走向沉没时，已经变成这条航母发动机的中国制造，是注定很难脱身的。

或许我们的希望在于重建全国统一大市场，或许我们的希望在于依托新农村建设暂时托底未来失业人口，或许我们的希望在于和俄罗斯的远东联合开发以及和东南亚、中亚、中东地区建立起来的小圈子经济，但以上这些没有一件事是容易的。每一件，都很难。

在平局看来，我们现在的宣传主基调应该是呼吁团结、共克时艰、正视困难、建立信心、众志成城。对中国人而言，怕的从来都不是困难，而是没有目标和方向。作为一个自古以来都敢于移山填海补天治疫的民族，我们也从未在任何困难面前低头，只要指明前进的方向和未来的蓝图，那么再大的困难也无法击倒我们。

2023让我们凝聚共识，再出发！

国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告

财政部 2022-11-14云阿云智库•央企国企

导读：汇总中央和地方情况，2021年，全国国有企业资产总额308.3万亿元、负债总额197.9万亿元、国有资本权益86.9万亿元。2021年，全国国有金融企业资产总额352.4万亿元、负债总额313.7万亿元、形成国有资产25.3万亿元。2021年，全国行政事业性国有资产总额54.4万亿元、负债总额11.5万亿元、净资产42.9万亿元。

根据《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》要求，形成了《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》，主要内容如下：

一、国有资产管理总体情况

（一）企业国有资产（不含金融企业）。

2021年，中央企业资产总额102.1万亿元、负债总额68.3万亿元、国有资本权益20.7万亿元，平均资产负债率67.0%。

2021年，地方国有企业资产总额206.2万亿元、负债总额129.6万亿元、国有资本权益66.2万亿元，平均资产负债率62.8%。

汇总中央和地方情况，2021年，全国国有企业资产总额308.3万亿元、负债总额197.9万亿元、国有资本权益86.9万亿元。

（二）金融企业国有资产。

2021年，中央金融企业资产总额236.3万亿元、负债总额210.9万亿元，形成国有资产（国有资本及应享有的权益，下同）18.2万亿元。

2021年，地方国有金融企业资产总额116.1万亿元、负债总额102.8万亿元、形成国有资产7.1万亿元。

汇总中央和地方情况，2021年，全国国有金融企业资产总额352.4万亿元、负债总额313.7万亿元、形成国有资产25.3万亿元。

（三）行政事业性国有资产。

2021年，中央行政事业性国有资产总额5.9万亿元、负债总额1.6万亿元、净资产4.3万亿元。其中，行政单位资产总额1.1万亿元，事业单位资产总额4.8万亿元。

2021年，地方行政事业性国有资产总额48.5万亿元、负债总额9.9万亿元、净资产38.6万亿元。其中，行政单位资产总额17.9万亿元，事业单位资产总额30.6万亿元。

汇总中央和地方情况，2021年，全国行政事业性国有资产总额54.4万亿元、负债总额11.5万亿元、净资产42.9万亿元。其中，行政单位资产总额19.0万亿元，事业单位资产总额35.4万亿元。

（四）国有自然资源资产。

截至2021年底，全国国有土地总面积52346.7万公顷，其中国有建设用地1796.3万公顷、国有耕地1955.5万公顷、国有林地11245.7万公顷、国有草地19757.2万公顷、国有湿地2178.3万公顷。根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，我国管辖海域面积约300万平方千米。2021年，全国水资源总量29638.2亿立方米。

二、2021年度国有资产管理工作情况

（一）企业国有资产（不含金融企业）。

持续推动中国特色现代企业制度建设。加强党的领导，全面推进专业尽责、规范高效的董事会建设，打造高素质专业化外部董事队伍。深入开展董事会职权试点，有序推进董事会向经理层授权工作。规范股东会运作，发挥股东作用。

促进国有资本布局和结构调整优化。编制“十四五”全国国资系统国有资本布局优化和结构调整规划、“十四五”中央企业发展规划纲要，引领企业聚焦主责主业，实现高质量发展。深化供给侧结构性改革，大力推进绿色转型发展，推动火电、石化、化工、钢铁、有色、建材等行业企业加快转型升级。培育前瞻性战略性新兴产业。

服务国家重大战略和保障改善民生。全国国有企业坚决践行争做“三个排头兵”工作精神，对接落实京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区以及雄安新区建设等国家重大战略。高标准做好建党100周年系列庆祝活动、北京冬奥会和冬残奥会等重大活动的服务保障工作；加快推进科技抗疫，为精准防控疫情贡献力量；系统推进应急救援综合平台建设，不断提高企业应对突发情况的能力。

完善现代企业市场化经营机制。推动中央企业和地方国有企业基本完成公司制改制。完成中央企业功能界定分类，探索实施公益性业务目录和分类核算分类考核改革。全面推进经理层成员任期制和契约化管理，完善薪酬分配机制，灵活开展中长期激励。

优化国有资产监管格局。进一步深化国资监管机构职能转变，动态完善监管权力和责任清单。全面建成全国国资国企在线监管系统，创新构建全国国资系统三级规划体系。大力推动经营性国有资产集中统一监管。

（二）金融企业国有资产。

持续增强金融服务实体经济能力。引导国有金融机构围绕高质量发展目标，持续加大对普惠小微、绿色发展、科技创新、乡村振兴等重点领域和薄弱环节的支持。加大对小微外贸企业信贷支持力度。支持疫情防控重点保障企业和疫苗生产运输企业稳产保供。

深化完善国有金融资本管理改革。强化国有金融产权全流程监管，高质量完成全国国有金融资本产权登记。加强中央金融企业和产权交易机构管理，建立中央金融企业名录和可从事中央金融企业国有产权交易的机构名单。研究完善国有金融企业工资总额管理政策，建立健全企业负责人薪酬及工资总额管理制度。

着力防范化解重大金融风险。支持和引导资本规范健康发展。督促指导国有金融机构“瘦身健体”、回归主业。压实地方政府防范化解金融风险的责任，推动中小金融机构改革化险。完善国有金融企业境外投资财务管理，切实维护国有金融资本权益。完善我国全球系统重要性银行监管和风险处置制度框架，增强防范化解系统性金融风险能力。

更大力度推进普惠金融发展。支持普惠金融发展。落实落细稳就业举措，拨付创业担保贷款贴息和奖补资金。深化民营和小微企业金融服务综合改革试点。出台支持普惠金融发展示范区奖补政策。推动出台道路交通事故社会救助基金管理办法，提升救助覆盖面和便利度。

