产业园区投资开发模式及案例解析

原创云阿云智库•产业园项目组

导读：近年来产业园区已进入快速发展时期，园区开发类型亦呈现多元化的趋势，包括不限于高新技术产业开发区、经济技术开发区、文化创意产业园、物流产业园、产业新城、特色小镇等。本文6000余字，由云阿云智库产业园区项目组提供。

一、产业园区投资开发概述

产业园区是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业和推动城市化建设等的重要使命。近年来产业园区已进入快速发展时期，园区开发类型亦呈现多元化的趋势，包括不限于高新技术产业开发区、经济技术开发区、文化创意产业园、物流产业园、产业新城、特色小镇等。

作为产业集群的重要载体和组成部分，产业园区的开发不仅投资规模、资金需求较大，并且还需要考虑土地、规划、招商、税收等多方面问题。园区开发内容上，早期产业园区开发普遍以基础设施及公共配套设施建设为主，随着产业升级加速以及经济发展模式的不断转变，园区开发逐渐向土地深度开发、自建物业出租、商品房开发销售、物业管理等行业价值链下游，以及园区内高新技术产业和新兴产业的培育和投资延申拓展。

二、产业园区投资开发模式

目前，我国依据开发主体、合作方式等，在政府主导投资开发模式、股权合作投资开发模式、政企合作投资开发模式和市场主导投资开发模式。

（一）政府主导投资开发模式

政府主导投资开发模式是指由地方政府派出机构的管委会或由政府出资设立开发公司来主导园区的开发并负责园区管理。这种模式是在地方政府的主导下，通过制定相关产业支持政策、税收优惠条件，以此吸引产业落地和企业入驻，并促进园区的快速发展。

政府主导投资开发模式的优势在于能够充分发挥政府的组织优势和资源优势，通过政策引导和行政手段推动园区的快速发展。同时政府还能够根据地方经济发展的需要，制定有针对性的产业支持政策，促进特定产业的发展和集聚。早期国内大部分的经济开发区、高新区等都以政府主导模式为主。但这种模式也会面临政府对园区过度干预抑制市场机制作用，导致的资源配置效率不高；以及政府在招商引资和园区管理中因信息不对称导致的园区供给和需求不匹配等潜在问题。此外，在这种模式下，地方政府往往因为园区开发投资额较大、涉及业务环节多且复杂导致面临较大的人力、物力和财力压力。

以北京经济技术开发区为例。1991年8月15日，经第18次北京市政府常务会议讨论，决定在大兴亦庄建设一个工业小区，命名为北京市亦庄工业小区，其筹建采用滚动开发、边开发边建设的方式。在园区运营管理上，会议同意调整亦庄工业小区领导小组，领导小组下设“亦庄工业小区管理委员会”享有北京市亦庄工业小区建设项目、建设规划设计审批及市政基础设施使用及定价等权限。会议同意成立亦庄投资开发总公司（现用名：北京亦庄投资控股有限公司），负责房地产开发经营、吸引投资、兴办项目、搞好储运后勤服务等。会议责成市规划院，尽快做出亦庄工业区总体规划。

经过三十余年发展，北京经济技术开发区现已发展成为核心区60平方公里，实际辐射管理225平方公里的新城，形成了电子信息通信、生物工程与新医药、汽车、装备制造四大主导产业，在首都现代化建设中发挥重要作用。

另外，考虑到产业园区基础设施建设在增强地区承载能力、提升城市综合服务功能、改善人居环境等方面发挥的重要作用，近年来国家不断引导地方采取积极的财政措施促进产业园区基础设施建设。政府主导模式下的园区开发可通过申报专项债筹措建设资金。

例如荥阳市数字经济产业园新基建项目，该数字经济产业园是由荥阳市委市政府、荥阳城市发展投资集团有限公司、太能控股有限公司共同打造的省重点数字经济项目。园区占地面积约为300亩，总建筑面积约40.4万平方米，主要建设内容包括荥阳市云链数字经济研究院、数字经济总部中心、科技创新创业中心、区块链产业应用展示展览中心。项目于2020年4月开工，到2024年12月竣工验收，建设期56个月。

该园区项目总投资30亿元，其中财政资金安排9亿元，占比30%；拟申请使用政府专项债券资金21亿元，占比70%。截至2024年2月，该项目共发行了7个批次，累计发行金额7.88亿元。园区建成后的收入将主要来源于办公楼租赁收入、IDC大数据业务收入、IDC相关培训产业收入、物业服务收入、停车场收入等。

（二）股权合作投资开发模式

股权合作投资开发模式是由政府或其控股公司与其他企业合作或合资组建开发公司作为园区开发主体，负责管理园区开发建设各项工作的开发模式。该种模式下，政府方主要负责行政管理事务，提供公共服务。

股权合作投资开发模式既能充分利用政府地区资源，又可最大限度的吸引社会资金进驻，更有利于园区开发建设的推进。该模式适用于以工业产业发展为导向的园区，需要双方对于合作目标及边界有清晰的划分，并借助社会资本方产业资源优势，实现可持续共赢。

