城投公司运作“三阶次”转型“六观点”

云阿云智库城投项目组

编者按：本专题由《城投转型六观点》和《城投公司运作的“三个阶次”》组成，约12000字，由云阿云智库城投项目组提供。

城投转型六大观点剖析

云阿云智库城投项目组

导读：城投公司转型是一项系统性和长期性的工作，本文针对城投转型提出六个观点并做阐述，共7500字，由云阿云智库城投项目组提供。

城投转型观点（一）

城投公司转型不代表完全脱离政府

城投公司作为国有企业的重要组成部分，是我国经济发展特定阶段的产物，普遍存在于地方政府。如何加快推进城投公司市场化转型发展，使其持续履职好地方政府诉求，是当前各级地方政府需要研究的重要课题。至于城投公司转型，绝非脱离政府完全走向市场，而是通过地方城建投融资体制多位一体的综合改革，双方构建由“亲”到“清”良性政企关系。这种政企关系，会助力政府治理体系和运行效率的优化、升级，也会让城投公司“涅槃重生”。

城投公司转型不代表完全脱离政府，主要体现在三个方面：

其一，城投公司的可持续发展必须得到政府的支持。从成立至今，城投公司依靠特殊的职能定位和运作体制，在加速城镇化进程、改善民生福祉、促进地方经济发展等方面发挥了重要作用，也存在着运作效率不高、经营能力弱、债务风险大等问题。从行政化运作到市场化运作，城投公司逐步脱离政府的直接信用背书。城投公司在融资和经营发展过程中，包括投资人在内的合作方看重的正是政府对其支持，包括资产资源注入、政府性项目授予、企业功能定位、授权放权机制等等。这些政府支持，同样也是城投公司可持续发展的关键。

其二，地方政府发展地方经济必须利用好城投“抓手”。城投公司因城市而生，服务于城市建设运营和城市产业发展是其使命。多轮改革浪潮下，城投公司的初心使命始终未变，与城市同发展、共命运。城投公司需要围绕政府的任务来确定自身的业务，比如融资、建设、招商、投资等，发展定位也从单纯的基础设施建设者到现在的城市综合运营商。可以说城投公司的发展始终围绕着城市建设、运营和产业发展的需求而变化，是政府发展地方经济的得力“抓手”。

其三，国企改革的上位政策要求政府履行好国有资本监管职责。从 2015年起陆续出台“1+N”的国企改革政策体系，到 2020 年推进实施“国企改革三年行动”，都为构建新型国资国企运营监管体系提供了明确的政策遵循。国资监管机构代表政府履行出资人职责，并监督管理国有资产。在以“管资本”为主的监管格局下，加强国资监管机构履职能力建设成为完善国资监管体制机制和提升国资监管水平的重要环节。可以说，国有资本监管是城投公司和地方政府不可脱节的纽带关系。

在良性的政企合作模式下，城投公司能实现更好、更快、更优的转型。政府对城投的关键词就是“支持”，通过资产资源的注入、政策性业务的授予、体制机制的改革来支持城投做大做优做强；城投对政府的关键词就是“响应”，主动谋划、积极作为，通过优化业务布局、完善组织架构、建立现代企业制度体系和组建人才队伍等措施实施改革转型，用“市场化”的手段经营管理好政府的“垄断性”资源。

近年来，不乏若干城投公司尝试通过完全摆脱地方政府的方式进行市场化转型。从这些城投公司的实践来看，除非是自身积累了丰富的资源、锻造了强大的能力，否则很难在竞争的洪流中立足。更有甚者，有的城投公司在大肆开展市场化业务和股权投资中碰壁，不仅经营亏损，还造成了国有资产流失。所以，城投公司在转型过程中，切记“没有金刚钻、别揽瓷器活”，应当扎实地依托政府支持，不断强化综合竞争力，循序渐进地迈向市场，实现“两条腿”走路。

城投转型观点（二）

城投公司和地方政府是城市发展“命运共同体”

作为链接政府和市场的重要载体，城投公司运作的好与坏，关系着地方能否完成债务化解、资产盘活、项目建设、民生保障和产业转型等多个领域的任务。地方政府在城市的发展进程中高位谋划、提纲挈领，城投公司也在积极改造着城市的面貌，提升区域产业的水平，政府与城投公司的关系更加紧密，合作模式也逐步清晰。

