中国共产党又是如何发展抗日根据地的呢？

云阿云智库•党政建设

全面抗战爆发前，中共区区几万人马，驻处陕北一隅，生存形势严峻。抗战结束时，根据地建设却大为蔚观，华北、华中根据地已辖设500多个县，彼时全国总共有2000余县；全国根据地总面积近100万平方公里，人口近1亿。国共虽然达成协议，但国民党始终拒绝正式承认两党是在平等基础上的合作，而到抗战结束时，国民党不得不同共产党坐下来共商国是。巨变源于抗战期间中共依托根据地实现了多方面的迅猛发展。那么，共产党又是如何发展抗日根据地的呢？

一、共产党又是如何发展抗日根据地的呢？

一是在战略上扛起抗日统一战线大旗，二是在战术上八路军迅速化整为零，分赴各地开展建党、建政、组织游击队等工作，短时间掌握了大片区域。由于动静比较大，引起了国民党蒋介石的注意，国民党高调宣扬“一个主义、一个党、一个领袖”。作为应对，毛泽东发表了系列重要论述，包括《中国革命与中国共产党》、《新民主主义论》等，重申“新民主主义政权是几个革命阶级联合的政权”。为彰显“联合政权”，中共主动设定在根据地政府人员组成上共产党员、非党左派分子、不左不右的中间派各占1/3。“三三制”是中共对国民党反对的回应，也是统一战线的具体化。三是在实操上一是缩小行政区划。旧有的行政区划幅员广阔，一个区所辖村庄有多达几百个的，而华北山地民居普遍分散，晋察冀边区的做法是普遍实行小区制度，把原来每县4到5个区细划为6到10个区。晋冀豫也采取相似的做法，如襄垣县将原5个行政区分设为12个行政区，又将51个大编村重新划为105个行政村。

二是除了普遍实行小区制，晋察冀边区还重新构设了政府编制。创立之初，晋察冀边区县政府设县长一人，秘书一人，总务、财政、教育、实业四科。随着职能不断完善，之后又增加公安科、人民武装部等。各科设科长一人，科员办事员二到四人；人民武装部设正副部长各一人，干事若干人。县下之区各设区长一人，助理员三至五人，人民武装大队长、教导员各一人，治安员一人，必要时设副治安员。晋察冀边区抗日政府县、区两级编制相较阎锡山治下的主要变化在于增加了公安和人民武装两科（部），各科人员配备与之前大体相当，但因区划已缩小一半，相当于政府人力增加一倍。

三是增加一套党的系统。以太行区为例，县委机关常设县委、组织、宣传、秘书、交通等共七到十个职位。这是精兵简政后的正式编制，实际干部人数或许多一些。算上党的系统，中共政权干部人数相较国民党、阎锡山则几乎多了一倍。八路军、新四军等除了军事斗争外，也被明确赋予政治工作任务，常态性参与或支持党政日常工作，相当于又多了一大批干部。足够数量的干部在相当程度上保障了政权之坚强有力。

四是村一级是斗争前沿。阎锡山实施“村本政治”、国民党推行保甲制。国民党内部文件称共产党撤换专员县长没有关系，中央军一来即可立刻恢复，但若村和区都建立了民主选举的代表会就不容易取消。国民党政权体系的重要特点之一是“头大脚小”——上层有复杂完备的组织机构，而村级只有一个村长，区则只有区长和少数助理员。这样导致政令到县以下即形同虚文，主事者要么疲于奔命，要么敷衍塞责。为清除积弊，晋察冀边区的做法是从边区到村各级都建立民政、财政、教育、实业、司法五个部门。其中村公所除了村长、副村长外，对应上级设置了民政、财政、教育、生产、调解五个委员会，每个委员会都由数人组成，这些职务除村长外一般都是无偿义务性质。此举优点很明显：在不增加财政负担的情况下，政府权力强有力地延伸到了最基层，而且可以吸收村中各阶层积极分子参加工作，使政府政令易于贯彻落实。1940年北方局黎城会议提出“建党、建军、建政”三大目标，其中“建政”落到基层主要便是村政建设。以山西省辽县为例，建政前只有33个编村，村级干部共99人（村长、书记、村警各1人）；建政后仅辽东（因日军占领，辽县被分割为东西两部）就有71个编村，各村普遍建立村政委员会，共有1324人管理村政，平均每村有近20人，只有村长1人脱离生产。编村规模缩小的同时，干部数倍增加，以前少数人的事变成了许多人的事，动员效果显著增强。