以苏州工业园区为例。苏州工业园区位于苏州市城东，是中国和新加坡两国政府共同开发和兴建的项目。1994年2月11日经国务院批准，同年5月12日正式启动建设。园区行政区划面积278平方公里，其中中新合作区80平方公里，发展目标是建设一个以高技术为先导、现代工业为主体、第三产业和社会公益事业相配套的现代化工业园区。

1994年9月2日，江苏省委、省政府联合下发《关于加快苏州工业园区建设若干问题的通知》（苏委〔1994〕214号），明确了在园区内设立管理委员会作为苏州市政府的派出机构，对苏州工业园区及周边地区依法行使行政管理职能。同时由中国、新加坡两国政府合作设立中新苏州工业园区开发集团股份有限公司（“中新集团”）作为园区开发主体和中新合作载体，负责园区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等工作，行使企业管理职能。

园区开发建设的具体运作方式是，苏州工业园区管委会将拆迁后的“空产”土地出让给中新集团，由其负责进行基础设施开发，并负责招商，再将开发后的“熟地”出让给投资商。初期开发主要依靠苏州地方政府财政投入和新加坡方面的投入。后期随着中新集团调整股比，园区进入以中方为主导的开发阶段。这个阶段，中新集团在园区建设中发挥了融资服务和公共服务的支撑作用，通过优质资产的打造，不断提升园区整体投资环境，实现各类社会资源、资金在园区内的优化配置。

（三）政企合作投资开发模式

政企合作投资开发模式是指政府通过公开方式选择社会主体，建立合作共同体，共同参与产业园区的建设与开发。在这种开发模式下，政府是园区规划的审批者、产业项目的决策者和服务质量的监督者，企业是园区开发项目规划、设计、建设、运营服务的直接提供者。

政企合作开发模式能够同时发挥政府和企业两方面优势：对于政府来说，通过与社会资本合作可有效缓解政府财政压力，同时促进园区的市场化运作；对于企业来说，也能够充分利用政府资源，降低园区开发成本、提高开发效率。

1．BOT模式：河北固安产业新城项目

产业园区开发中使用BOT模式是指政府就某公用基础设项目与私营企业签订特许经营协议，授权其承担项目的投资、融资、建设运营和维护。在特许期内私营企业通过运营收益将投资收回并赚取利润，政府部门享有调控权、监督权等，特许期满私营企业将基础设施无偿移交给政府。

该模式下能充分发挥社会资本的积极性，通过社会资本创造增量实现正常回报。但需要注意的是，当存在土地、规划政策等方面的限制，该模式通过财税、土地增量的分享路径将面临合规性风险。

以河北固安产业新城项目为例。固安产业新城位于河北省廊坊市固安县，园区规划建筑面积60平方公里，其中起步区24平方公里。2006年3月，经河北省政府批准成为省级开发区。2002年6月，固安县政府通过公开竞标，与华夏幸福基业股份有限公司（“华夏幸福”） 签订协议，确定以政府和社会资本合作模式共同推动固安产业新城的开发建设。具体运作方式是，华夏幸福与固安县政府共同设立三浦威特园区建设发展有限公司作为双方合作的项目公司（SPV），项目公司负责产业新城设计、投资、建设、运营一体化服务。固安县政府通过设立园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，最大程度保障项目顺利实施。

在产业新城的开发建设过程中，华夏幸福服务内容主要包括规划设计与咨询服务、土地整理投资、产业发展服务、基础设施建设、公共配套建设以及城市运营服务等。并且，通过与政府签订排他性协议，华夏幸福在完成土地一级开发后，以定向招拍挂方式用较低成本取得了土地二级开发权，其地产开发销售产生的现金回流不仅有效缓和了公司前期资金压力，也为产业新城长期建设提供了必要支持。

作为固安产业新城的投资运营方，华夏幸福收入主要由地产开发收入和园区开发运营收入两大部分构成：地产开发收入是公司在商业及住宅地产开发后通过房产销售获取到的销售收入；园区开发运营收入则主要包括基础设施建设收入、土地整理收入、产业发展收入、园区综合服务收入以及其他业务收入等。

2．PPP模式：梧州市静脉产业园PPP项目

产业园区开发中使用PPP模式，一般由政府方与社会资本方合作设立项目公司，由项目公司进行园区开发工作，政府方主要提供法律法规政策方面的指导与意见，社会资本方利用其资金方面或项目经营管理方面的优势参与园区开发，并按谈定的合作模式获取可预期的稳定回报与收益。项目开发运营周期届满后，根据项目的实际情况收回项目的所有权。

PPP模式下园区投资开发回报率相对稳定，风险可控。但对于大片区经营回报类型多、波动性大的情形下，难以实现整体平衡和期限匹配。

梧州市静脉产业园是全国首个“一园一企”静脉产业园区项目，入选国家发改委PPP项目典型案例和国家财政部PPP示范项目。项目总体规划面积1453亩。建设内容包括生活垃圾焚烧发电子项2000吨/日（近期1000吨/日，远期1000吨/日）、餐厨垃圾处理子项200吨/日（近期100吨/日，远期100吨/日）、污泥处置子项200吨/日（近期100吨/日，远期100吨/日）、医疗废物处置子项5吨/日、卫生填埋场、粪便处理子项和危险废物处理子项目等及相关配套设施。项目总体投资约17.19亿元，其中近期总投资约 11.45亿元（含政府配套工程3.29亿元）、远期总投资约5.74亿元。