健全完善国有金融机构治理结构。加快推进政策性金融机构改革，不断完善组织架构和治理结构，有效提升资本实力，更好服务经济社会发展重点领域。持续推进股权董事实质化管理，出台金融机构国有股权董事履职保障管理试行办法，研究建立股权董事履职信息保障机制和重大事项报告机制。

（三）行政事业性国有资产。

健全行政事业性国有资产管理制度体系。持续推进行政事业单位国有资产管理配套制度建设，规范中央行政事业单位国有资产处置行为，推动建立党政机关执法执勤用车管理长效机制；完善气象观测站仪器设备等专用资产配置标准。出台公路资产、国有文物资源资产等管理办法。

夯实行政事业性国有资产管理基础。制定行政事业性资产信息标准，建立资产信息卡标准化管理体系。推进资产管理融入预算管理一体化，构建资产配置、使用、处置前后衔接，预算、政府采购、资产管理环环相扣的全链条闭环管理体系。

有力推进公共服务均等化。重点支持幼儿园新建、改扩建，支持县域普通高中改扩建和设备购置，有序扩大城镇学位供给，改善办学条件。贯彻落实《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》，支持国家实验室建设，推进解决关键核心技术“卡脖子”问题。推动体育场馆、场地对社会公众开放。

盘活和节约使用行政事业性国有资产。以预算约束推动开放共享。落实调剂优先的配置原则，行政事业单位资产配置优先考虑闲置资产，实现资产跨单位、跨部门调剂共享，最大限度发挥资产使用效益。创新盘活利用方式，探索将闲置资产委托资产运营公司或者相关国有企业，提升国有资产效能。

（四）国有自然资源资产。

着力加强自然资源基础管理。统筹推进2021年度国土变更调查和各类自然资源专项调查，实施林草生态综合监测评价。开展国家重点林区等区域的自然资源确权登记，推进不动产登记信息共享、流程优化、人员集成。持续推进自然资源资产产权制度改革。出台“十四五”自然资源保护和利用规划。

加快构建国土空间规划体系和用途管制制度。组织编制《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》。指导地方同步开展各级国土空间规划编制，加快全国“三区三线”划定。搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。持续推进规划用地领域“多审合一、多证合一、多测合一”改革，改进矿业用地用海用林用草审批管理。

加大生态保护和修复力度。正式设立第一批5个国家公园。印发科学绿化的指导意见和加强草原保护修复的若干意见。编制《全国国土绿化规划纲要（2022—2030年）》，推进造林绿化落地上图。印发鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见。启动实施一批山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目。

强化自然资源保护和节约集约利用。落实和改进耕地占补平衡制度，建立补充耕地项目公开制度。实施新一轮全国高标准农田建设规划，印发国家黑土地保护工程实施方案。全面推进国家节水行动，推进地下水取水总量与水位双控。开展新一轮地下水超采区划定。严格审批新增围填海项目，推进围填海历史遗留问题处理，加快盘活存量围填海，严格管控新增用岛。

持续推进自然资源法治建设。推进耕地保护法、黄河保护法、国家公园法等立法修法工作。推动地下水管理条例实施和土地管理法实施条例修订。实施中央生态环境保护督察。持续加强国家自然资源督察，深入开展2021年耕地保护督察，开展矿产资源督察、海洋督察。开展领导干部自然资源资产离任审计。

三、下一步工作安排

（一）持续深化国资国企改革，加快建设世界一流企业。深化国有企业分类改革，加快建立灵活高效的市场化经营机制。完善国有资产监督管理体制，加快推进经营性国有资产集中统一监管。全力推进关键核心技术攻关，打造一批原创技术策源地。深化战略性重组，加快专业化整合，引导企业大力发展前瞻性战略性新兴产业，打造现代产业链链长。

（二）推进国有金融资本管理体制改革，促进金融机构高质量发展。健全授权经营体系，完善绩效评价体系。引导金融机构专注主责主业，加强财政财务、会计审计监管，强化对资本投向、资产交易、产权流转等重大事项的监督，健全国有金融机构追责问责机制。

（三）完善行政事业性国有资产管理制度体系，推进资产管理提质增效。进一步推进落实《行政事业性国有资产管理条例》。加强行政事业性国有资产全生命周期管理。全力推动行政事业单位国有资产盘活利用，探索建立长期低效运转和闲置资产调剂共享机制。推动各类公共基础设施等入账核算。加快推进资产管理融入预算管理一体化建设。

（四）健全自然资源管理体系，不断加强和改进国有自然资源资产管理。完善自然资源调查监测体系。持续推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，深化生态保护补偿制度改革。全面压实地方各级党委和政府的耕地保护责任。继续推进高标准农田建设。完善城镇低效用地再开发政策体系，健全城乡统一的建设用地市场。严格管控围填海，统筹推进“海岸—海域—海岛”综合保护和开发利用。推进自然资源全面督察，建立统一的自然资源综合执法体系。

（五）完善国有资产报告制度体系，推动国有资产监督迈上新台阶。配合做好国有资产综合性立法研究工作。提升国有资产报告信息化水平，研究建立地方国有资产报告工作绩效评价机制。深化国有资产审计工作，推进各类监督协同贯通。

中国地方政府债务：特征事实、潜在风险与化解策略

张明 孔大鹏  云阿云智库•财政金融

导读：宏观政策的过快收紧不仅会影响经济复苏，还会引起债务利率过快上升，进而导致债务问题恶化。目前，中国宏观杠杆率已经达近270%，存量债务已接近GDP的2.7倍，这意味着利率上升将显著增加利息支出，甚至引爆债务危机。

张明 | 中国社科院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任

孔大鹏 | 中国社会科学院大学

引言

近年来，地方政府债务逐渐上升，并成为中国系统性金融风险的重要来源。党的十九大把“防范化解重大风险”列为三大攻坚战之首，化解地方政府债务风险是其中最重要的内容之一。

地方政府债务的出现，在很大程度上体现了特定时期预算管理制度与地方政府收支缺口之间的矛盾。改革开放之后，地方政府拥有了一定的财政自主权，可以通过举债补齐财政收支缺口，但总体上举债规模有限。1994年颁布的《预算法》明确规定，国家实行中央和地方分税制；地方政府在预算中不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府也不得发行地方政府债券。