在深刻理解政府投融资体制机制改革方向、国资国企改革方向的基础上，我们认为在谋划城投公司改革发展中，地方政府和城投公司需要结合地方发展诉求和公司发展现状，高位统筹、协同推进，着力构建城市发展“命运共同体”，实现二者的共赢和可持续发展。

从城投公司的角度，城投公司不仅要围绕城市基础设施建设和功能配套完善履行基础性职能，还需要不断培育与提升企业的经营管理能力和资源整合能力，以资源嫁接、资产整合等平台建设方式扩大国有资本的影响力和控制力，参与当地战略性新兴产业布局和产业转型升级，助力地方经济社会发展。

从地方政府的角度，地方政府围绕城市的良性运转，不仅要完成“六保”任务，还得开展城市建设、城市运营、产业发展升级、生态环境治理、债务风险化解、扶贫攻坚等诸多任务，这些任务的推进都需要城投这个“抓手”的参与和支持。这其中，地方政府性债务问题需要地方政府依托良好的产业环境和经济基础实现地方产业的发展后并加以最终解决，而城投公司作为产业发展的重要引领主体，其作用不可忽视。

在城市发展“命运共同体”的关系下，应重点做好五方面工作：

一是规划引领、同频共振，打造政府、国资和国企的三级联动“命运共同体”。城投公司改革发展应以服务城市发展为根本目标，紧紧围绕地方政府在城市建设、产业发展、民生服务、乡村振兴甚至债务风险化解等方面的关键任务，并将其作为城投公司改革发展的上位规划和方向指导。此外，要充分发挥城投公司在产业升级、项目投融资和国资经营管理中的抓手作用，实现政府、国资、国企的同频共振。

二是统筹“四资”运作，进一步发挥城投公司的市场化、可持续融资能力。无论现在还是未来，市场化融资都是城投公司的重点任务之一。地方政府要在全面清查、梳理政府性资产资源、国有产权的基础上，以城投公司为核心打造“四资”循环体系，充分整合和利用好城市资源、国有资产和政府资金，切实提升城投公司的市场化融资能力，让城投公司成为“财政性资金+国企融资”的重要支柱之一，充分发挥其“以融化债、以融落项、以融促产”的职能。

三是以“城投公司＋”思维架起政府与社会资本链接的桥梁。在“小政府、大市场”改革趋势下，地方政府应通过“权力清单”界面设计和政策性业务导入等，依托城投公司构建服务于地方的投资生态圈、融资生态圈和产业经营生态圈，鼓励以“城投公司+”的创新思维，架起一座政府与社会资本合作的桥梁，打造以城投公司改革发展带动地方城市运营和产业升级的政企合作新模式。

四是着力长远发展，回归企业“基因”，培育国企“有机生命体”。“三十年改革探索，三十年创新发展”，城投公司已积累了大量的改革经验。在下一步改革中，回归企业属性是城投公司实现可持续健康发展的重要前提。城投公司应对标同类优秀市场化国有企业的经验和做法，从发展定位、产业布局、项目投融资、组织效能提升、现代企业制度建设、风险管控等方面重塑企业“基因”，培育发展为“有机生命体”，通过综合竞争力的提升真正满足城市发展的需要。

五是改革政府投融资体制机制和国资国企监管体系，优化城投公司发展政策环境。城市发展“命运共同体”的形成，不仅需要多项任务的履行，也需要体制机制的完善。完善的体制机制是城投公司重要的生存土壤，地方政府需要在项目投融资、政策性资源运作、资金管理、人事管理等方面明确与城投公司的权责界面，同时以实现城投公司“责权利效”对等为改革方向，对政府项目投融资决策机制、运营管理机制、资源统筹机制、债务风险防控机制等方面进行重构，并对国资国企监管体系进行优化调整，推进实施免责和容错试错机制，为城投公司转型和可持续健康发展营造出适配的政策环境。

城投转型观点（三）

市场化运营机制是城投公司转型的核心要义

在国企改革的图谱中，最首要的就是建立“市场化运营机制”，必须持续推进，久久为功。增强国企核心功能，提升国企核心竞争力，“让国企真正按市场化机制运营”，是新一轮国企改革的中心要求，也是城投公司转型必须要解决的问题。

什么是市场化运营机制？《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）作为深化国企改革“1+N”政策体系的顶层文件，主要从两个方面对市场化运营机制进行了相关论述：

其一，关于市场化主体的打造。文件提出，“国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。”

