金融监管机构改革方案全解

原创 毛小柒 2023-03-08 云阿云智库•金融机构改革

导读：如果将2018年的机构改革视为本轮机构改革的起点，那么基本也可以认为本次机构改革也非终点。需要指出的是，《国务院机构改革方案》只是《党和国家机构改革方案》的一部分，并非全部。

根据2023年3月5日公布的《国务院机构改革方案》，金融监管架构与职责权限已发生明显变化。具体解读如下：

一、组建国家金融监督管理总局：取代银保监会、调整为国务院直属机构，职责权限提升

（一）《国务院机构改革方案》明确在现银保监会的基础上，组建国家金融监督管理总局，统筹除证券业之外的金融业监管，并为国务院直属机构（原银保监会为正部级事业单位）。

（二）同时，《国务院机构改革方案》将金融控股公司等金融集团的日常监管以及金融消费者保护等原属于央行的职责范畴以及原属证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。这里的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局值得推敲。

（三）从职责权限上看，国家金融监督管理总局应明显大于原来的银保监会，原来属于央行、证券业之外的监管职责应均移至国家金融监督管理总局身上。

至少仅从名称上看，“国家金融监督管理总局”已突破银保监会的“银行”与“保险”。考虑到，银保监会还监管信托、金融AMC、金融AIC、消费金融、金融租赁、汽车金融、理财公司等非银机构，“国家金融监督管理总局”无疑更为合适。

（四）和香港金融管理局（HKMA）、澳门金融管理局（AMCM）相比，“国家金融监督管理总局”多了“监督”两个字，这意味国家金融监督管理总局肩负着“监督”与“管理”两个定位，且其“总局”的定位明显更高。

（五）目前《国务院机构改革方案》已经明确国家金融监督管理总局旨在强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管。这意味着，我们似乎还可以更进一步，即国家金融监督管理总局的监管对象具有广泛性，甚至没有排除央行与证监会监管的机构对象（如央行管辖的支付机构、征信机构等以及证监会管辖的证券期货类经营机构等）。

二、证监会调整为国务院直属机构：划入企业债券发行审核职责（原归为发改委）

（一）《国务院机构改革方案》明确将证监会调整为国务院直属机构（原为正部级事业单位），以专司证券业监管，强化资本市场监管职责。

（二）《国务院机构改革方案》将由发改委统一负责的公司（企业）债券发行审核工作划入证监会，即债券市场的三头监管机构（央行、发改委和证监会）调整为央行与证监会。

（三）不过，就证监会的职责划分而言，存在三个疑问待解：

1、企业债发行审核职责纳入证监会。企业债发行审核目前归于发改委的财金司，此次调整意味着财金司的权力被大幅削弱，财金司负责的创投基金、产投基金、制造业中长期贷款等剩余职能是否会被保留或划分给其它司（如产业司）等也值得关注。

企业债发行审核被挪到证监会，这对发行主体来说是好事，毕竟发改委的审核还是比较严。不过对于投资者来说，则意味着需要把企业债和公司债统一起来，企业债发行主体资质及后续违约处置层级可能均会有所弱化，企业债“零违约率”的标签可能很难维持。

2、发改委外债监管是否也相应划入证监会？目前外债监管归于发改委的外资司，理论上外债监管与企业债监管应同步，不过据说即便外债监管划入证监会，外债政策制定方面的职责也会继续归到发改委。

3、进一步考虑，后续交易商协会旗下的银行间市场有可能也会出现相应调整。毕竟，交易商协会在编制和定位上有点不伦不类。

三、央行：重回省分行体制，取消县（市）支行

（一）《国务院机构改革方案》明确提出撤销央行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，意味着1998年实行管理体制改革（大区分行）以来，央行体系将重回省分行体制。也即，在31个省级行政区设立省级分行以及在深圳、大连、宁波、青岛、厦门等五个地区设立计划单列市分行）。央行北京分行保留营业管理部牌子，央行上海分行与央行上海总部合署办公。

（二）不再保留县（市）支行，相关职能收到地（市）中心支行。其中，边境或外贸结售汇业务量大的地区可根据需要设立地（市）中心支行的派出机构。

（三）取消“县（市）支行”的影响值得关注。根据央行公布的2020年年报，截至2020年底，央行系统在册工作人员总数为126715人，其中总行机关734人、上海总部机关701人、总行直属企事业单位2026人、分行与营管部（含分行营管部）6572人、省会（首府）城市中心支行9297人、副省级城市中心支行1448人、地（市）中心支行44710人、县（市）支行43594人。也即，被取消的县（市）支行工作人员便达到43594人。

（四）实际上，央行重回省分行体制早有征兆，但受制于各类因素，直至目前才落地。

1、1997-1998年亚洲金融危机使央行尝试通过大区分行体制的模式来规避地方政府的干预，1998年央行正式撤销31个省级分行，在全国设立9个大区分行。据悉，为推进大区分行体制，当时高层甚至提出“不准讨论、不准研究、不准刊登”的“三不准”规定。

2、在三会相继续履行不同行业监管职能后，仍按照大区分行体制支行央行则显得不太适应，分管2-4个省份的大区分行也无法兼职不同区域的经济差异，特别是仍按照省级银监局、证监局和保监局运行的“三会体制”也与央行的大区分行相制显得不相容，使得市场关于央行大区分行体制的讨论开始引起关注，如当时中国社科院金融研究中心王松奇副主任便指出“我国央行的大区分行体系改革虽然参考了美国12个地方联储的经验，但是各大区分行并不具备较强的研究能力和政策制订执行能力、省会中心支行也愈发被边缘化”。