分税制改革后，地方财政支出不断增加，财政收入却面临各种约束，鉴于法律上已明确地方政府不具备独立举债权限，中央政府曾一度通过发行国债并转贷地方的形式，来弥补地方财政收支缺口。尽管这种“国债转贷”模式部分满足了地方融资需要，但由于国债缺口需要地方安排配套资金，“国债转贷”在一定程度上诱发了地方政府的变相举债行为（马金华，2011）。随着地方财政收支矛盾不断加剧，地方政府迫切需要寻找新的融资渠道。在此背景下，以城投公司为代表的地方融资平台纷纷涌现出来。

2008年全球金融危机爆发后，我国通过积极财政政策对冲危机不利影响，其中一个重要方面是增加地方政府的投融资能力。财政部发布的《2009年地方政府债券预算管理办法》给出了地方政府债券发行的政策框架。最初，财政部负责为地方政府“代发代还”债券。从2009年到2010年，财政部共代理发行30个省级地方政府、5个计划单列市共计60只以短期限为主的地方债券，规模合计近4000亿元（人民币，下同）。2011年，财政部在上海、浙江、广东和深圳启动地方政府自行发债试点，并代为办理还本付息，试点在2013年拓展到江苏和山东。

在全球金融危机爆发后，随着四万亿财政刺激方案的推行，所要求的地方配套资金加剧了地方财政收支缺口的紧张状况，地方融资平台开始野蛮生长。从2008年上半年到2010年年末，全国融资平台数量从大约3000家增加到6576家，贷款余额也迅速膨胀，到2010年末，地方融资平台债务中政府负有偿还责任的部分已经达到4.08万亿元（毛振华，2020）。由于信贷风险迅速集聚，中央政府收紧了信贷政策。商业银行为规避监管要求，开始寻求把表内业务转移出表，在此背景下，“银信合作”等影子银行业务快速滋长，并在“存款脱媒”的助力下迅速膨胀，为地方融资平台提供了新的融资渠道。截止到2013年6月，地方政府融资平台债务余额达到6.97万亿元，较2010年年底增长了近40%。

2014年5月，财政部进一步在多地启动地方政府债券“自发自还”试点，地方债券发行规模显著扩大。同年8月，全国人大常委会通过《预算法》修正案，正式赋予省级地方政府及计划单列市发行地方债券的权利。同年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，试图进一步理顺地方政府债券融资机制，从而将地方债市场发展逐步规范化。然而在当时，针对全国地方性政府债务的审计可能低估了地方融资平台及国有企业的隐性债务（毛振华，2020）。此外，赋予地方政府发行地方债权利的“开前门”措施实际上很难满足地方政府旺盛的融资需求。从2015年到2017年，地方政府为融资平台及国企提供债务担保的情况仍没有停止，政府引导基金、PPP项目等成为新的地方债务扩张渠道，地方政府债务逐渐隐性化。IMF指出，2018年和2019年中国地方政府隐性债务分别达到37万亿元和42万亿元，占当年GDP的比重分别为40%和43%。

大规模地方政府隐性债务的存在既会扭曲宏观调控机制，也会威胁金融体系稳定。“十四五”规划从实施金融安全战略的高度，提出要“稳妥化解地方政府隐性债务”。化解地方政府隐性债务已成为地方政府债务这一矛盾的主要方面。梳理地方政府债务的特征事实，分析其中的潜在风险，有助于更好地提出化解地方政府债务风险的对策建议。

本文剩下内容的结构安排如下：第二部分梳理当前中国地方政府债务的特征事实，第三部分厘清中国地方政府债务的潜在风险，第四部分提出化解地方政府债务风险的政策建议。

一、中国地方政府债务的特征事实

2015年前后，一系列推动地方 政府债务“显性化”的政策先后实施，我国地方政府债券市场开始步入快速发展阶段。到2018年末，此前审计部门报告的地方政府总债务已经基本置换为地方政府债券（张晓晶与刘磊，2021）。然而，地方政府与地方融资平台的关系错综复杂，彻底厘清两者的边界不可能一蹴而就。要理解中国地方政府债务的特征事实，不仅要看到显性债务，更要关注隐性债务。

1、地方政府显性债务风险虽总体可控，但已逼近警戒线

政府债务率是衡量政府偿债能力的关键指标，一般用当年末政府债务余额与同期政府综合财力的比值来表示，IMF给出的风险控制参考区间为90%-150%，我国将地方政府债务的整体风险警戒线定为100%。财政部表示，已经把完善“以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系”列为“十四五”时期的重点工作。

地方政府债务余额由一般债务余额与专项债务余额组成，可以视为地方政府的显性债务，这两项数据公开易得。由于对综合财力的理解、使用的数据口径不尽相同，不同研究对地方政府债务率的测算结果呈现明显差异。如果直接将一般性公共预算收入与政府性基金收入之和作为衡量政府综合财力的依据，则容易忽略转移支付等的影响，实际上有些省份的转移支付收入占比相当高。有消息称，2020年财政部曾在未公开的“118号文件”中规定了债务率测算标准，并提出了“红橙黄绿”风险评级分类。此后，多个地方在其预算执行报告中公布了债务率相关信息，有研究据此推断出了近似于官方标准的测算方法。

从测算结果来看，2020年地方政府的显性债务呈现出如下特点（图1）：第一，经济越发达的地区，其政府当年的综合财力越能覆盖政府性债务余额。例如，在广东、江苏、浙江和山东等地，地方综合财力明显高于债务余额，且债务率位于90%以下。而在贵州、内蒙古、云南、辽宁等地，地方政府性债务余额高于综合财力，债务率超过了警戒线；第二，天津、贵州、内蒙古、青海、辽宁、宁夏、云南和福建8个地区的债务率已经超过100%的警戒线。其中天津的债务率高达153%，超出IMF提出的风险上限。天津、贵州和内蒙古三地债务率由于超过120%，已经进入黄档区间，其余28个省份债务风险均位于绿档（程晨等，2021）。换言之，大多数地方政府的显性债务风险仍是可控的。