其二，关于市场化机制的典型特征。文件提出，“国有企业公司制改革基本完成，发展混合所有制经济取得积极进展，法人治理结构更加健全，优胜劣汰、经营自主灵活、内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善。”

基于这两个方面，可以将市场化运营机制理解为：国有企业应坚持市场主体地位，在良性的政企合作模式下，做到自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展，结合激励机制和约束机制，实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。

推动城投公司改革转型是当下地方政府的核心任务之一。地方政府亟需通过改革实现其在竞争中性环境中的可持续健康发展。对于城投公司来说，应重点从外部和内部两个维度发力构建灵活高效的市场化运营机制。

外部重点处理好政企合作机制。通过对人事、资金、管理等领域的权限划分，明确地方政府和城投公司在日常经营管理过程中的各自角色定位，实现城投公司从政府行政式管理向自主经营性管理转变。按照“小政府、大市场”的理念，地方政府在城投公司的经营管理活动中做到属于企业自己的事情不越位，重大事项或决策不缺位，特殊情况下要及时补位，充分发挥市场化机制，双方各司其职、互相协作。

内部重点打造“十大能力”，不断提升市场竞争力。一是承接上位规划与制定企业战略能力，二是国有企业特色文化塑造能力，三是企业治理与决策能力，四是基于集分权平衡的集团管控能力，五是组织架构自适应企业战略动态变化能力，六是战略性人力资源配置与人才培养能力，七是适配于企业战略目标的绩效管理能力，八是企业价值分配与激励机制设计能力，九是新型劳动用工与员工关系管理能力，十是以制度流程治理企业的构建能力。

城投转型观点（四）

城投公司转型需要合理地负债发展

在上级主管部门行政命令式管理下，城投公司作为一类“特殊的资金工具”、地方政府的“第二财政”，长期以来的主要功能就是替地方政府融资。因此，城投公司在承担大量城市建设投融资任务的同时，也背负了大量的政府性债务和少量的经营性债务。

多轮政策周期中，城投公司一直被重点关注，故其在不断整改和调整中艰难前行。当债务责任划清、自身问题积聚的同时，城投公司也在考虑下一步发展问题。这当中，有的依托政府支持专心还债，有的全面拓展市场化业务，有的则是从融资主体向投资主体转变，等等。就城投公司这一特殊主体而言，合理的负债是其持续存在和转型发展的必要前提。

一方面，合理的负债是城投公司的使命所在。无论城投公司怎么转型，其作为一类带有特殊目的、资本密集型的国有企业，都要继续履行好资金融通的基本职能，配合地方政府的发展诉求，助力地方基础配套建设和公共服务水平提升。早期，城投公司是地方政府的直接融资主体，融来的资金由政府统筹使用，滋生了大量政府性债务，这种模式已经被禁止。随着政府直接信用背书的脱钩，城投公司也在寻求市场化转型，并不断提升可持续融资能力，逐步建立起多元化、多层次的融资体系。“以融化债、以融促产、以融落项”要求下，城投公司将继续作为地方举债发展的责任担当。融资逻辑在变，融资的渠道和方式也在变，但城投公司的初心和使命不应改变。

另一方面，合理的负债是城投公司自主经营的保障。在早期的城投模式下，地方政府倾向于通过投资拉动经济，做出政绩。这种模式下，城投公司不仅债台高筑，也滋生了诸多风险。很明显，这种模式不可持续。近年来，各地政府纷纷看到城投公司合理运作的重要性，并加大力度支持当地城投公司的转型发展，鼓励其谋划市场化业务、开展市场化运作。投融资能力是城投公司的核心能力之一，是其开展自主经营需要具备的必要条件。换句话说，合理的举债是支撑城投公司持续运作的保障。城投公司举债，除了正常的还本付息外，还会兼顾经营发展的需求。从财务角度说，债务本身是中性的，合理利用财务杠杆是可以放大收益的，只要企业正常存续，债务就不需要还清。当然，简单的新增债务并不能实现可持续的扩表，只有能创造现金流的债务，才能真正实现扩表。因此，债务本身不是问题，关键是需要端正举债目的，用好融资渠道，通过债务形成优质资产。