本项目实施机构为受梧州市人民政府委托的梧州市城市管理监督局。采用BOT即建设—运营—移交的PPP运作方式。项目社会资本方与政府出资方共同成立项目公司，项目公司负责本项目的设计、投融资、建设、运营和维护，并拥有项目所涉所有设备和设施的所有权。特许经营期届满后，项目公司将项目资产无偿、完好移交给政府或其授权的机构。项目特许经营期一共30年（含建设期2年）。项目公司收入来源包括发电上网营业收入和政府支付的各种垃圾处理补贴。垃圾处理补贴费指由政府或其委托机构向项目公司支付的每吨垃圾处理、处置的补贴费用。

3．特许经营模式：蚌埠市大禹港口智慧物流园区二期项目

2023年11月，国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），该文件将“市政领域-园区基础设施项目”纳入了支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单中。

以安徽省推介项目——蚌埠市大禹港口智慧物流园区项目为例。该园区位于蚌埠市禹会区，项目总投资2.7亿元，包括一期港口作业区和二期后方仓储物流园区，总占地面积约110亩。目前，一期已投资6000万元，并已完成30亩港口作业区建设。二期计划总投资2.1亿元，其中1.4亿元用于建设堆场约5万㎡、仓库约5000㎡，建设完成后仓储能力达25万吨；0.7亿元用于建设港口作业区至绿色建材产业园运输廊道。二期项目资本金为总投资的20%，由项目投资人以货币方式全额出资；另外80%建设资金由投资人组建的项目公司以项目法人的名义，向金融机构贷款或其他途径筹措。

项目计划于2025年底实现开工建设，采用建设-运营-移交（BOT）模式实施运作。特许经营期预计为20年，其中建设期2年、运营18年。回报机制为使用者付费，收入主要来源于货物运输收入及装卸收入。

（四）市场主导投资开发模式

市场主导投资开发模式是在产业园区建设中，由具有强大综合实力的企业作为园区开发主体，承担园区开发损益。开发企业通过与政府签订协议，取得在土地整理、招商引资、工程建设施工、基础设施建设等方面来自地方政府的政策优惠。

该投资开发模式具有完全市场化操作、土地招拍挂、企业完全控制等特点。在这种模式下，企业不仅负责园区的规划、建设，还通过自身的入驻和主导地位，借助其产业中的凝聚力与号召力，吸引其他同类企业的聚集，进而实现整个产业链的打造和完善。市场主导投资开发模式受市场机制的作用，能够充分发挥企业在资金、技术、管理等方面的优势。通过主体企业的引导，园区能够形成完整的产业链，实现上下游企业的紧密合作。这不仅降低企业运营成本，提高生产效率，还会促进整个产业链的创新和发展。

以大连软件园为例。大连软件园创建于1998年，位于大连市高新技术产业园区内，其投资建设运营主体为亿达中国控股有限公司（3639.HK）。据了解，大连软件园区一期占地面积3平方公里，二期位于旅顺南路软件产业带，包括大连软件园腾飞园区、大连天地软件园、大连软件园信息谷、安博谷等园区。截至目前，大连软件园已累计进驻1000多家中外软件企业，包括简柏特、IBM、埃森哲、惠普等80多家世界500强企业，是大连市高教科研文化聚集区的核心产业园区。而园区建设运营主体——亿达中国现已成长为中国领先的商务园区运营商，并在全国近20个城市投资开发运营了40余个商务园项目。

在大连软件园区的开发过程中，亿达中国先后开创了“官助民办”的开发模式、产学研相结合的运营模式和以“BOT”为代表的招商模式。并且，随着商务园区开发运营和服务管理经验的积累，亿达中国完成了从以办公楼为单一产品，到完善多种后勤平台，再到提供集产业咨询、规划设计、工程建设、产业招商、运营服务、转型提升于一体的产业园区全生命周期服务的转变。盈利模式也从单一的物业出租出售，扩展到产业咨询、楼宇定制、项目对接及各种人力服务等。

2015年，亿达中国在产业园区产业链及生态圈层构建的基础上，发展出了“轻重并举、以轻带重、以重促轻”的经营策略，即商务园区运营为后期重资产跟进奠定基础，使重资产投资更加稳健；重资产项目沉淀实力，反过来为轻资产项目的输出链接产业等方面的资源并带来品牌效益。这种经营策略反映在公司营收结构的变化上呈现出自2015年，亿达中国物业销售收入占比逐年下降，由2015年的83.97%减至2022年70.19%；而商务园区运营管理服务和租金两项收入占比持续提升，其中园区运营管理服务占比由2015年0.34%增至2022年5.59%；租金占比由2015年4.84%增至2022年11.19%。