“秘书帮”的权力、关系与资源

冯仕政2023-02-13 云阿云智库•政界

曾经将“秘书腐败”演绎得最为淋漓尽致的可能应数李真案。李真案发时任河北省国税局局长，但其真正“发迹”却是在担任河北省委主要领导的秘书期间。在此期间，李真不但疯狂收受贿赂、非法占有公私财物，而且其政治能量也十分了得：他以卑微的秘书之职，竟能操纵河北省许多高级干部的升迁沉浮，“想让谁上就让谁上”，号称河北省的“二书记”。连石家庄市市长张二辰为了“前途”都不得不向其行贿。其权势由此可见一斑。

冯仕政 | 中国人民大学

【导读】近年来，中国反腐一路披荆斩棘，一批批官员“落马”。这期间，秘书腐败问题引发广泛关注。本文作者认为，尽管关于“秘书腐败”的讨论很多，但却鲜见严谨深刻的研究。作者从政治社会学的角度展开分析，认为秘书腐败本质上是一种权力寻租，与改革过程中形成的“转轨体制”密不可分。转轨体制一方面赋予官员在资源分配格局中的优势地位，另一方面通过寻租关系网络使这种资源优势为其秘书所分享。依托寻租市场，通过“关系优势”获取“资源优势”，便成为秘书腐败的内在逻辑和机制。面对这些现象，理应最大限度地消散租金，最大限度地规范租金的流向，才可能从根本上防治秘书腐败。

本文原载《江苏社会科学》，转自“兰犀君”，特此编发，供读者参考。

转轨体制下的权力、关系与资源

——关于“秘书腐败”的社会学分析

近年来，一些领导干部的秘书利用职务之便从事腐败活动，已经成为一种引人注目的新的腐败形态。在已经揭发的多起高官腐败案中，都伴生着严重的“秘书腐败”。曾经将“秘书腐败”演绎得最为淋漓尽致的可能应数李真案。李真案发时任河北省国税局局长，但其真正“发迹”却是在担任河北省委主要领导的秘书期间。在此期间，李真不但疯狂收受贿赂、非法占有公私财物，而且其政治能量也十分了得：他以卑微的秘书之职，竟能操纵河北省许多高级干部的升迁沉浮，“想让谁上就让谁上”，号称河北省的“二书记”。连石家庄市市长张二辰为了“前途”都不得不向其行贿。其权势由此可见一斑。

秘书腐败的严重危害性是显而易见的。然而，尽管现在关于“秘书腐败”的社会舆论已是沸沸扬扬，但严谨的学术研究却还几乎是一片空白。有鉴于此，本文将从政治社会学的角度对秘书腐败的逻辑和机制做一个初步分析，以期抛砖引玉。

1.转轨体制下的寻租市场

以往的社会舆论往往将秘书腐败归结为个人问题，倾向于从个人方面去寻找秘书腐败的原因，要么归咎于有关领导“没有管好身边的人”，要么归因于秘书个人道德败坏。这些见解并非没有道理，但显然是不完全的。相对于对个体的道德批判，社会学更倾向于从社会结构方面寻找社会行为的动因。

在社会学看来，秘书腐败行为与我国在渐进式改革过程中形成的“转轨体制”是分不开的。从本质上说，秘书腐败是利用转轨体制的漏洞而进行的权力寻租。如果这一看法是正确的，那么，转轨体制下的寻租市场就应被作为分析的逻辑起点。

在现实生活中，我们每个人都在按照自己的效用函数追求自身效用的最大化。然而，不同人追求效用最大化的手段和方式却是不同的。从根本上说，可以分为两种：

一种是寻利，一种是寻租。寻利与寻租的本质差别在于：寻利是生产性的，而寻租是非生产性的。寻利是通过向社会提供创造性的或低于社会必要劳动时间的产品或服务来实现自身效用的最大化；而寻租则是通过权力寻求对已有的或潜在的利润进行再分配。

打个比方来说，寻利活动是通过不断地做大蛋糕而获取尽可能大的份额，而寻租活动则是通过强制改变分蛋糕的方式而获取尽可能大的份额。寻租活动有多种形式，而利用公共权力所具有的垄断地位和暴力潜能寻租则是最典型的寻租形式。

秘书腐败就是这样一种典型的寻租活动。它实际上就是利用或盗用公共权力去实现自身效用。这种“效用”，既可以是经济利益，也可以是政治权力。因此，不管秘书在腐败过程中追求的是什么，都是可以用统一的寻租理论框架来分析的。