总体上来看，近年来我国地方政府显性债务率呈现上升态势，可能已经接近警戒线。根据财政部披露的数据，从2018年末至2019年末，地方政府债务余额从18.39万亿元增长到21.31万亿元，与此同时地方政府债务率从76.6%上升到82.9%。受新冠疫情等内外冲击的影响，到2020年末，我国地方政府性债务余额已经增加到近26万亿元，地方政府债务率很可能已经逼近100%的警戒线。事实上，2020年28个省份的政府债务率较2019年有所上升，其中1个地区（天津）的债务率增加幅度超过50%，3个省份（山西、河北和江西）的债务率增加幅度超过了20%，8个省份的债务率增加幅度超过了10%；仅有3个省份在中央财政补助之下，政府综合财力得以明显充实，实现了债务率的下降（程晨等，2021）。

2、不同区域债务负担差别显著，部分省份债务负担较重

截至2020年底，地方政府债券余额已经接近26万亿元，占同期债券市场托管余额（117万亿元）的比重约为22%，成为债市第一大券种。总体来看，经济规模较大、相对发达的省份债务余额更高。Wind数据显示，广东、江苏、山东和浙江四个省份的地方政府债券余额分别达到1.51、1.71、1.65和1.46万亿元。其他规模超过万亿元的省份分别是四川、湖南、河北和贵州，湖北和河南的地方政府债券余额也接近一万亿元。

负债率，又称债务负担，通常用地方政府性债务余额（即地方政府债券余额）与当地GDP的比值来表示，用来衡量一个地区经济规模对政府债务的承担能力，或者一单位政府债务可以产生的GDP的能力，该指标的警戒线为60%。笔者测算的结果显示，在经济越欠发达的地区，债务负担越大，而经济总量越大的地区，债务负担越小（图2）。2020年，青海、贵州的债务压力很大，负债率分别为81.1%和65.1%。此外，黑龙江、云南、吉林、甘肃、新疆、天津、海南和宁夏等地的债务率已经超过40%或逼近50%。这些地区债务存量居高不下，经济增长所承受的债务负担较大，因此未来新增债务空间相对有限。例如，2019年湖南、内蒙古和天津的地方政府债务余额已经接近债务限额。

与2019年相比，2020年所有省份的地方性债务余额都在增加，其中中西部地区增加的幅度更大。这些地区的债务负担不断上升是短期内难以扭转的趋势，其偿债压力将进一步加剧。此外，比较各地区人均GDP水平与负债率的关系可以看出，中西部省区市普遍面临经济发展水平低、负债率高的双重困境（图3）。

3、地方政府隐性债务规模庞大，潜在风险较高

显性债务只是地方政府债务的一部分。近年来，地方政府隐性债务激增。尤其从2016年开始，PPP项目的升温曾引起地方政府隐性债务骤然升高79%，进而带动中国政府部门总负债率突破60%的警戒线（张明与朱子阳，2018）。

在预算软约束下，地方政府为地方融资平台提供持续的隐性担保，这不仅挤压了市场化主体和项目的融资空间，而且造成地方融资平台的野蛮扩张。尽管2014年以来的多个文件已经明确划清了地方融资平台融资与地方政府债务的界限，但在相当长一段时期内，地方政府与地方融资平台的关系依然“剪不断、理还乱”。鉴于地方融资平台在地方政府隐性债务形成中的重要性，地方融资平台数据成为众多研究测算地方政府隐性债务的主要依据。

地方政府隐性债务具有“或有债务”的性质。只有在债务出现违约的情况下，地方财政才可能承担部分责任。因此，如果把所有融资平台债务都算作政府隐性债务，实际上会夸大地方政府的隐性债务率。李奇霖（2019）认为，由财政负担偿还的隐性债务应是地方隐性债务折算之后的结果，折算系数的极限应为20%。具体到不同省份，可依据其显性债务率的高低对折算系数进行赋值。本文沿着这一思路，对包含各地政府隐性债务率在内的全口径债务率做了简单测算。

说明：测算过程借鉴了李奇霖（2019）的方法。对于地方政府显性债务率小于60%的省份，折算系数取10%；对于显性债务率介于（60%，90%]的省份，折算系数取15%；对于显性债务率大于90%的省份，折算系数取20%。全口径债务率=（显性债务+隐性债务）/综合财力。显性债务率结果、综合财力数据同前文保持一致，隐性债务用城投有息债务余额数据代替，数据来自国盛证券杨业伟等（2021）。不含新疆、西藏。

如表1所示，在纳入地方融资平台债务之后，绝大部分地区的全口径地方政府债务率都显著上升了。这表明即便在保守的估计下，地方政府隐性债务依然庞大。其中，天津的折算后全口径债务率相比于显性债务率增加了68个百分点，江苏增加了37个百分点，贵州增加了34个百分点，重庆增加了28个百分点，云南增加了27个百分点，浙江增加了26个百分点。这意味着上述地区财政负担的隐性债务相当大。在显性债务率结果中，16个地区的债务率低于90%，12个地区的债务率位于90%-150%风险控制区间之内，1个地区超出了风险区间上限。而在加入隐性债务之后的折算后全口径债务率结果中，24个地区的债务率已经进入风险区间，2个地区债务率明显超出警戒范围，仅有3个地区债务率是安全的。

实际上，在不对地方融资平台债务进行折算的情况下，得出的全口径债务率更为惊人（图4）。例如，天津的全口径债务率达到了492%，江苏为311%，贵州为304%，云南、湖南、重庆、山东、福建、江西、四川、陕西、浙江和湖北均超过了200%。全口径债务率结果与折算后的结果之间的差距提醒我们，地方政府隐性债务风险不容乐观。

4、融资成本过高是地方债务高企的重要原因

中国地方政府债务近年来显著攀升的重要原因之一，是地方政府用市场化融资成本来为公共产品建设融资。具体而言，地方政府承担了大量提供本地公共产品的职能，这些公共产品具有良好的正外部性，其融资成本原本应显著低于市场化融资成本。但实际上很多地方政府恰恰在用市场化成本为公共产品提供进行融资。例如，市县一级平台的融资成本要远高于国债收益率，甚至在特定时期融资成本超过了10%。

而在金融市场发达的美国，发行市政债是其地方政府开展公共交通等基础设施建设的主要融资渠道。美国市政债发行期限可以达到30年甚至更长，市政债的发行成本相较于国债的溢价并不明显。相比之下，中国地方政府通过融资平台举债履行对基础设施投资的责任。尽管城投公司的总资产回报率很低，却不得不承担过高的融资利率。过高的融资成本成为地方政府债务快速攀升的重要原因之一。正是由于城投公司承担了部分的政府职能（韩鹏飞等，2015），即便其回报率低于融资成本，也能在政府的隐性担保下获得融资。这种预算软约束使得城投公司能以高利率发行债券，并持续挤出市场化主体的融资份额。从2012年起，城投公司的年发债量开始显著超过产业债（徐高，2019）。