五是复制。华北的经验也被复制到华中。华中地区国民政府的乡长只有不到四个助手，通常是一名副乡长、一名书记员、两名吏役。按照中共抗日政权的组织办法，在华中，乡长有四到八人的行政委员会作为协助，其下还有自卫、教育、经济建设、调解、赈灾和军需供给、后勤等几个分委员会。分委员会通常由一名行政委员会委员负责，有二到四名辅助人员。同时，中共在华中地区也对乡的规模进行了缩小。

各方都认识到村政的重要性，也有相应施策，但最终的效果却有较大差异，原因何在？实践证明，只是换人和增加干部不一定就能发挥作用。1938年3月开始，晋察冀边区8000多个村进行了村长民选，但选出的村政领导人保留了编村及闾邻长制等旧村政的浓厚残余，不少村政仍为地主势力及地痞流氓所把持。如彭真所说，许多地方轰轰烈烈改选村长，不料新当选的还是土豪劣绅。中共随后注意候选人的阶级成分，发现仍然防不住这些土豪劣绅——他们以各种办法收买控制新当选者。这使中共认识到，政权彻底改革的先决条件是“破坏和打碎现成的国家机器”，并非简单撤换或改选一两个政权工作人员所可奏效。也正因为如此，根据地政权改革虽然采取和平方针，但如彭真所说斗争仍然是“异常剧烈的”。

建立根据地前的农村，时人有这样的描述：地主、恶霸、特务、汉奸和得势的富农等村中封建集团势力长期把持政权，即使表面上村政是选举或轮流当值，但实际操纵的仍是他们。这些人还掌握了社、祠堂、学田等组织的领导权，相关公产归他们控制。他们凭借这些权力转嫁负担，讹诈群众。中共与这种根深蒂固、盘根错节的旧有势力的斗争屡经反复。八路军进入时，他们被迫低头。随着对统一战线和保障人权的强调，这些人又趁机抬头。国民党方面不甘心失去对局面的掌控，也以各种方式与中共展开争夺，其中包括给被中共打击的这些人撑腰。加上日军频繁“扫荡”，根据地较长时间处于动荡之中，类似太行这样处在战争前沿的根据地尤甚。“变天”情绪在一般民众观念里挥之不去，“中央军要来”的传言不时升腾。不仅如此，对于许多处在当地社会关系中的民众而言，他们早已接受这些延续已久的局面，并不认为有改变的必要。这些都对中共政权的正常有效运行构成挑战。日军“扫荡”时，八路军及地方部队主力常常不得不转移，失去武装力量支撑的根据地政权如何自存，也是一大考验。

为此，在晋冀豫、晋察冀、山东以及华中这样处在与日军斗争前沿地带的根据地，不得不一再发起群众运动，通过斗争的方式反复冲击乡村原有的权势体系，以明确阶级对立，坚定群众跟共产党走的信心。由于统一战线的约束，斗争还必须讲分寸、有节制，既打又拉。时人分析：“彻底消灭封建不只是要有一个具有革命规模的大斗——大斗达到了基本消灭，且必须是接二连三的，三次五次反复清查，和反复发动群众……必须是在大斗与反复清查中继续发动群众，把群众一批批一层层发动起来。”

政权改造和民众军事化相辅而行是抗战时期中共政权建设的一个重要经验。为维护根据地的秩序，晋察冀边区先是普遍组织人民自卫队，但发现这样还不够，于是在各级政府增设公安局，用以清查户口、清除汉奸、警卫治安。晋察冀边区的经验通过中央指示向其他根据地传播。随着日军一轮又一轮的残酷“扫荡”，根据地被严重压缩。1941年11月，中央军委指示各地把“人民武装”（不脱离生产的自卫队及民兵）作为与主力军、地方部队并列的根据地三大军事机构加强建设，并要求为自卫队和民兵提供武器。按照要求，从边区到县、区、村迅速增设各级人民武装抗日自卫委员会（即“武委会”），显著加强了自卫队和民兵的实际作用，乡村社会军事化程度进一步加深，民兵在村中的重要性愈发凸显。太行根据地武委会负责人曾表示，民兵在斗争中除积极地参加到各群众抗战组织中起骨干作用，还应当肩负起保卫斗争的任务，给群众撑腰，监视镇压破坏分子，向群众表明在任何情况下都会坚决保卫群众利益，解除群众怕对方打黑枪和报复的顾虑。可见，从上到下群众武装的建立，一方面在兵役、战勤等方面有利于对敌军事斗争，另一方面对保卫和支撑根据地抗日政权具有极重要的意义。