任何体制下都存在寻租活动，但在不同体制条件下，寻租活动的形态却是不同的。秘书腐败这样一种特殊的寻租形态就与我国在改革过程中形成的转轨体制有密切联系。众所周知，与前苏联和东欧的创世纪式的激进改革不同，我国实行的是渐进式改革。关于“渐进改革”的真正内涵，不同学科有不同的理解。但从政治社会学角度来看，渐进式改革的最重要的特征在于，是以保证政治体制和意识形态的连续性为前提和基础的。这样一种改革策略造成了一种特殊的“转轨体制”：一方面，经济领域逐渐市场化，利益格局严重分化，利益竞争十分激烈；而在上层建筑中，却在很大程度上延续了计划经济时期形成的高度集权的社会治理体制。

首先，因为市场机制的引入打破了计划经济时期刚性的、身份性的社会分层体系，社会分化迅速，社会竞争加剧，大大激发了社会行动者的逐利动机。强烈的逐利动机，既可以演变为生产性的寻利行为，也可以演变为消耗性的寻租行为。到底朝什么方向发展，取决于体制环境。从改革开放多年的实践来看，“转轨体制”在促进寻利行为的同时，也促进了寻租活动的发展。之所以会出现这种情况，是因为渐进式改革在保证市场平稳发育的同时，也出现了“市场失灵”和“政府失灵”。

以往的多种理论模型都以为，随着市场化改革的推进，市场的力量将逐步增长，政府权力将逐渐萎缩，二者是一种此消彼长的关系。而事实上，虽然市场化改变了整个社会的权力结构，但这并不意味着政府权力的萎缩。相反，随着新兴市场的成长，政府对市场和社会的总体控制能力非但没有丧失，甚至不降反增，它所改变的只是权力行使的方式以及权力在不同领域的分配。纯粹意义上的“市场过渡”或“增量改革”是根本不存在的。公共权力对市场频繁的、不规范的干预造成了“市场失灵”。

另一方面，国家虽然在市场化改革进程中成功地延续了其高度集权的治理方式，但这并不意味着它的社会治理是有效的和高效的。任何政府的行政资源都是有限的，如果配置不当，则会造成政府失灵。在市场化改革过程中，政府对市场和社会的广泛干预，不但干扰了市场的正常运行，造成“市场失灵”，而且导致行政资源的错位配置，反过来造成某些领域中的“政府失灵”。这主要表现“政府越位”和“政府缺位”等两个方面。

市场失灵、政府失灵以及市场和政府协调失灵是寻租行为发生的制度基础，体制转轨则不但造成市场失灵，而且造成政府失灵。尽管这样一种“两败俱伤”的结局并不一定是政府有意为之，但在客观上却成为租金的重要来源和滋生寻租行为的温床。

与经济学不同，社会学主要从社会地位的变动来考察寻租活动。有关研究表明，在改革进程中，“社会资本”对社会成员的社会地位的改变始终发挥着显著作用。所谓“社会资本”，主要是社会成员的“体制内背景”，即与“体制内”各部门和官员之间的“关系”。这种情况在20世纪90年代以后更为明显：在开始于20世纪90年代的“资源重新积聚”过程中，整个社会的政治资本、经济资本和文化资本逐渐融汇成“总体性资本”，流入一个“总体性精英集团”手中。

社会资本的重要作用以及“总体性资本”的形成，凸显了转轨体制下寻租活动的“盛况”。在某种程度上甚至可以说，转轨体制是一种“倒逼机制”，即谁不寻租，谁就将在竞争中处于劣势地位。这逼得那些本想从事正当寻利活动的个人和集团也不得不将大量资源投入到寻租活动中，相应地抑制了生产性寻利活动的发展。

转轨体制下庞大的寻租市场构成了秘书腐败的基础背景。它不但为秘书腐败提供了丰富的“饵料”，更重要的是，它奠定了政府官员特别是“领导干部”在整个社会资源分配格局中的优势地位。正是这样一种新的“官本位”的资源分配格局为秘书提供了腐败的机会。其中的秘密在于，那些腐败的秘书正是靠着“分享”领导干部的资源优势而“致富”的。那么，接下来的问题是，秘书又是如何分享到领导干部的资源优势的呢？答案是：借助寻租市场中的人际关系网络。