综上，在城投公司谋划转型发展的过程中，既要摒弃“无债一身轻”的观点，也要杜绝违法违规无序举债的行为。城投公司合理的举债，能够发挥债务性资金的乘数效应，带动地方经济社会健康良性发展。一方面，一旦城投公司陆续偿债，资产缩表，会造成地方经济发展动能不足，面临经济萎缩的风险，产业链企业的需求保障、就业保障等都可能产生问题。另一方面，大肆举债的行为也不可取，债务拉动经济的边际效益在逐步下降，同时无序举债发展还会滋生干部腐败、环境污染、金融秩序混乱、脱实向虚等诸多社会问题。

城投转型观点（五）

城投公司转型是系统性长期性工作

任何企业的改革都不是一蹴而就的，城投公司作为一类特殊的国有企业，其转型也必然是系统性、长期性的，以实现在“竞争中性”环境中的健康发展。

先说系统性。

前文提到，城投公司转型的核心要义是市场化运营机制。而构建灵活高效的市场化运营机制，本身就是极其系统的工作，要从外部和内部两个维度发力——对外，要处理好政企合作机制，打造城市发展“命运共同体”；对内，要重点打造“十大能力”，培育企业“有机生命体”。

再说长期性。

首先，城投公司本身的发展历程就说明了其转型并非是一件一劳永逸的事情。自上个世纪90年代诞生以来，城投公司已先后经历了五波转型，分别是国发〔2010〕19号文时期的第一波转型，国发〔2014〕43号文时期的第二波转型，财预〔2017〕50号文时期的第三波转型，中发〔2018〕27号文时期的第四波转型，银保监发〔2021〕15号文时期的第五波转型。长远来看，无论是外部形势要求还是自身发展所需，都可能会触发城投公司持续转型。

其次，城投公司作为地方重要的国有企业，即将步入新一轮深化改革进程。改革开放以来，国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，始终发挥着牵引性作用。2022年国企改革三年行动高质量收官后，在国务院国资委的高位部署下，紧接着开始实施新一轮国企改革深化提升行动，推动国企改革三年行动成果制度化、规范化、长效化，更大力度打造现代新国企。城投公司自然也要持续性贯彻执行。

最后，作为城市发展的重要抓手，城投公司与城市相伴相生。在早期宽松的货币政策环境下，城投公司作为一类“特殊的资金工具”、政府的“第二财政”，承担了大规模的城市建设投资任务。随着城镇化率逐步提升，城市发展更加注重品质提升和存量运营，城投公司的职能职责也从“造城”走向“营城”。作为城市综合运营商，城投公司与城市发展同频共振，要遵从城市发展的规律持续性谋划转型。

因而，在谋划城投公司转型过程中，一定要有全局思维、前瞻思维，要敢于打“持久战”，也要甘于“前人栽树、后人乘凉”，切切实实“一张蓝图绘到底”，久久为功，善作善成。

城投转型观点（六）

城投公司转型是“一把手”工程

云阿云智库在之前的城投转型观点中提到，城投公司与地方政府是城市发展“命运共同体”的关系，城投公司的转型发展是一项系统性、长期性工作。可见，城投公司要想转型并取得成效，并非易事。无论是城投公司的资产资源整合注入，还是出台相关支持政策，抑或是市场化、实体化发展阶段的运营机制保障，都需要地方政府和城投公司两个“一把手”坚定信念，持续推动。

城投公司“一把手”的重视是其转型成功的关键。城投公司的“一把手”需从高位谋划，通过实施“三向营销”稳步推动转型。第一，向上营销。代表企业主动向政府、国资部门和相关政府职能部门营销理念和规划，把企业的发展战略跟政府的发展思路协同起来。第二，向下营销。主要向子公司、部门中层和基层员工营销战略、理念、文化和目标，形成内部协同的氛围。第三，向外营销。主要是面向城投生态圈相关机构（包括金融机构、评级机构、审计机构、产业机构、社会资本、居民群众等等）进行营销，提升企业形象，获取更多非政府部门的外部支持。

相较于城投公司“一把手”，地方政府“一把手”的重视对城投公司转型更是起到决定性作用。近年来，陕西、甘肃、江苏、江西、湖南等多地明确提出把城投公司转型作为地方政府“一把手”工程。能够看出，在推动城投公司改革转型中，多地已经高度重视、高位推动、高效推进，这对于城投公司和地方发展都是一个积极的信号。地方政府不仅需要认识城投公司的价值，还需要科学理解城投公司如何运作，从而全面系统对城投公司的转型发展予以支持。