在很大程度上，过高融资成本与地方债务攀升两者之间可能形成恶性循环。背后的机制在于，地方债务合约中存在复杂的委托代理关系，由此产生的巨大的代理成本带来地方债务的预算软约束问题，地方政府通常存在过度举债倾向。而随着债务风险的显性化，地方政府债务的整体利率水平也会被不断推高（类承曜，2011）。

二、中国地方政府债务的潜在风险

目前，中国地方政府债务至少面临以下四方面潜在风险，需要格外加以重视。

1、过高宏观杠杆率带来了巨额付息压力

近年来，包含我国政府部门债务在内的宏观杠杆率一直维持在高位。国家金融与发展实验室的数据显示，截至2021年3月底，我国宏观杠杆率约为267.8%。我国债务的还本付息压力较大，2018年我国债务的利息支付额是名义GDP增量的1.5倍，2019年为1.8倍，到了2020年已经上升到了2倍以上（张明，2021）。

自2008年全球金融危机爆发以来，中国政府部门债务占GDP比重持续上升，从2008年的31.7%增加到2018年的50.6%。在财政空间越来越有限的同时，政府部门付息成本也持续上升（表2）。未来一旦长期利率上升，政府部门存量债务的还本付息压力将会进一步加剧，甚至可能导致违约风险的爆发。因此，宏观杠杆率高不仅本身是一个潜在风险，而且正在流量上造成显著压力。

2、广义政府部门高杠杆率居高不下

中国宏观杠杆率高，归根结底是公共部门，尤其是广义政府部门杠杆率高，而地方政府隐性债务对其贡献相当明显。简单匡算来看，目前在中国的实体经济债务中，企业部门债务大约占60%，国企债务又占到企业部门债务的近三分之二，而国企债务中又有将近一半是地方政府融资平台的债务，由此可见，地方融资平台债务大约占到中国实体经济债务的五分之一。考虑到中国宏观杠杆率（实体经济债务占GDP的比重）约为270%，这也就意味着地方融资平台的债务已经超过了GDP的50%（张明，2021）。

如果把地方政府隐性债务考虑在内，中国公共部门的债务压力将进一步凸显。目前，地方融资平台债务仍被算进了企业部门债务内，这部分债务体现为30到50个百分点的宏观杠杆率（张晓晶等，2021）。如果将其重新归类为政府部门债务，那么按照上述匡算方法，中国政府部门债务与GDP之比已然接近100%，突破了国际警戒线。

3、中西部地区政府债务压力更大，自身恐难以还本付息

目前，中国地方政府债务分布不均衡，总体来看中西部地区债务负担更大。如前所述，就地方政府显性债务率而言，东部沿海发达地区的综合财力对其政府性债务余额的覆盖更为充分，债务率超过警戒水位的地区基本上都是中西部省份，例如贵州、内蒙古、云南、青海、宁夏、云南等。就负债率而言，中西部地区仍是债务负担较重的地区，例如青海和贵州的负债率分别达到了81.1%和65.1%，云南、甘肃、新疆、海南和宁夏的负债率则正在逼近50%。在2019年，湖南、内蒙古和天津的地方政府债务余额就已经接近债务限额，未来新增债务空间相对有限。

中西部地方政府仅靠自身实力实现还本付息的可能性也非常有限。例如，从2021到2025年，贵州省存量地方债的年到期规模均超过1000亿元，面临较大的集中偿付压力。而在2017年至2019年期间，贵州省已经面临债务可用空间显著缩小、一般公共预算收入增速减缓，财政平衡率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）下降、对上级补助依赖过高等挑战。近期，城投债到期收益率基本上比地方债高出近1个百分点，考虑到全国城投债11.6万亿的巨大规模，1个百分点的利差就会使地方政府产生1000亿左右的额外支出。这对于财力有限、将城投债募资用于“借新还旧”的中西部地方政府而言，无疑是雪上加霜。如果得不到中央层面的支持，这些地区的债务恐怕不得不面临违约或重组的命运。

4、财政和金融风险相互溢出

在地方政府债务问题上，还应特别留意财政和金融风险的相互溢出造成的风险。如果地方债出现违约，表面上看遭受损失的是债券投资者，但事实上银行体系才是我国地方债（无论是相关贷款、非标资产还是债券）的最终买家。迄今为止，我国地方债的投资者结构依然相当单一。截至2020年6月，在地方债投资者结构中，商业银行占到86%，政策性银行占到7%，而商业银行又以区域性中小银行为主。

上述格局导致了财政政策的货币化以及金融政策的财政化，并使得财政风险和金融风险互溢性增强（李扬，2021）。这意味着一旦地方政府债出现违约，地方金融体系安全将会受到冲击，甚至有可能引爆区域性金融危机。考虑到银行业稳健运行对于中国金融体系的重要性，一旦爆发银行业危机，中国政府势必会介入救援。无论采取剥离银行不良资产、注入资本金的方式，还是为银行提供偿债担保，都涉及到注入巨额财政资金进行纾困。而在地方政府资金捉襟见肘的情况下，中央财政不得不通过自身加杠杆的方式筹集资金（张明，2020）。

有观点认为，应该放手让地方政府债务违约。然而，在当前体制下，放任省级政府、市级政府、甚至县级政府出现实质性违约，都可能引发较大的潜在风险，例如导致违约风险的快速蔓延、甚至酿成系统性金融危机。

三、中国地方政府债务的化解策略

笔者认为，中国政府应采取以下政策措施来妥善化解地方政府债务风险。

1、保持相对较快的经济增速

衡量债务负担一般用的是债务与GDP之比，因此如果经济增速显著下降，也即分母相对变小，那么债务负担就会显著加剧。换言之，如果经济增速下降过快，债务问题将会迅速恶化。目前，我国正处于新冠疫情冲击之后的恢复阶段，保持相对较快的经济增速对于成功化解地方政府债务风险是极为重要的。在中长期内，要在加快供给侧结构性改革的过程中形成地方举债长效机制，实现地方财政收支高质量发展；在短期内，则应保持适度扩张的宏观经济政策，防止宏观政策过快收紧对经济复苏产生不利影响。