2.寻租市场中的关系网络

二元性的转轨体制，不但缔造了一个庞大的、干部掌握“资源优势”的寻租市场，而且规定了其中寻租活动的基本品格。正如后文所要论述的，主要由于制度上的原因，我国当前的大部分寻租活动都是通过人际关系网络进行的。寻租市场中的一张张特殊主义的人际关系网络对秘书的寻租活动具有特殊意义：通过人际关系网络的转换，秘书成功地分享到领导干部的资源优势地位，从而使资源分配格局发生了有利于秘书的变化。在此过程中，社会关系网络发挥着重要的资源分配功能。

当代社会网络理论认为，社会关系网络是正式制度安排之外的一种重要的资源配置方式。这里所说的“社会关系”，不是抽象的“社会关系”，而是人与人之间通过社会交往而形成的实实在在的关系纽带，比如朋友、亲戚、熟人等等。在社会网络理论之前，居于社会科学主流地位的“地位结构观”认为，社会资源都是附着于客观的社会地位之上的，只有占有某个社会地位，才能使用附着于这个社会地位之上的资源。换言之，对于社会资源，只有占有才能使用，占有是使用的前提。

与此相反，社会网络理论则认为，资源不是附着于单个社会地位之上，而是存在于将各种地位串联起来的社会关系网络之中的。一个人只要嵌入于某个社会关系网络，就能够摄取这张关系网络上的资源。简言之，社会资源并不是只有占有才能使用，在社会关系网络中，资源分配的逻辑往往是“所在即所用”。一个人从所处的人际关系网络中摄取资源的多寡，取决于他在整个网络中的位置及其社会地位与其他社会地位之间关系的性质。在一定条件下，在社会关系网络中具有的“关系优势”可以转变为资源优势。事实表明，秘书腐败之所以得逞，正得益于他在寻租关系网络中具有非同寻常的“关系优势”。

秘书的“关系优势”首先表现在他与领导干部之间的特殊关系。关于领导干部与其秘书之间的关系，有“4M”之说。所谓“4M”，指的是秘书往往同时扮演四种角色：Manager（事务管理者、执行者）、Mother（像母亲一样关心领导）、Model（具备良好的形象举止）、Maid（像侍女一样照顾好领导）。这四个M道出了领导—秘书关系的复杂性：

第一，这是一种交往频次很高，感情涉入很深的“强关系”；

第二，这是一种杂有公与私、功能性与情感性、制度性与私交性等多种属性的混溶性关系；

第三，这种关系是垄断性的，除了秘书，没有任何人能够和领导形成这样一种特殊关系。

与领导干部的特殊关系是秘书寻租的最重要的“社会资本”。

首先，利用与领导干部的亲密关系，秘书可以获得大量的内部信息。租金是权力干预的结果。在不同的干预方式下，租金的产出方式是不一样的。因此，及时、充分地获取有关政府干预的信息，对于佃租者实现租金最大化来说是至关重要的。信息的披露是等级制的。领导级别越高，获知有关的信息就越早，手中掌握的信息也越重要。而领导的秘书，由于与领导密切接触，往往能够获取大量的内部信息。由于对信息披露的严格控制，使信息成为寻租市场上的稀缺资源，于是秘书就可以通过向佃租者叫卖内部信息而获取租金。

其次，与领导干部的密切关系，有利于秘书直接盗用公共权力。在上面这种秘书腐败情形中，秘书还只是“倒买倒卖”公共权力，而在有的情况下秘书还可以直接盗用公共权力进行腐败。秘书与领导之间公私难辨的“4M”关系，使秘书能够以领导的代理人的身份出现，秘书的言行举动往往被视为“领导的意图”。在这种情况下，秘书的一举一动到底是他个人的意图还是“领导的意图”往往无法查证，实际上也没有人敢去查证，这就给了秘书以假公济私的机会。

最后，与领导之间的密切关系，本身即构成一种权力，可以直接用于寻租。个中机制在于，利用与领导的“4M”关系，秘书对领导的决策和意志具有潜在的影响力。第一，政治沟通机制不够健全，下情难以全面上达，领导难以做到“兼听则明”；第二，秘书本身即是政务信息处理中的重要一环，他可以通过对信息的选择性报送而影响领导的取向；第三，秘书与领导朝夕相处，拥有非常丰富的影响领导决策的机会。通过体制的传输和扩大，秘书对领导的潜在影响力可以转变为对有关机构、部门、官员的支配性权力，利用这一权力秘书可以直接寻租。

在王宝森案件中，王的秘书阎振利从北京某区财政局“借”走20万元迟迟不还，但该区财政局不但不敢催还，反而暗中帮助平了帐。该区财政局之所以“得罪不起”阎振利，原因就在于担心他对王的潜在影响力。