3、此后较长一段时期，大区分行体制开始进行逐步调整优化。例如，2004年4月央行内部发文称自当年5月1日起，货币信贷职能由此前的大区管理，改为省会中心城市支行负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理，并直接向总行负责，使得各省中心支行的职能基本等同大区分行（除人事权外）；同年央行还将郑州、石家庄、杭州、福州和深圳中心支行由副局级升格为正局级（同大区分行），直接归总行管辖，管辖区域也扩大至全省；2012年时任郑州中心支行行长计承江指出撤销大区分行、恢复省分行体制迫在眉睫；2016年4月23日，央行副行长陈雨露在专家座谈会上指出撤销大区分行、恢复省分行体制，正是让金融监管“有力有效”的一项改革；2016年4月28日，央行官网公布的巡视整改情况通报中指出“结合金融监管体制改革，推动恢复人民银行分支机构分省管理体制”；2018年8月央行工作会议提出“推进人民银行机构按省分设“；2018年10月，中央编办调研组已于今年10月下旬对央行大区行恢复省分行体制进行调研，主要内容涉及履职、级别以及将来的职责范围，初步定于2020年完成改革。

四、金融监管职权进一步向中央集中：地方金融监管体制以中央派出机构为主

《国务院机构改革方案》明确提出要建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，并优化力量配备……地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室牌子。对于这一调整，主要有以下几点理解：

（一）地方金融监管权限被上收至中央金融管理部门的地方派出机构，意味着地方政府及其所辖部门的地方金融监管权被明显削弱，此举应是在吸收近年地方金融风险频繁爆发（如河南村镇银行等）的经验基础上，以避免地方政府对地方金融机构的过多干预。

也即，这一调整强化了中央金融管理部门地方派出机构的独立性。

（二）地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不同时加挂金融工作局、金融办公室牌子，我们理解这里的逻辑可能是因为地方政府下设的地方金融监管机构没有对应的中央金融管理部门，可能意味着地方政府设立的金融监管机构不再成为独立机构，避免其职责权限与中央金融管理部门的地方派出机构重叠。也即，地方政府设立的金融监管机构专司“7+4”类机构的监管（即小贷公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方AMC和投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所）。

考虑到压实地方金融监管主体责任仍是方向，意味着风险防范、化解与处置等方面的责任主体仍为地方政府，中央金融管理部门派出机构更多是规则制定和指导。

（三）现在需要考虑的另一个问题是，中央金融管理部门的派出机构和地方政府设立的金融监管机构在职责上如何区分？是否只是监管对象上的差异？

如果不是如此，那么意味着过去地方政府及其下设监管机构的职责权限很大部分将回归至中央金融管理部门的派出机构，地方政府及其下设监管机构对中央金融管理部门派出机构和地方金融机构的影响将会被削弱。

五、明确中央金融管理部门的工作人员纳入国家公务员统一管理、均为行政编制

（一）《国务院机构改革方案》明确央行、国家金融监督管理总局、证监会、国家外管局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理……中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减（收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作）。这些对原来属于参公事业偏的单位（央行地方分支机构、证监会及银保监会体系）影响较大，特别是待遇和人员编制方面。

（二）本次机构改革意味着中央金融管理部门的人员配置也进行了相应缩减（如被取消的县市运行等），这些被缩减的人员出路可能包括向上补充、跨机构之间补充（如原县市支行的人员补充到金融监管总局的派出机构）以及充实到金融机构等几种。

六、本次机构改革并非终点

（一）如果将2018年的机构改革视为本轮机构改革的起点，那么基本也可以认为本次机构改革也非终点。需要指出的是，《国务院机构改革方案》只是《党和国家机构改革方案》的一部分，并非全部。

这里补充一点，政府组成部门（如中国人民银行）的首长由政府提名、同级人大通过且可以参加政府办公会和常务会议，政府直属机构（如国家金融监督管理总局和新的证监会））的首长通常由政府直接任命且可以列席政府办公会和常务会，国务院直属事业单位（如原银保监会与原证监会）不具备行政主体资格（依靠授权）。

（二）当前国家金融监督管理总局的职责权限界定可能只是开始，未来仍有可能进一步优化调整，目前看建立大一统的国家金融监管体系已是必然。

（三）与机构改革相应的，便是人事安排，这里略。

（四）本次机构方案没有明确“国务院金融稳定发展委员会”的走向，亦值得关注。

七、构建大一统的国家金融监管体系以及强监管与严监管态势将是必然

（一）从先前二十大报告以及本次机构改革来看，防范金融风险、强化金融稳定及加强金融监管和党的领导等被放在重要位置，意味着2017年以来的严监管和细监管态势仍将延续，防范化解金融风险亦将持续，打造大一统的国家金融监管体系已经在路上。

（二）在这种环境下，商业银行需要继续回归传统，影子银行等“伪创新”“假创新”业务很难有生存空间，金融管理部门通过推动金融系统加大风险处置力度、提高成本收入比、降低拨备覆盖率、降低利差空间等方式向实体让利可能并非短期之举。

（三）需要认识到，金融监管对业务的影响已经非常大。例如，2023年1月10日，最高院刘贵祥专委在全国法院金融审判工作会议上的讲话稿《关于金融民商事审判工作中的理念、机制和法律适用问题》明确提出在民法典、金融行政法律、行政法规没有规定的情况下，人民法院审理金融民商事案件，原则上可以适用或参考金融监管规章的规定。