穿透式回顾：PPP 政策的前世与合规新局

云阿云智库•城市与区域

导读：当前，PPP 领域争议不断，项目推进受阻。本文系统回顾 PPP 政策，助力各界厘清政策脉络，推动 PPP 模式合规、高质量发展。全文约27000字，由云阿云智库•城市与区域项目组提供。

PPP形势趋势浅析

近期，有关PPP领域的各种担忧和烦恼，扑面而来，业内多种人士都在唱衰PPP，高举“凉凉”的大旗。笔者认为，PPP是地方政府除一般债和专项债以外的唯一一个拥有着诸多部门规章约束着的政府合规举债模式，具备一定的系统性法律合规地位，而且PPP也是国际上公认的公私合营最为有效的方式方法之一。自2014年PPP元年以来，PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级做出了不可磨灭的贡献。

近期很多已定招标时间表的PPP项目也都陷入了推迟、暂停或暂缓的僵局，其中包括政府付费、缺口补贴等各类模式，究其原因在于三个方面：

一是准备招标的项目存在与现行管理要求及负面清单有冲突和违背的情况，不宜继续开展招采流程；

二是存量的PPP项目经过梳理后在交易结构、风险分配和财政承受等方面存在或大或小的瑕疵，部分项目可能存在出库风险，总体上整个区域的财政可承受空间可能发生变化，为了避免新增项目两评一案的财政收支预测数据与整改后的数据发生较大偏差，需要在整改方案得到国家认可后再行对新增项目招标。

三是以往项目论证的财政能力、财政收支增长等数据是在原来的经济基础上得出的，现阶段受新冠疫情、三期叠加以及国际形势等多方面影响，前期预测的数据经过这几年的实际检验可能存在较大偏差，新项目的可行性论证都是基于历史项目数据来的，很明显背离实际，不敢硬推。

下一步，PPP模式必将迎来更加高质量、更加合规的发展阶段，即回归PPP的核心本质和内在逻辑，不是什么项目都能包装成PPP的。现阶段，针对PPP的主要参与主体，包括政府、地方国有企业、社会资本、咨询机构、金融机构等还是应该站在客观的角度去梳理存量PPP项目，不打“擦边球”，不走偏门，知行合一，做真的PPP，真的做PPP。我们期待PPP领域政企合作迎来一片乾坤朗朗、海晏河清！

对于形势不作过多研判，秉承着“搬砖人”惯有的工作态度，针对PPP主要政策和正负面清单进行全面温习、回顾和梳理如下：

一、国办、国资委、发改委层面

01国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）

1. 推广政府和社会资本合作（PPP）模式。在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式。鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。

2.规范合作关系保障各方利益。政府有关部门要制定管理办法，尽快发布标准合同范本，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。

（标志着PPP模式正式开启元年，自此之后各部位有关PPP的文件和要求接踵而至）

02国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）

1. 政府和社会资本合作（PPP）模式定义。是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

（发改委将特许经营纳入PPP模式范畴内，也将PPP采购社会资本界定为政府购买服务，这与后续的文件政策体系是一脉相承下来的）

2.投资回报机制。根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。

3.风险分担机制。按照风险收益对等原则合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

（很多咨询机构也是揪着这一条，在一些使用者付费项目中坚决不设定最低需求比例，导致政府和社会资本都很无力，如果注重政策的前后沿革和内涵关系，不难发现最低需求比例的设定才是符合政府与社会资本风险合理分配原则的，且最低需求比例并不触及地方政府隐性债务）

4.项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

5.操作模式选择。

（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

6.明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。

7.合同管理。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。

8. 投资回报机制。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。

9.加强政府投资引导。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。

10.做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

03国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42号）

1. 对PPP定义。政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

2.纳入财政规划。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，符合代际公平原则，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值。

3.着力化解地方政府性债务风险。积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

4.推进PPP立法。填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题。

（PPP条例至今未出台）

5.应用范围。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

（从未禁止过PPP库外的特许经营项目，适宜以特许经营模式实施的，依然可以操作）

6.积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。

7.有关地方国有企业。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

8.有关土地使用权。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

9.有关政府投资基金。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

10.有关项目融资。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。

（该文件实际上提出的是广义PPP的概念，此文件后的EPC+F、ABO+投资人、片区开发等实际都是广义PPP范畴）

04《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）

1.建立投资项目“三个清单”管理制度。及时修订并公布政府核准的投资项目目录，实行企业投资项目管理负面清单制度，除目录范围内的项目外，一律实行备案制，

2.精简投资项目准入阶段的相关手续，只保留选址意见、用地(用海)预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件

3.政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。

4.政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。

5.要编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。

6.鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。

（为多个相关联项目打包实施奠定政策基础，很多片区开发项目在合规性论证的章节也引用的这条“连片开发”）

7.设立政府引导、市场化运作的产业(股权)投资基金，积极吸引社会资本参加，鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下，经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。

8.鼓励通过债权、股权、资产支持等多种方式，支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。加快推进全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金等投资管理体系建设，建立和完善市场化投资运营机制。

9.加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与。

05国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见（国办发〔2017〕7号）

引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。

（此文件是在PPP模式禁止以政府性基金收入作为缺口补贴资金来源之后，能够支持片区开发类项目往前推进的主要文件政策依据）

06关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知（国资发财管[2017]192号）

1.加强集团管控。明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任,由集团总部(含整体上市的上市公司总部)负责统一审批PPP业务。

2.决策指标。在项目决策前充分开展可行性分析,参考本企业平均投资回报水平合理设定PPP投资财务管控指标,投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本。

3.严格规模控制。各中央企业要对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限,防止过度推高杠杆水平。

（1）纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和,减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展PPP业务推高资产负债率。