2、避免债务利率过快上升

宏观政策的过快收紧不仅会影响经济复苏，还会引起债务利率过快上升，进而导致债务问题恶化。目前，中国宏观杠杆率已经达近270%，存量债务已接近GDP的2.7倍，这意味着利率上升将显著增加利息支出，甚至引爆债务危机。

美国的案例值得借鉴。近年来，美国政府的债务规模虽然不断上升，但其利息支出占GDP比率却有所下降（表2）。由于债务利率很低，即便美国联邦政府债务占GDP的比重已经超过135%，但依然有底气实施大规模财政刺激计划。相比之下，当前我国国内的长期利率已经不低了。此外，过高的国内利率水平不仅会加剧地方政府还本付息压力，还会维持过大的中外利差，吸引大量短期资本流入，进而加剧人民币汇率升值压力。

3、以透明、有序的方式实现大规模债务置换和债务重组

如前所述，对中国中西部部分地方政府而言，仅靠自身实力处置债务的能力是较为有限的。这意味着中央政府和商业银行体系应是化解地方政府债务风险的主力军，而中央政府无疑将发挥决定性作用。具体来看，要从根本上化解当前的地方政府债务风险，既需要一次中央政府主导的大规模债务置换，又需要一次银行体系与地方政府相互配合的债务重组。

在进行债务置换和债务重组之前，有必要推动新一轮地方政府债务审计，目的在于对地方债进行甄别和归类：一类是为提供纯粹公共产品产生的债务，另一类则是由其他原因产生的债务。

债务置换主要针对的是中西部偿债能力弱的省份的第一类债务。中央政府可以通过发行特别国债的方式对地方债进行置换。这样做的原因有两点：其一，目前中央政府的举债空间依然较大，及时开展债务置换可以将解决债务问题的最终成本最小化。因为一旦地方政府债务恶化，势必会引发银行业危机甚至是系统性风险，最终中央政府一定会介入，但代价将是极为沉重的；其二，通过发行较低利率的国债置换较高利率的地方债，不仅能够明显降低地方债付息压力，还可以拉长期限，平滑偿债过程。

对于剩余的地方政府债务，由于其成因复杂，如果同样采取债务置换的方式，势必会产生巨大的道德风险。因此，这部分债务需要由商业银行与地方政府在密切配合的前提下进行债务重组，两者在博弈中分担化解债务的成本。商业银行可通过增加拨备与充实资本金的方式来分担债务重组成本。对于地方政府而言，可以把地方国企混合所有制改革与地方债处置结合起来，尤其那些存量债务更高的省份，更应率先加速国企混改。

张宏良：这次盘活行政事业单位国有资产应成为政治改革新起点

张宏良2022-11-16云阿云智库•财政金融

导读：盘活行政事业单位国有资产翻译成老百姓的大白话就是，变卖一些家里没大用的东西以弥补家里的开支不足。对于目前每年财政开支超过24万亿的国家财政来讲，全国43万亿的行政和事业单位国有资产如果盘活好，将会有助于度过眼前的财政和经济困难。

作者：张宏良  来源：民族复兴网

日前财政部发文要求全国各级行政事业单位要采用各种方式盘活现有资产，巩固各级财政能力，这意味着经济下行的压力已经触及到了社会最核心的机构政府机关。盘活行政事业单位国有资产翻译成老百姓的大白话就是，变卖一些家里没大用的东西以弥补家里的开支不足。对于目前每年财政开支超过24万亿的国家财政来讲，全国43万亿的行政和事业单位国有资产如果盘活好，将会有助于度过眼前的财政和经济困难。

只是从改革开放以来历次处置国有资产的经验教训来看，在处置国有资产中最需要注意的问题就是防止国有资产流失的问题，特别是对于行政事业单位的国有资产来讲比其他经济领域处理国有资产要更加防止国有资产流失的问题。行政事业单位与一般企业相比，一个最大的不同特点就是这些单位本身就是权力机构，本身就是大权在握的部门，极其容易发生权钱交换的现象，加之需要盘活的资产本身就是处于闲置状态，并不像企业经营性资产那样具有市场价格，主观定价的因素很大，极容易发生国有资产流失的腐败现象。所以特别需要加强监督，把国有资产流失的腐败现象降低到最低程度。

如何加强这一轮行政事业单位处置国有资产的监督作用，防止和避免国有资产流失，除了加强现有党政机构比较完善的监督约束机制之外，最重要也是最有效的就是加强群众监督的作用。历史已经证明，如此大规模的资产处置如果没有群众监督，单靠权力机关自身的监督，往往很难起到有效作用。所以应该借此机会建立行政机关和事业单位的社会主义民主约束机制，形成自下而上直属中央领导的群众监督委员会。群众监督委员会只有监督权力，没有参与权力，更没有决策权，这样既能起到监督作用又不会妨碍行政事业单位的正常运转，如此一来反腐败就不仅不会影响行政事业单位权力的运行，反而会推动行政事业单位的权力更加高效廉洁地运行。避免反腐败斗争与地方政府权力运行相冲突相矛盾。

多年来我们就一直坚持这个观点：中国是世界第一人口大国，又处于要引领世界的社会历史转变的关键时期，政治改革的基本原则应该是“加强中央集权，扩大百姓民权，约束地方官权，限制外来洋权”，十八大特别是二十大后加强中央集权这个目标我们基本上已经实现了，接下来政治体制改革的第2步就是应该扩大百姓民权，把中央集权建立在民权基础上，形成中央自上而下和民众自下而上的双重官权约束体制，既能保证我们党对国家集中统一领导，又能保证人民群众的监督约束权力，让中国跳出现代国家要么受权力集团控制要么受资本集团控制的两难选择，形成政党集中领导和人民当家作主相统一的大众政治制度，开辟人类政治文明的新纪元。

这次行政事业单位盘活国有资产，就是一个建立中央自上而下约束机制和民众自下而上约束机制相结合的双重约束机制的绝佳机会。由于行政事业单位人们的自我约束能力强，自上而下的控制能力也比较强，进行政治体制改革试验的风险比较小，即便是失败也不会出大问题，甚至根本就不会出问题，完全可以进行中央集权和百姓民权相结合的大众政治实验，建立由中央直接领导和控制的人民监督委员会，把中国庞大的权力体系放到人民监督的笼子里，由此而形成社会稳定的新局面。由党中央领导人民监督各级官员，比党中央直接监督各级官员，不仅效率要高得多，而且能够从根本上把中央政府从社会维稳的负担中解放出来。现在中国维稳的负担，完全是地方政府不受人民约束反而单方面约束人民造成的，只要把地方官权置于中央政府自上而下和老百姓自下而上的双重约束之中，中国的维稳问题将会彻底解决。

