存量变增量，产业园区沉睡资产焕发新活力？

云阿云智库•产业园项目组

导 读：本文着重分析当前城投公司盘活产业园区闲置资产的路径以及当下产业园区盘活的经典案例，旨在为产业园区类平台公司高质量发展提供参考。共8000字，由云阿云智库产业园项目组提供。

前言

作为地区经济增长的重要引擎，产业园区肩负着聚集创新资源、培育新兴产业和推动城市化建设的重要使命，伴随着我国城镇化加速和产业升级加快，产业园区的数量呈倍数增长。经过20多年的高速发展，目前我国的产业园区建设已从增量时代走向存量时代，尤其是在当前受疫情、地产、国内外形势等因素影响，不少园区产业同质化严重，产业招商困难，大量厂房被闲置，“产业空城”现象普遍。从国家到地方，产业园区都是政策重点支持的盘活领域。作为存量资产中的重要组成部分，产业园资产的盘活与更新对提升园区整体竞争力和可持续发展能力具有重要意义。

一、什么是产业园区资产盘活？

产业园区资产盘活不仅包括对产业园区内的各种资产（如建筑物、设备、基础设施等）进行更新、改造或升级，也包括对园区内现有产业进行更新、升级，旨在提升园区的功能和价值，充分发挥园区现有资源的潜力，以适应不断变化的市场需求和产业发展趋势。简言之，产业园区资产盘活是指通过一系列资产盘活方式实现产业园区空间结构更新和产业升级转型。

（一）产业园空间结构更新

主要包括对现有园区内的空间布局、功能配置、设施设备等进行调整和优化，以适应新的产业发展需求和市场变化。这种更新可能涉及到土地利用规划的重新设计、建筑物的改造、基础设施的升级等方面，旨在提升园区的功能性、吸引力和竞争力，招引相关企业入驻。

典型案例：江阴高新区启星智能制造产业园升级改造

江阴高新区启星智能制造产业园位于澄张公路与长山大道交叉口西南侧，占地330亩，建筑面积16.5万平方米，总投资1亿美元。园区原为江阴启新纺织有限公司的厂区，2017年下半年，为加快向现代产业园区转型，高新区开始对园区实施“腾笼换凤、产业优化”，打造面向微电子集成电路、机械智能制造等高端制造业的“后加速器”。

园区通过厂容厂貌提升、功能布局优化、生态绿化完善、清洁能源生产，建设成为高品质、高投入、高产出、集聚集约的现代化园区，改变了工业园区小、散、重、乱、弱的发展现状，盘活存量土地2.5万亩以上，腾退整治亩均税收1万元以下的低效工业用地2.5万亩以上，吸引了谷田新材料、佩尔新材料、江阴市智能制造创新研究院等20家企业相继入驻，带来了总投资27.65亿元的25个项目，后续该园区将重点引进人工智能、制造业服务化等项目，打造智能制造高地。

（二）园区产业升级

对园区内产业结构、产业布局以及产业配套服务进行调整和优化，以适应新的产业发展趋势和市场需求。主要涉及引入新兴产业、优化传统产业、提升产业配套服务水平等方面，旨在提高园区的产业竞争力、促进产业升级和转型，推动园区经济的可持续发展。

典型案例：静安市北高新园区—从老工业基地迈向全球科创中心承载者

市北高新园区前身“市北工业新区”（2009年园区更名为“市北高新技术服务业园区”），成立于1992年，园区设立之初实际是承载着上海市和田陆地区污染企业“三废转移”的功能。后随着市、区经济的发展，2008年以来，市北高新园区坚持以发展现代服务业为主线，一手抓传统产业优化升级，一手抓新兴产业培育扶持。历经三次转型升级之后，市北高新园区成为沪上大数据产业基地和云计算产业基地的高新园区，成功实现了产业转型、功能转型、生态转型的全方位蜕变。

二、为什么要盘活产业园区资产？

（一）产业园区资产盘活是政策所趋

1.中央层面政策文件频出，支持产业园区资产盘活。2022年5月国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，首次指出要聚焦重点领域，重点盘活存量规模大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，其中包括产业园区。以此作为纲领性文件，国家发改委、财政部紧锣密鼓出台一系列配套文件。例如，2022年12月，国家发改委发布了《关于印发盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》，支持各地灵活采用不同方式盘活存量资产、扩大有效投资，形成投资良性循环。