一是站位的支持。地方政府要清晰地认识到城投公司对于地方的贡献和价值，要通过动员、指令等形式将城投公司改革转型工作的重要性和相关要求进行传达。在与城投公司相关的调度会、协调会、交流会、融资洽谈会等场合，政府“一把手”或主要领导要亲自站好台，督促利益相关方、业务协作方等做好支持配合，从而真正推动城投公司渡过改革的“深水区”。

二是“硬件”的支持。有了政府“一把手”的站台还不够，城投公司需要实实在在的“硬件”支持，这也是其实体化起步的关键。在政府“一把手”的推动下，相关分管领导、局委办要统筹好地方资产资源，并向城投公司提供支持，包括做好资产清查盘点、资产注入划转、资本金注入、特许经营权授予等相关工作，真正做实城投公司，为城投公司走向市场化做好铺垫。

三是“软件”的支持。城投公司的改革转型少不了机制的保障，这些机制也是充分发挥城投公司“四敢”精神的政策保障。否则，即使城投公司改革转型具备了方法路径和领导支持，但是外部束缚太多，往往难以实质性推动转型工作落地见效。城投公司一般会关注债务化解、国资监管授权放权、市场化激励、容错免责等方面的“软件”支持，这些都需要政府“一把手”的高位推动。

城投公司运作的“三个阶次”

云阿云智库城投项目组

导读：城投公司发展至今，大抵会经历三个阶次，分别以土地运作、产业经营以及资本运作三个阶段作为基础特征进行分析，共4500字，由云阿云智库城投项目组提供。

城投公司发展至今，已有30余年历史。不同省份、不同类别、不同层级的城投公司发展有先有后，并呈现出一定的分化现象。但方达咨询认为，相对于差异性，城投公司的规律性更强，这种规律性为城投公司战略规划和对标提升提供了有益参考。就规律性而言，城投公司的发展大抵会经历三个阶次，分别以土地运作、产业经营以及资本运作为基础特征，具体而言如下文：

一、以土地运作为基础的第一阶次

基础逻辑：土地资源是城投公司的基础生产要素，城投公司的产生和发展都依赖于地方的土地运作。在分税制改革的背景下和地方谋发展的冲动下，地方政府利用能够掌握的土地资源注资设立政府融资平台公司，用土地抵押贷款，以土地预期收入还款，解决了基础设施和公共服务配套的建设资金问题，进一步引来产业和人口并带动土地增值，从而完成原始的资本积累。银发〔2009〕92号文后更甚，中央的号召激起了地方融资的冲动，地方政府纷纷利用土地以及学校、医院、公园等公益性资产的大量注入对城投融资进行增信，打造城投公司这一具有独立法人资格的经济实体作为资金融通的统贷平台，使之成为了一类“特殊的资金工具”、政府的“第二财政”、“壳公司”。

总体特征：第一阶次的城投公司属于“资源禀赋型”的特殊国有企业，典型特征是政企不分，无市场化的业务经验，也没有专业化运营团队，自身融资能力较弱，是躺在地方政府支持和土地资源依赖基础上生存和发展的。绝大多数城投都是从这个阶次起步，在发展过程中向产业经营和资本运作进阶。目前，还有不少城投公司仍处于本阶次，土地运作依然是其生存和发展的生命线。

资产负债特征：本阶次城投以信贷性融资为主。为了从银行等信贷机构获得资金，地方政府通常注入财政资金或土地、学校、医院、公园等各类资产，使得城投的表内资产以在建工程、土地等存货和公益性资产居多。此外，地方政府多以出具承诺函、担保函、安慰函等违规担保形式给各地城投公司进行增信。融资主要以政策性银行贷款为主，融得资金由政府统筹使用。在这种融资模式下，城投公司对地方政府的依赖性很强，且产生了大量的政府性债务。对于信用水平较差的区县级城投公司而言，这种现象尤其明显。

业务特征：第一阶次城投公司主要取决于地方政府的行政指令开展相关业务，比如资金融通、土地整理开发等业务，无市场化的竞争性业务。由于该阶次下城投公司的资产以公益性为主，经营性资产占比较小且一般无实际控制权或运营权，因此公司几乎无经营性现金流。在第一阶次的后期，城投公司在积极履行政府融资功能的同时，也被地方政府赋予了项目建设甚至运营的职能，承接了一些政府性项目的代建任务，但这些项目均以公益性项目为主，“造血”能力十分有限。部分城投公司出于市场化融资的需要“被迫”转型，开始基于土地尝试二级开发，如保障房建设、住宅地产开发、工业厂房建设等，并初步承担了水热气等公用事业业务，包装出了一定的经营性现金流。