除了与领导的特殊关系外，秘书的“关系优势”还表现于他在整个寻租关系网络中所具有的“位置优势”。在一个由领导、秘书和佃租者等三方构成的寻租关系网络中，秘书和领导之间形成的是一种强关系，而领导与佃租者之间的关系，由于两者地位悬殊，再加上正式制度安排和意识形态的约束，二者直接形成强关系的可能性很小，往往只是一种弱关系，甚至没有关系。这样，整个寻租网络中就出现了一个“结构洞”。这个结构洞赋予秘书的位置以特殊的意义，即佃租者与领导之间的交往在很大程度上必须通过秘书这个中介。这就是秘书在寻租关系网络中的“位置优势”。

秘书可以把这个“位置优势”转变为资源上的控制优势。作为领导与佃租者之间的中介，秘书拥有相对于领导和佃租者的信息优势，即秘书同时了解领导和佃租者的信息，而领导与佃租者之间则彼此不了解，他们的信息沟通需要通过秘书来中转。在此过程中，秘书就可以利用信息优势对他们进行操纵。这又可以分为两种情况：

第一种情况，如果是某位领导本身腐败，想把手中的权力“变现”，秘书就可以利用自己对佃租者的了解为其寻找买方。

第二种情况，如果领导本身无意腐败，而是佃租者主动寻租，那么秘书则可以利用自己对领导的了解为其牵线搭桥，从中疏通，实际上是寻找卖方。在此过程中，秘书实际上是利用他在寻租关系网络上的“位置优势”做起了“经纪人”的买卖。在此过程中，通过“做局”，不管是买方还是卖方，秘书都可以从中收取佣金，即“抽租”。这样，秘书就成功地将其“位置优势”转换为“资源优势”，自然也就将自己的秘书职位变成了腐败的通道。

总而言之，借助于社会关系网络的触角和脉胳，秘书可以成功地分享政府官员特别是领导干部在转轨体制下的资源优势。其内在机制在于，利用“所在即所有”的“关系”逻辑，不断将“关系优势”转换为资源优势。

3.社会关系网络与正式制度安排

社会关系网络虽然具有与正式制度安排不同的运行机制和资源分配逻辑，但它并不是脱离于正式制度安排而存在的。相反，它与正式制度安排是紧密相联的。就寻租关系网络而言，它就像攀缘于转轨体制之上的长春藤，基本上是靠着转轨体制这棵大树而成长和蔓延的。

从宏观层面来讲，寻租关系网络盛行的主要原因在于两个方面：一是，对于正当的寻租活动，转轨体制缺乏制度化的利益表达机制；二是，与此同时，对腐败性的寻租活动，转轨体制缺乏有效的监控机制。

所有寻租活动都是非生产性的，但这并不意味着所有寻租活动都是腐败性的。因为市场不是万能的，利用公共权力对生产过程中的利润进行再分配，不论是对社会的正常运行，还是对提高市场效率，都是非常必要的。只要有公共权力介入，就会有寻租活动。从这个意义上说，一些寻租活动是社会和市场正常运行必然发生的交易成本，它们虽然是非生产性的，但并不是腐败。确切地说，腐败只是寻租活动的一个子集，仅指那些损害经济效率、妨碍社会良性运行的寻租活动。

任何体制都不可能将腐败活动制度化，因此腐败性的寻租活动只能通过幕后的人际关系网络来进行。毋庸讳言，我国当前的二元性转轨体制滋生了大量的腐败活动，这些腐败活动上上下下营造了一个庞大的人际关系网络———李真案就是如此，事实表明，尽管当前政府对腐败活动的态度非常严厉，但从效率上说，它对腐败活动的监控还是很不够的。

与此同时，在市场化改革过程中，我国社会利益格局已经发生剧烈变动，各种利益群体之间严重分化，它们迫切希望在政治上表达自己的利益，但由于高度集权的社会治理方式及其意识形态的影响，我们始终没有建立起适应新形势的制度化的利益表达机制。而这种机制的缺乏，也使大量正当的寻租活动也不得不通过关系网络来进行。其结果，造成了寻租关系网络的滋生和蔓延。

另一方面，一些微观层面的制度安排也是造成寻租关系网络大行其道的原因。这主要表现在，过去一段时间，缺乏健全的秘书选拔和任用制度，秘书职业化程度很低。

建国以来，我国党政机关的秘书工作制度几经更迭，但总的趋势一直是强调秘书工作的政治性，对其职业性和专业性重视不够。因此，直到现在我们仍未建立起职业化的秘书制度。这一点在领导干部的秘书问题上，表现得尤为突出。通常的情况是，秘书名义上由组织配备，但实际上是由领导自己挑选，往往是领导看上某人，就选到“身边”担任秘书；服务数年之后，领导干部再选择一个合适的机会为秘书“安排”一个位置。