2.地方层面，以天津、北京、陕西为代表的地方政府陆续出台政策文件支持国有企业带头参与产业园区资产盘活。天津出台政策支持国有企业参与城市更新、老旧小区改造、引导产业项目落地；北京发布《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见(试行)》，鼓励国有企业探索成立专业平台公司，通过腾退、整合等方式，对企业所属土地、房屋资源进行统筹再利用；陕西省《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》要求有条件的市结合实际情况重点盘活污水处理、垃圾处理等生态环保基础设施，供水、供热、供气等市政设施，标准化厂房、孵化基地等产业园区基础设施，停车场交通设施和仓储物流基础设施等项目资产。

（二）资产盘活是地方政府化解存量债务的重要途径

在去产能、去杠杆和城镇化发展的背景下，我国地方政府债务规模快速攀升，导致政府债务压力上升。相关机构统计表明，截至2022年末，地方政府债务率达到125%，已超过120%的警戒线。在地方财力下滑的背景下，地方隐形债务规模巨大，隐债风险日益严峻，在35号文、47号文及交易商协会“335”要求下，防范化解地方政府债务风险的紧迫性与日俱增，作为地方政府重要融资平台的城投公司面临的融资环境进一步收紧，盘活存量资产成了扩大投资的有效路径。

许多地方政府明确要求支持建设任务重、负债率高的国有企业，通过参与城市更新、老旧工厂改造等资产盘活方式防范化解债务。

（三）产业园区是资产盘活的重点领域

随着中国经济的发展，中国的产业园区数量和规模不断增长。据头豹研究院统计，过去40年，中国产业园区数量和规模持续增长，各类产业园区总数超15000个。然而，当前产业园在转型发展过程中面临一系列挑战。

一是土地要素供给紧张。许多园区土地产出效益偏低，区域空间紧缺。在存量园区工业用地利用率不高、建设标准不高、容积率低，低效用地用房明显，造成用地资源损失。

二是产业园区自我融资“造血”难。园区建设资金一般由财政统筹，在地区财政资金紧张和城投公司融资环境趋紧的背景下，对园区产业扶持有限；此外，由于园区前期用于标准厂房、污水处理、配套设施等园区建设性项目的贷款短期难以回收投资，因此园区建设面临较大的资金平衡压力。

三是园区重建设轻运营。目前产业园区建设已由重建设进入重运营时代，许多园区乏产业配套设施及相关服务，营商环境较差，重引进轻管理，无法吸引产业集聚，产业升级转型困难。

四是招商困难。目前大部分产业园招商、建设和管理团队都由机关工作人员组成，缺乏专业的招商服务人才，导致园区空置率较高。

因此，在当前产业升级转型、新旧动能转换的背景下，越来越多人呼吁将产业园区大量低效或闲置的“沉睡”资产重新运转起来，加快产业园区转型升级。

三、盘活什么样的资产？

产业园区资产主要包括土地资源、固定资产和无形资产三大类。其中土地资源主要指低效建设用地、集体土地；固定资产包括园区的建筑物、设施设备、基础设施，如厂房、办公楼、园区供水供电基础设施等；无形资产包括股债权、经营权、知识产权、环境资源、未来收益权等。

这些资产是产业园区运营和发展的重要组成部分，通过有效的管理和利用，可以提高园区的价值和竞争力，促进产业发展和创新。同时，这些资产也需要不断更新和升级，以适应市场需求和技术变革的要求。