同时，在这轮行政事业单位盘活国有资产中建立人民监督委员会，还有可能会促成一个我们料想不到的重大转变，就是在人民群众的监督之下，将从根本上抑制腐败，一改以往那种借国有资产改革之际发大财的不良风气，把国有资产盘活的运动变成一个厉行节约的运动，从而带动整个社会政治风气的好转。行政事业单位是社会的领头羊，他们风气的好转将肯定会带动整个社会风气的好转。

总之，这次行政事业单位国有资产处置是一次政治体制改革的最佳试验机会。我们应该抓住这次政治体制改革的试验机会。大家一定要明白，我们今天出现的各种各样的经济问题表面上看是经济自身的问题，实际上是政治问题，是社会需要进行新变革的问题。历史上每一次革命之后都会促进经济有一个大的发展，当年欧洲一系列政治大革命造就了欧洲成为世界经济领头羊的地位；中国太平天国革命之后形成了洋务运动经济的大发展；辛亥革命促成了民国时期“黄金10年”的经济发展；新民主主义革命在一穷二白的农业社会基础上创造了中国现代化基础的经济奇迹；毛主席的继续革命则造就了后来中国几十年经济发展的强大动力。现在中国经济要想重新开始一个新的发展阶段，也必须要注入新的革命动力。

这个新的革命动力就是把自我革命的形式与继续革命的内容结合起来，开辟人类历史上前所未有的社会主义大众政治文明新时代，造福人类，流芳千古。

2022年11月16日

过紧日子！财政部盘活这些资产，涉及40万亿

作者：陈益刊2022年11月02日来源：第一财经网

所谓行政事业性国有资产，包括各级各类行政事业单位占有、使用的国有资产和依法支配的公共基础设施、保障性住房等行政事业性国有资产。

受疫情等因素冲击，财政收支矛盾不断加大。为了缓解收支矛盾，政府过紧日子被频繁提及，盘活巨额行政事业单位国有资产是一大要点。

11月1日，财政部公开《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（下称《意见》），要求加快对房屋、土地、车辆等各类国有资产盘活利用，提升资产盘活利用效率，真正落实紧日子要求。

所谓行政事业性国有资产，包括各级各类行政事业单位占有、使用的国有资产和依法支配的公共基础设施、保障性住房等行政事业性国有资产。

官方数据显示，2020年，全国行政事业性国有资产总额43.5万亿元、负债总额11.2万亿元、净资产32.3万亿元。其中，行政单位资产总额15.3万亿元，事业单位资产总额28.2万亿元。

受疫情冲击、退税减税、楼市低迷等影响，今年全国财政收入出现下滑，而为了稳经济财政支出仍保持较快增长，财政收支矛盾加大，收支差额创新高。而盘活巨额行政事业单位国有资产，则在一定程度上可以缓解收支矛盾。

此次《意见》一大亮点，盘活行政事业单位国有资产实现全覆盖，不仅包括低效运转、闲置的房屋、土地、车辆，还包括办公设备家具、大型仪器、软件等资产。除了实物资产外，还对货币形式的行政事业单位国有资产按照预算管理规定予以管理和盘活。

盘活手段包括自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式。财政部希望通过盘活存量资产，推进存量资产充分利用和调剂共享，切实提高现有资产使用效益，并借此调控增量，推动解决资产重复配置、闲置浪费等问题。

比如，在盘活方式中，《意见》明确可以开展资产出租或者处置。

《意见》称，除国家另有规定外，行政事业单位难以调剂利用的办公用房、仪器设备等资产，按照规定的权限批准后，可以对外出租或者处置。行政事业单位国有资产出租、处置应当遵循公开、公正、公平和竞争择优的原则，以市场化方式出租、出售的，依照有关规定可以通过相应公共资源交易平台进行。

事实上，为了缓解财政收支矛盾，地方近年来加大了闲置国有资产处置力度。财政部数据显示，今年前三季度全国非税收入28786亿元，比上年同期增长23.5%。导致非税收入增长原因之一，正是处置国有产权。

比如，福建省财政厅公开表示，福州、漳州等地安置房、配建房等一次性资产处置收入增加，1-7月国有资源（资产）有偿使用收入同比增长63%。新疆通过挂牌出售巴州、克州、阿克苏等地闲置油气区块等方式，盘活政府性资源资产，1-7月国有资源（资产）有偿使用收入同比增长55.7%。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，在土地市场遇冷、多个城市出现流拍的背景下，地方政府有意用包括处置闲置房产在内的国有资源资产有偿使用收入弥补收支差额。不过，这项收入的风险主要是可持续性不佳。政府将未来数十年的产权收益一次性拍卖，不能成为获取经常性、稳定性财政收入的手段。

此次《意见》还规范资产盘活管理。其中明确表示，加快办理资产出租、处置事项，相关收入按照本级财政部门的规定，上缴国库或纳入单位预算管理，防止国有资产流失。严禁借盘活资产名义，对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或者虚假交易，以变相虚增财政收入。

当然，开展资产出租或者处置只是盘活资产的方式之一，根据上述《意见》，财政部还要求各地优化在用资产管理，推进资产共享共用，加强资产调剂等方式来盘活资产。

财政部要求，各地摸清底数研究制定资产盘活方案，其中重点对房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器等资产使用状况进行摸底，理清低效、闲置资产并准确标注资产使用状态，形成待盘活资产清单，逐项研究并有针对性地制定盘活方案。

此次《意见》还建立了资产盘活激励约束长效机制，将资产盘活情况与新增资产配置预算挂钩机制，其中对闲置浪费严重的部门、单位，财政部门可视情况停止批复新增资产配置预算。

财政部：关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见

（财资〔2022〕124号）

来源: 审计之家2022-11-03云阿云智库•财政金融

关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见

财资〔2022〕124号

党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，最高人民法院，最高人民检察院，各民主党派中央，有关人民团体，有关中央管理企业，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：