在转轨体制下，这种用人制度仍然保留下来。这样一种秘书选拔和任用方式，显然容易导致秘书与领导之间关系的私人化、特殊化。从领导这方面来讲，在缺乏制度监督的情况下，他自然会选自己在感情上非常投合的人。据报道，陈希同的秘书陈健就是因为乒乓球打得好，善于陪陈玩乒乓球而被陈看中的；李真在任省委主要领导秘书期间，其胡作非为早已引起非议，但仍然被“安排”为省国税局局长。

反过来，从秘书这方面来讲，由于缺乏程序化的晋升机制，他一旦成为领导的秘书，就“一入豪门深似海”，出头之日须耐心等待领导觉得“合适”的时候对其进行“安排”。由于选拔和任用全系于领导一人之手，那么秘书所能做的，就只能是通过自己对领导的无限忠诚来换取领导的“安排”。这样一来，领导和秘书之间自然容易形成兼具公与私、情感性和工具性的“上恩下惠关系”。

这么一种特殊关系，一方面由于它“将个人的忠诚、制度角色的履行以及物质利益联系在一起”，使组织难以监督；另一方面，也使秘书在各级领导干部成为寻租活动的重点对象的大环境下，难以超然物外、洁身自好。特别是一些本身即腐败的领导干部在搞腐败活动时往往让秘书充当马前卒，此时让身为“过河卒”的秘书拒绝腐败简直是不可能的。

秘书任用制度的非职业化，赋予秘书在寻租关系网络中的特殊位置，这一特殊位置固然是其实施腐败的优势，但反过来，它其实也构成秘书拒腐防变的劣势。从正式制度安排的角度来看，应该说，秘书既无权也无钱，在资源占有上处于劣势。如前所述，秘书唯一拥有的是“关系优势”。然而，这种“关系优势”，如果不通过寻租转化为资源优势的话，是没有什么实际意义的。这是其一。

其二，秘书所具有的“关系优势”，因其垄断性和稀缺性而成为许多利益集团争相投资的对象，他们会通过多种途径和方式拉秘书“上贼船”。此时秘书就会面临一个两难困境：如果不利用自己的“关系优势”寻租，那么不但得罪利益集团，而且自己在资源分配上将继续处于劣势；相反，如果主动利用“关系优势”寻租，不但令利益集团满意，而且也能改变自己的资源劣势地位。前者是负和博弈，后者是正和博弈。在这样一种博弈格局下，秘书如果没有良好的意志品质，是很难经得起诱惑的。

换句话说，关于秘书任用的制度安排，使秘书严重地“地位相悖”：在正式制度安排中的处于劣势，而在寻租关系网络中则处于优势，二者严重不对称。这一“地位相悖”困境，易使秘书心理失衡，一不小心即成为寻租者俘获的对象，成为其寻租关系网络中的重要一环。还有，在很多时候，秘书自信能够“搞平衡”，结果却往往掉入利益集团精心设计好的陷阱中。

4.结论与政策建议

综上所述，秘书腐败的发生与我国改革过程中形成的特殊的转轨体制是分不开的。政府对市场的干预造成了寻租市场，使政府官员特别是领导干部在整个资源分配格局中处于优势地位；与此同时，通过转轨体制在寻租市场内塑造的寻租关系网络，又进一步使领导干部的资源优势为其秘书所分享。这就是从正式制度安排上看起来无权无钱的秘书能够掀起腐败波澜的逻辑所在。

根据上面的理论分析，我们相应地有以下三个方面的政策建议：

首先是加快社会主义市场化改革进程，把政府干预减少到绝对必要的程度，与此同时，不断提高政府进行市场干预的规范化和法治化程度；其次是加快社会主义民主化进程，一是加强对有关领导干部的民主监督。二是建立健全政治沟通机制，保证政务信息的畅通和透明。三是适应市场化改革的最新形势，建立健全政治参与和利益表达机制；最后是改革领导干部的秘书任用制度，基本方向是加快职业化进程，规范秘书和领导之间的关系。

上述所有政策的目标实际上可以归结为两点：一是最大限度地消散租金，二是最大限度地规范租金的流向。只有这样源流兼治，才能从根本上防治秘书腐败。