四、有哪些盘活路径和借鉴案例？

本文在国务院公布的资产盘活典型案例的基础上，总结了在实践中应用较为广泛的六种产业园区资产盘活方式。

（一）挖掘闲置低效资产

对产业园区内的土地、厂房资源等进行全面清查盘点，对投资密度、企业产出水平、税收贡献等进行认真核实，全面摸清园区企业土地、厂房利用情况，并建立台账或资产管理系统，针对不同情形，采用不同盘活措施。对于建而未用的闲置厂房，加大招商引资，策划一批招商引资项目，引入具有运营管理经验或出资实力的战略合作企业等，通过委托运营、市场化租赁等方式，激发市场活力，提高存量资产的运营效率，实质性盘活存量资产。对于因项目、资金短缺等原因无法按照合同约定开发的闲置土地，可收回土地使用权；对于已破产或者停产的“僵尸”企业，积极推进破产清算，及时腾出闲置土地和厂房，为新项目招引提供空间。通过整合园区内闲置土地、空置厂房等低效资产，进行重新规划和开发，提升资产的价值和利用效率。

案例：西宁经济技术开发区盘活低效闲置用地

2021年以来，西宁经济技术开发区内产业园区面对土地资源日趋紧张、盘活闲置土地资源难度大、重大项目落地难等问题，通过收储、收购和盘活等方式，先后投入5.65亿元完成了11家低效及僵尸企业土地资源994亩，其中园区收储7宗，国有直属公司收购3宗，企业收购盘活1宗，真正做到清理了一批僵尸企业、淘汰了一批低效企业、落地了一批头部企业，“腾笼换鸟”“优二进三”发展步入了快车道，进一步激发了园区高质量发展新动能，打造了新能源、新材料和多元化产业协同发展格局。

1. 全面摸清底数

园区经过20多年的建设发展，土地资源紧张、承载大项目能力不足，严重制约园区的产业升级和高质量发展。对此，经开区管委会建立摸底工作小组，专门分析研判、摸清排查园区低效僵尸企业经营情况、分布现状及存在的困难，建立健全台账；在摸清底数的基础上研究制定了《西宁经济技术开发区东川工业园区低效及僵尸企业资产盘整和转型重组工作方案兼并重组实施方案》，明确处置工作原则、目标任务和措施；同时根据企业现状和处置难易程度对涉及低效及僵尸企业共计24宗1518亩，按近期、中期和远期三个阶段，编制项目建议书，积极协调省市相关部门，积极争取专项债券，做好资金保障工作。按照指定的措施，一处一处推进、一个一个解决，切实达到处置一宗、见效一处、带动一批的效果。

2.加快收储进程摸底

工作小组深入一线，积极与企业负责人展开沟通，力争达成共识。同时委托专业评估家机构对企业土地及资产进行评估，确保结果科学合理。同时，加强与各金融机构、省市财政局对接，做好融资、专项债券等工作。2023年，先后争取专项债券3亿元，银行贷款额度6.3亿元，有效保障了低效及僵尸企业收储收购工作。

3.盘活收储地块

主要通过四种方式有效盘活收储地块，实现“腾笼换鸟”“优二进三”发展。

3.1采取收储地块方式盘活

围绕园区新能源、新材料两大主导产业，大力拓展延链补链强链项目，积极对接了总投资近5亿元的青海晶阳年产9万只石英坩埚项目顺利落地鑫诺光电收储地块，并于2023年9月成功下线，实现年产值约12亿元，年纳税总额约1.4亿元，新增就业120余人。该项目是园区加快推进“优二进三”“腾笼换鸟”发展的典型，标志着园区在推进产业转型升级、提质增效上迈出了新步伐。

3.2采取企业收购方式盘活

主动对接并协调破产管理人与企业，加快信合氟业僵尸企业地块盘活工作。2023年7月，青海恒锂环保科技有限公司顺利收购信合氟业土地及附着物，建设年产10万吨冰晶石和5000吨碳酸锂生产项目。

3.3是采取国有公司收购方式盘活

围绕园区特色产业延链补链，精准招商，多样化引进优质、高端的项目，积极对接国内新能源与新材料领域优势企业，在瑞合铝箔地块上拟引进高新技术企业，建设新型显示等产业，壮大园区主导产业规模，为园区经济发展注入强劲动力。四是采取内部消化方式盘活。近三年盘活园区各类建设用地793亩，涉及棚户区改造、人居环境改善、工业生产、生态环境修复与综合整治等城市更新项目，积极走出了一条以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的发展之路，助力了园区经济社会发展。