处在战争乱局中，根据地政权的“斗争”属性必然时有显露，与日军、伪政权、国民党、原有势力的斗争无处不在、无时不有，但并不能因此忽视根据地政权的建设职能。用刘少奇的话说，根据地“总的方针是建设，破坏也是为了建设”。各根据地以《中国共产党抗日救国十大纲领》为蓝本制定了各自区域的、明显有别于国民党统治区的政策，施行了大量善政，如保障群众人权、财权等基本权利，减租减息减轻农民负担，改革税制实行合理负担，组织生产运动，赈济灾荒，发展经济贸易，改善教育、医疗、卫生，建设廉洁政府等等，这些举措显著提高了根据地社会的发展水准，广大群众因此受益。

二、政权建设的成效

中共敌后政权建设是敌后根据地生存发展的基础，成效显著。具体而言，这些成效主要体现在如下方面：

（一）最大限度地动员了人财物支持抗战和根据地建设。无论是抗日还是巩固根据地都需要大量的人力物力，甚至需要将根据地的潜力发挥到极致。抗战期间，人力物力资源并不富裕的根据地提供了上百万的兵员和不计其数的物资，支撑中共渡过一个又一个难关，坚守根据地直至抗战胜利。兵员和粮款负担不可谓不重，但并未像国统区那样引起明显的反弹。全面抗战八年中，太行根据地有11万余人参军入伍，而该区总人口不到200万，难以想象若无一个得力的政权如何能完成这样的任务。

（二）培养了大批干部。到抗战胜利前后，中共在华北、华中500余县建立了政权，包括许多青年在内的大批干部在实际工作中经受历练，为未来储备了宝贵的人才资源。解放战争4年内，仅太行区调往全国各地的干部共有7998人（不包括部队干部），含区党委级11人，地委级97人，县委级752人，区委级5023人，一般干部2115人，其中妇女干部103人。如果把太行区撤销时（1949年8月）分配到山西、河北、平原三省的地方干部计算在内，则超过46000人。政权培养了干部，厚实的干部储备进而助推更宏阔局面的开拓。

（三）积累了宝贵的局部执政经验。在国共合作抗日之前的经历中，中共执政经验仅限于几个人口和幅员皆颇为有限的苏区，且时间都不长，并遭遇严重困难。全面抗战阶段，中共在华北、华中多地先后开创根据地，各地的政治社会状况和外在环境千差万别，政权建设和社会治理既要遵守统一原则，更须因地制宜，还要及时应对不断变化的局势。连续数年的经历，不管是中共中央还是基层都积累了丰富的执政经验，在群众动员、社会治理、经济建设、文化发展等多方面的施策越来越精细与成熟。

（四）重构了乡村社会。在中共领导下，到抗战胜利时，根据地的地主等旧势力虽然未被完全打倒，但在接连不断的斗争中普遍已遭严重削弱，农民夺取了乡村政权，并建立起对地主的政治优势。纵向看，从边区到村上下贯通的民主化政权体系的建立，把乡村成功整合进新的社会架构中，并且乡村在较长时间内成为整个施政的重点，原本无人问津之地吸引了众多关注并焕发出勃勃生机。横向看，党政军民几大系统各司其职又密切协作，构成支撑原本散漫的乡村社会的骨架，使乡村社会实现了现代政治意义上的空前凝聚。

（五）树立了良好的形象。抗战期间，前往各敌后抗日根据地参观考察的中外人士络绎不绝，包括国民党人士在内的多数参访者都对中共治下的区域给予了积极正面的评价。这些亲历者以及由他们向外发出的声音，传达和塑造了中共和根据地的良好形象。而过去较长时期，中共在一般舆论中常与“赤祸”“煽乱”这样的负面形象连在一起。在梁漱溟眼中，中共“声光出于各党之上”，这帮助中共赢得越来越多像黄炎培这样有较大社会影响力的支持者，与国民党并立的大党地位也逐渐确立。