管理特征：业务和职能的单一决定了第一阶次的城投公司很难有科学、完善的法人治理架构和组织架构设置，部门一般设有综合部、财务部、融资部、工程部等，也有部分按照政府部门的习惯设立某某科室，无健全的现代企业制度，致使管理效率有待提升。由于没有业务发展需要，该阶次城投公司几乎没有专业化、市场化的人才，工作人员大多由地方政府机关人员抽调构成。加上市场化激励机制未建立，该阶次城投公司也很难吸引到专业的人才队伍。

二、以产业经营为拓展的第二阶次

基础逻辑：国发〔2014〕43号文开启了地方政府债务管理，并明确剥离政府融资平台的政府融资职能；财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号文等文件进一步明确要求城投公司要依托于自身的市场化能力融资，禁止地方政府为其提供违法违规担保；此后的隐性债务监管政策文件提出化解存量、遏制增量，禁止新增隐性债务。多项政策叠加下，各地陆续开展城投公司市场化转型工作，提升城投公司的市场化融资能力。市场化融资要求城投公司具有优质的资产和稳定的经营性现金流，而长期以来，城投公司利用土地融资投向低回报的基建项目，缺乏收入来源。与此同时，地方城镇化水平的提升，城市发展进程的加快，迫切要求城投公司由“造城”向“营城”转变。在地方政府的支持下，城投公司开展了各类城市运营业务，产业经营也日益增多，同时参与了部分项目的实际运营，逐步由单纯依赖土地运作向拓展产业经营的方向转变，成为兼具投资、建设和产业的主体。

总体特征：第二阶次的城投公司属于“产业运营型”的特殊国有企业，典型特征是以市场化手段经营政府垄断性的资产资源，已经建立了政府性、市场化兼容的业务体系，具有一定的市场化融资能力，组建了具有一定专业能力的人才队伍。近年来，随着各地城投公司转型和国企改革工作如火如荼地开展，大多数地市级城投、国家级开发区城投和强区县级城投已经完成从“第一阶次”向“第二阶次”晋级。

资产负债特征：进入第二阶次，部分城投公司因为市场化转型的需要逐步剥离公益性资产，但大部分城投公司考虑到资产规模稳定性要求，在账面上保留了公益性资产。此外，随着融资政策的收紧，各地城投公司都在进行资产整合工作。地方政府通过合规程序向城投公司注入优质土地、房产、股权，以及水务、电气、热力、光伏、垃圾处理、城市广告经营权等优质性资产资源，城投公司经营性资产占比开始上升，企业自身造血功能增强。随着政府直接信用背书的脱钩，城投公司开始注重信用评级打造，并不断拓宽债券融资渠道。与此同时，城投公司资产负债率过高、经营性收益不足、政策变动带来的偿债压力较大等问题也较为突出。随着地方政府债务管理的日益趋严和《政府投资条例》的落地实施，地方政府逐步建立比较完善的债务偿还保障机制和政府投融资机制，因投资建设公益性项目而带来的城投公司债务扩张有所缓解，但存量隐性债务的困扰持续存在。

业务特征：城投公司在推进资产整合重组的过程中，随着经营性和准经营性资产的注入，核心业务板块也逐步形成，经营性收入占比显著提高。从业务布局来看，一般包括土地开发、城市基建、城市服务、产城运营、乡村振兴、（类）金融类、产业投资等，也有不少尝试文旅、教育、体育、贸易、医疗大健康等新兴业务的案例。从业务模式来看，公益性、准经营性项目按照市场化结算方式进行投资建设和运营，经营性项目积极参与市场化竞争。在第二阶次，出于还本付息和国资监管考核的压力，城投公司越来越注重市场效益，对业务板块实行分类管理、分业运作，并推动内部资产、业务的重构，实现资产的最优配置和业务的有效协同。集团化整合运作下，第二阶次城投公司的业务架构、运营逻辑更加清晰，不同业务实现融合发展。此外，部分转型较好的城投公司，业务能力显著增强，并尝试通过延伸产业链、收并购等方式实现业务扩张，甚至跨区域发展，但往往实施难度较大。