（二）引入资本和投资

通过混合所有制改革、股权合作、资产重组等方式，吸引资本和投资者参与园区的建设和运营，提供资金支持和专业管理经验，并借此“完善市场化运营机制”，从而提高资产运营效率，实现资产效益的有效提升与资产交易价值变现。

1. 股权合作

城投公司和企业之间通过增资、收购或成立合资公司的方式，共同开发产品，通过资源和管理优势的互补，共同经营、共担风险、共享利益，以提高现有业务的竞争力，增加资产经营收益，实现存量资产的有效利用。

典型案例：郑州高新收购太龙药业

郑州高新投资控股集团有限公司（简称：郑州高新）是郑州市高新区的城投平台。郑州市高新区是国家级高新技术开发区，是河南省第一个开发区。郑州高新区2000年就成立了郑州生物医药园。太龙药业是河南省医药行业的首家上市公司。

2021年10月，郑州高新向太龙药业原股东支付收购意向金3亿元收购太龙药业，意图做强生物医药产业板块。2022年4月29日，郑州产投股权投资引导基金作为高新区政府投资母基金成立，以返投比1.2倍（含招商落地项目）对企业参股投资，该基金的管理人为高新投控的子公司高新产业基金公司作为GP，4月底，该基金与中原豫资集团和太龙药业签约，三方围绕医疗大健康板块产业链上下游进行基金设立、产业园区建设、标杆项目打造等多方面合作，致力于提升高新区医药产业的核心竞争力，助推高新区2025年建成世界一流高科技园区。

2. 混合所有制改革

混合所有制改革是指国有企业通过引入非公有资本、集体资本或外资，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。通过混合所有制改革、引入战略投资方和专业运营管理机构等方式，能够借助于外部力量提高公司资源整合能力，提升存量资产的运营管理能力和价值品质，助力存量资产的盘活。

案例：杭州城投热电率先完成混改，实现三步走战略

杭州市城市建设投资集团有限公司（简称：杭州城投）成立于2003年6月，是由杭州市政府全资控股的国有全资公司。集团成立以来，在水务、公交、能源、环境、置业、城建、类金融等七大业务板块深耕细作，砥砺奋进，将业务范围拓展到了城建领域全产业链。截至2020年底，集团总资产达1608亿元，营收旗下单位20家，正式员工3.7万余人，以大体量、稳增长位居市属国企前茅。

杭州城投能源板块子公司杭州热电集团股份有限公司（简称：热电集团）牢牢依靠浙江省“凤凰行动”计划契机，通过“混改、股改、上市”三阶段，引进民营企业战略投资者、员工持股完成改制，顺利分步实施企业上市的战略部署。首先，根据杭州产权交易所披露，2018年杭热电集团通过增资扩股引入战略投资者浙江华视投资管理有限公司参与混改，华视持有5%股份，同时实施员工持股方案，引入三家员工持股合伙企业共持有4%的股份，实现混改。然后，2018年热电集团有限整体变更为股份制有限公司，实现股改。最后，2020年10月29日，杭州热电集团在主板首次公开发行股票，成为城投集团首家主板上市通过发审会的企业，实现上市目标。

3. 兼并重组

兼并重组盘活存量资产，是指企业无法正常运营，龙头企业通过现金等支付手段获得其的产权，对企业资产、运营、管理等资源进行整合，以此加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。该方式适用于无法正常经营的、破产的企业，实施重点在于被兼并企业进行清产核资，清理债权债务，确定产权等。

（三）资产出售变现

对园区内闲置但是权属清晰的资产或项目，依法依规在产权交易机构公开挂牌出让，回收资金、盘活资产。

典型案例：安徽省铜陵市中熹科技产业园项目

本项目盘活的存量资产为中熹科技企业，该企业建有厂房5栋（建筑面积约4.7万平方米）和未建低效用地50亩。中熹科技企业因自身经营不善停产。2021年3月，铜陵高新发展投资有限公司通过司法拍卖程序取得了中熹科技产业园所有权，并对相关资产进行了盘活，包括部分入园企业清退，招商引资推进“园中园”建设等。该盘活项目入选国家发改委盘活存量资产典型案例。铜陵高新发展投资有限公司在取得该部分资产产权之后，对原有园区进行盘活后，新的薄膜电容产业园已签约入驻9家产业链企业，协议总投资超20亿元，初步围绕薄膜电容产业形成了“自动化设备-拉膜-镀膜-分切-卷绕-成品-包材”完整的细分产业链。初步估算，新引进企业达产后，预计新增从业人员600人，年新增产值约16亿元，年新增税收9000万元。