行政事业单位国有资产是党和国家事业发展的物质基础和重要保障。近年来，行政事业单位国有资产规模不断壮大，管理水平不断提高，但还存在部分资产统筹不够、使用效益不高等现象。为落实政府过紧日子要求，有效盘活行政事业单位国有资产，根据《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见 》（国发〔2021〕５号）等法规制度，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，主动构建新发展格局，加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，建立健全资产盘活工作机制，通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，提升资产盘活利用效率，为保障行政事业单位履职和事业发展、促进经济社会发展提供更加坚实的物质基础。

（二）基本原则。

统筹资源。通过盘活存量资产，推进存量资产充分利用和调剂共享，切实提高现有资产使用效益；以存量调控增量，优化资源配置，推动解决资产重复配置、闲置浪费等问题。

全面覆盖。将行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产纳入盘活范围，充分发挥资产效能。货币形式的行政事业单位国有资产按照预算管理规定予以管理和盘活。

因地制宜。结合工作实际，区分资产类别研究明确盘活方式，有针对性地盘活资产。鼓励因地制宜探索盘活资产的有效路径，总结提炼可复制、可推广的经验和做法，以点带面推动资产盘活利用。

激励约束。将资产盘活成效与新增资产配置预算挂钩，通过预算约束推动资产盘活利用。加强监督检查，全面提升资产盘活积极性。

二、盘活方式

（三）优化在用资产管理。行政事业单位要最大限度发挥在用资产使用价值，以最精简的资产保障单位履职和事业发展。要全面准确掌握资产使用状况，加强资产配置可行性论证，能够通过现有资产功能挖潜、修旧利废满足业务工作要求的，应当减少配置；到期仍具有使用价值的资产要继续使用，切实做到物尽其用。

（四）推进资产共享共用。按规定将国家重大科研基础设施和大型科研仪器纳入科研设施与仪器国家网络管理平台，通过平台向社会开放共享。根据行业资产管理情况，筛选具备条件的资产开展共享共用，包括但不限于仪器设备、文体设施、软件资产、数据资源等。教育、卫生、科技、文化、体育等主管部门要牵头建立本行业资产共享共用机制。

（五）加强资产调剂。行政事业单位低效、闲置资产，优先在本单位、本部门内部调剂利用。对使用价值大、利用范围广的低效、闲置资产，积极推进跨部门、跨地区、跨级次资产调剂。对因技术原因需要更新、但仍具有使用价值的资产，通过转变用途，调剂到技术要求相对较低的单位、部门，最大程度激发资产效能。

（六）实施公物仓管理。鼓励有条件的县级以上财政部门牵头建立公物仓，会同有关主管部门建立健全公物仓管理机制，将低效、闲置资产，大型会议（活动）、临时机构配置资产等，统一纳入公物仓集中管理、调配使用。行政事业单位在配置资产时，应首先考虑从公物仓调剂解决，节约财政资金，优化资源配置。

（七）开展资产出租或者处置。除国家另有规定外，行政事业单位难以调剂利用的办公用房、仪器设备等资产，按照规定的权限批准后，可以对外出租或者处置。行政事业单位国有资产出租、处置应当遵循公开、公正、公平和竞争择优的原则，以市场化方式出租、出售的，依照有关规定可以通过相应公共资源交易平台进行。

（八）探索资产集中运营管理。鼓励探索行政事业单位国有资产统一管理、市场化运营的盘活方式。有条件的地方财政部门可建立资产集中运营平台或者委托专业机构，整合行政事业单位低效、闲置资产，实行专业化、市场化运营和管理，提升资产资源统筹能力和资产运营收益。

三、组织实施

（九）研究制定资产盘活方案。行政事业单位要系统梳理资产使用情况，全面摸清行政事业单位资产底数，结合年度资产盘点工作开展专项清理，重点对房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器等资产使用状况进行摸底，理清低效、闲置资产并准确标注资产使用状态，形成待盘活资产清单，逐项研究并有针对性地制定盘活方案。

（十）有序组织资产盘活工作。行政事业单位要立足单位实际，充分利用各种盘活方式，能够在本单位范围内盘活的资产，要加快盘活利用；本单位无法盘活的，要及时将待盘活资产信息报本单位上级主管部门。上级主管部门要建立健全部门资产盘活机制，指导所属单位通过资产调剂等方式盘活资产，有效推动资产在本部门所属单位间盘活利用。对于本部门无法有效盘活的资产，要及时将资产信息反馈本级财政部门。财政部门要加强组织协调和政策指导，整合行政事业单位待盘活资产信息，建立健全信息发布机制，促进待盘活资产由闲置向在用转化，打通部门间资产盘活通道。

（十一）规范资产盘活管理。各部门及其所属单位要强化责任意识，加强资产全生命周期管理，在规范审批程序的基础上，加快办理资产出租、处置事项，相关收入按照本级财政部门的规定，上缴国库或纳入单位预算管理，防止国有资产流失。严禁借盘活资产名义，对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或者虚假交易，以变相虚增财政收入。各级财政部门要加强监督检查，确保资产盘活合法合规、收入管理规范有序。

四、工作要求

（十二）加强信息技术支撑。加快推进资产管理融入预算管理一体化系统，建立预算资金形成资产的全链条管理机制，准确核算和动态反映资产配置、存量等情况，全面展示可共享、调剂资产信息，完善在线审核流程，推动实现资产跨部门、跨地区、跨级次共享调剂。鼓励基于物联网技术开展资产使用管理动态监测，实时掌握资产使用情况，为盘活资产提供更加及时准确的基础信息。

（十三）建立激励约束长效机制。建立资产盘活情况与新增资产配置预算挂钩机制，充分结合存量资产使用状况审核新增资产，优化资产配置，从源头节约财政资金。对闲置浪费严重的部门、单位，财政部门可视情况停止批复新增资产配置预算。各部门及其所属单位要全面总结经验，汇总本部门资产盘活工作情况，并纳入行政事业性国有资产年报予以反映，持续推进资产盘活工作。

（十四）确保资产盘活工作取得实效。有效盘活并高效使用行政事业单位国有资产，是贯彻落实过紧日子要求、加强财政资源统筹的重要举措。各级财政部门、各部门及其所属单位要高度重视，提高站位，明确责任，积极作为，制定有针对性的落实方案，明确工作流程和具体要求，全力破解行政事业单位国有资产管理中的痛点、堵点和难点问题，确保盘活工作取得实效，全面提升行政事业单位国有资产管理效能。

财 政 部

2022年10月25日