管理特征：由于业务的多元化拓展，大部分城投公司已经具备了集团型公司的股权架构，全资公司、控股公司、参股公司一应俱全。出于集团化业务协同，以及决策行为的高效和合规等考虑因素，第二阶次的城投公司十分关注企业经营管理的效率性和合规性，开始注重构建法人治理体系、现代企业制度和内控机制等多方面的制度建设工作。在集团化运作架构下，不少城投公司股权关系混乱，管控方式不合理，存在“集而不团”“大而不强”等现象。因而，第二阶次城投公司十分注重母子公司功能定位、权责界面的划分，力求集团和子公司权责利的对等，同时也希望借助数字化手段规范管理。此外，因产业经营和专业发展的需要，第二阶次城投公司的人才队伍逐步壮大，以党建为引领的企业文化建设可圈可点，风险合规、品牌建设等工作也成为其管理职能的重要部分。

三、以资本运作为手段的第三阶次

基础逻辑：随着土地运作和产业经营运作模式的不断成熟，特别是受外部环境快速变化的影响，城投公司仅依靠内部资源整合和内生培育式变革带来的转型效果缓慢，短期内难以实现质的提升。在第二阶次多元化业务板块的基础上，城投公司进入以资本运作为手段的第三阶次，为转型提档加速。城投公司开始重视调整企业资产与业务架构，拓展融资渠道，优化财务结构，提高资本市场信用实力；同时，引入市场化业务管理体系，全面增强企业综合实力。第三阶次下的城投公司，需要结合地方国资管理的要求，保证资产的流动性和实现国有资产保值增值。因此，城投公司的产业发展与资本手段的有效结合是关键。多管齐下，第三阶次城投公司逐步发展为地方性的国有资本投资运营主体。

总体特征：第三阶次的城投公司属于“资本运作型”的特殊国有企业，典型特征是政企合作关系紧密且高效，在土地运作、产业经营的基础上，强化了资本运作能力，能够在理念、定位、业务、融资、管理、人才等各个方面达到高质量发展的要求。彼时，传统的城投公司属性逐步淡化，转而在股权投资、产业发展等方面为城市发展赋能。目前，北京、上海、深圳、青岛、合肥等国内部分发达城市或省会城市的国资平台可作为第三阶次城投公司的典范。

资产负债特征：第三阶次的城投公司已经完成了政府性资产资源整合和公益性资产的剥离，并通过收并购等方式积累了大量优质的经营性、股权性或金融性资产，优质资产占比高，核心资产结构基本稳定。在资产负债表扩表过程中，第三阶次城投公司不再是依赖传统的政府注资形式，收并购、资本溢价等是其资产规模壮大的重要手段。同时，内部优化整合，提高资源配置效率，是第三阶次城投公司的常见动作。本阶次的城投公司一般具备高等级的国内、国际信用评级，融资以直接、长期和低成本为主，部分城投公司控股若干上市公司，打通了上市融资的优质通道。

业务特征：第三阶次城投公司拥有完善、合理的多元化业务布局，均具备一定的经营效益且业务实现联动发展。结合地方资源禀赋拓宽和延伸了业务链条，第三阶次城投公司实现了地方产融协同发展。同时，各业务板块专业运作能力较强，部分业务板块能够独立参与市场竞争。收益结构中，来源于对外投资的收益占比显著增加。金融板块成为第三阶次城投公司发展的重要组成部分，并涉足基金运作、产业投资、资产管理及金融机构股权等相关业务领域。第三阶次城投公司具备组合式资本运作的能力，通过收并购或自主培育等方式，逐步实现核心业务板块的上市发展。

管理特征：第三阶次城投公司具备稳定的战略定力和清晰的发展路径，表现在明确的战略定位和使命愿景、明确的中长期规划、明确的规划实施路径、共同的战略认知等方面。能够按照现代企业制度要求规范运营，表现在法人治理机制完善、决策机制科学、组织架构合理、各级公司功能定位明确、授权管控机制科学、市场化激励机制有效、制度流程完善等方面。组织管控方面，能够根据战略定位的调整和业务管理的需要进行柔性调整。人力资源方面，表现为拥有一支精干高效的人才队伍和实用灵活的人才选育留用机制。此外，数字化、信息化等技术手段在公司运营管理中也得到广泛地应用，大幅度提升效率的同时，防范了风险；公司建立了非常完善的风控合规体系；公司的品牌形象进一步提升，构建了矩阵式的品牌体系，成为地方国企的典范。