（四）资产证券化

通过基础设施证券化，将底层资产的未来收益为偿付发行债券，偏向债性融资，能够提前实现收益，有效降低现有资金的占用，提高资产的流动性，拓宽城投公司进行园区基础设施等建设项目资金渠道。

典型案例：北京市亦庄控股生物医药产业园区资产支持专项计划项目

本项目盘活的存量资产为北京亦庄生物医药园，园区总建筑面积16.3万平方米，可出租面积12.1万平方米，是开发区生物医药公共服务平台的重要载体。2021年2月，本项目采用公开发行商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）对存量资产进行盘活，采用储架方式发行，储架规模30亿元，期限20年（3+3+3+3+3+3+2年），通过物业运营收入质押担保、超额现金流覆盖、标的物业抵押、发行人提供差额支付承诺等多种方式为产品进行增信，成功撬动近50亿元的新增有效投资，有效盘活存量资产。

（五）基础设施REITs

基础设施REITs是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。该方式重点在于权属清晰、资产范围明确、现金流持续稳定。该方式对园区运营有较高的要求。

产业园区REITs能够为产业园资金提供退出通道，让园区实现“投资-运营-盘活-再投资”的良性循环，打通园区资产“融-投-管-退”全周期通道，从而有效盘活园区资产。

典型案例：普洛斯物流园区REITs项目

普洛斯物流园区REITs项目盘活的基础设施资产为7个仓储物流园，分布于京津冀、长三角、大湾区的核心集散地，建筑面积合计约70.5万平方米,资产估值合计53.46亿元，主要收入为租金及管理费。2021年6月，普洛斯物流园区REITs项目通过在上海证券交易所发行基础设施REITs，首次发行实际募集金额58.35亿元，成功盘活存量资产。该项目之所以能够通过发行基础设施REITs盘活资产主要得益于以下三点：

一是市场化程度高，仓储类型的项目中想要采取REITs来盘活资产的，更倾向于选择基础资产多、运营市场化程度高的仓储中心。

二是资产区位好，7个仓储物流园分布于京津冀、长三角、粤港澳大湾区的核心集散地，地理位置优越，其中普洛斯北京空港物流园是2008年北京奥运会整体物流工作的重要节点和枢纽。因此，项目区位因素物流园区盘活资产的最重要的因素。

三是轻资产模式，成立私募基金，随后将项目建设完成后卖给基金公司，再进行轻资产运营。普洛斯通过这样的REITs模式将资金回笼的平均时间由十年缩短到了一年之内，提高了项目周转率，解决了长期持有物业产生的资金沉淀问题，实现了高周转、高回报和高杠杆的轻资产模式。

五、对城投公司参与产业园区资产盘活的建议

（一）组建工作专班

强化组织保障在政府的支持下组织专门的工作小组，全面梳理，摸清产业园区资产资源家底，包括固定资产及园区经营权，为闲置低效资产建立台账或数据库。对纳入台账管理的资产进行可用性和经营性分析，尤其是对有经营性现金流资产、或有潜在价值的资产及闲置低效资产进行重点梳理。

（二）组织全面调研

分类制定方案围绕低效资产进行全面调研，摸清资产历史沿革、权利属性、运营收益，进行资产评估，量化纳入台账管理资产的价值。针对不同资产的分类，采取不同的盘活方式，制定各类资产盘活方式。如盘活存量与改扩建有机结合、PPP/特许经营、资产证券化、基础设施REITs等模式对园区存量资产进行盘活。

（三）嫁接合作资源

引资引致引才产业园区资产盘活是一项系统性的工程，需要政府、城投公司、金融机构，专业的第三方评估机构等的参与。因此城投公司需要积极协调各方资源，依法依规为盘活存量提供尽职调查、项目评估、财务和法律咨询等专业服务。