（2）集团要做好内部风险隔离,明确相关子企业PPP业务规模上限;资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。

（3）集团应加强对非投资金融类子企业的管控,严格执行国家有关监管政策,不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。

4.优化资金来源。

（1）落实股权投资资金来源。各企业要严格遵守国家重大项目资本金制度,合理控制杠杆比例,做好拟开展PPP项目的自有资金安排,根据项目需要积报引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方,吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资,不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。

（2）优化债权资金安排。积极与各类金融机构建立PPP业务合作关系,争取长期低成本资金支持,匹配好债务融资与项目生命周期。

（3）规范融资增信。在PPP项目股权合作中,不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等;项目债务融资需要增信的,原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保,确需股东担保的应由各方股东接照出资比例共同担保。

（4）做好运营安排,探索多元化的项目回报机制。结合企业发展需要,不断提高PPP项目专业化运营管理能力,对于尚不具备专业化运营管理能力的项目,通过合资合作、引入专业化管理机构等措施,确保项目安全高效运管。

（5）积极盘活存量投资,完善退出机制。积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金,实现PPP业务资金平衡和良性循环。

5.规范会计核算。

（1）规范界定合并范围。根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系(如合营、担保、提供劣后级出资等),对项目融资、建设和运营的参与程度,风险回报分担机制,合作协议或章程约定等,按照“实质重于形式”原则综合判断对PPP项目的控制程度,规范界定合并范围;对确属无控制权的PPP项目,应当建立单独台账,动态监控项目的经营和风险状况,严防表外业务风险。

（2）足额计提资产减值准备。定期对PPP项目长期股权投资、取得的收费权、股东借款等资产进行减值测试,重点关注实际运营情况与项目可研预期差距较大、合作方付款逾期等减值迹象,及时足额计提减值准备,防范资产价值不实。

（3）规范核算项目收益。同时参与PPP项目投资、建设或运营的企业,应当合理划分和规范核算各阶段收益。

6.防范违规经营投资行为。要对PPP业务经营投资责任实施规范化、科学化、全周期管理,完善决策事项履职记录。对PPP业务重大决策实施终身责任造究制度。

07国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知（发改投资规〔2019〕1098号）

所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施。

实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。

（按照PPP适用的领域，大部分PPP项目都是按照审批制立项让后授权实施主体以及出资代表，然后招采社会资本。笔者认为只有使用者付费项目和特许经营项目是可以走核准和备案程序的，但是项目实施方案等前期要件还是要经过政府评审通过）

PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。

不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序。

实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：（1）项目建设地点发生变化；（2）项目建设规模和主要建设内容发生较大变化；（3）项目建设标准发生较大变化；（4）项目投资规模超过批复投资的10%。

招标文件的主要内容应与经批准的PPP项目实施方案保持一致。

不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险。

依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理，依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台。全国PPP项目信息监测服务平台信息审核实行属地管理。（全国PPP项目信息监测服务平台即发改委的PPP项目库）

二、财政部层面

01财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）

1.对PPP定义：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2.确定示范项目范围：适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

3.政府补贴：地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

4.风险承担：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

（该文件是对狭义PPP的定义和相关要求，是PPP元年后，财政部作为政府和社会资本合作领域的主要监管部门发布第一个相对比较全面的监管政策）

02《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

该文件有效期3年，虽已过期，仍有现实意义。

1.社会资本定义。是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

（此处与（发改投资〔2014〕2724号）有所不同，按照多年实操经验，实施主体不能是行业运营公司）

2.PPP范围。投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。由政府或社会资本发起，以政府发起为主。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

3.风险分担。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

（按照该文件，使用者付费或缺口补贴类项目设定一定的最低需求比例，没有什么不妥）

4.项目运作方式。主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

5.交易结构。主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

6.合同体系。主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

7.项目边界条件。是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

8.监管架构。主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

9.采购方式。包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

10.资格预审。项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

（按照实践经验，PPP项目也可以资格后审）

11. 项目采购。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

12.履约担保。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。

13.采购结果确认谈判。项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

14.政府支付。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

（即PPP项目资金支付未必一定要政府支付于实施机构，实施机构再支付于项目公司，可以由财政直接支付项目公司）

15.中期评估。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性。

16.法律关系。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

（即政府或实施机构与社会资本之间同时存在着民事法律关系和行政法律关系）

17.项目移交。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

18.绩效评价。项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

03关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金〔2014〕156号）

PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等。

在设置合作期限、方式和投资回报机制时，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。

《PPP 项目合同指南 （试行）》作为本通知的附件。

04《财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）

1.PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。

2.PPP项目采购应当实行资格预审。资格预审合格的社会资本在签订PPP项目合同前资格发生变化的，应当通知项目实施机构。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。

3.项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。

4. 已进行资格预审的，评审小组在评审阶段可以不再对社会资本进行资格审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。

（大部分内容描述与113号文一致，不再赘述）

05财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号）

1.财政承受能力论证定义。是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法。通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。未通过论证的项目，则不宜采用PPP模式。

2.责任识别。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。其中，风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

3.支出测算。

股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

股权投资支出=项目资本金x政府占项目公司股权部

运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：

当年运营补贴支出数额成本X(1+合理利润率)=

贸自全部建设成本x(1+合理利润率)x(1+年度折凯率)/财政运营补贴同期(年)

+年度运营

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。

风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。

配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本一社会资本方支付的费用

4.能力评估。财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

5.其他方面。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。

6.信息披露。各级财政部门（或PPP中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。包括：PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。对政府在PPP项目中的资产投入，以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府财务报告中反映；对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映。

06关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知（财金[2015]166号）

1. 综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台。综合信息平台按照项目库、机构库和资料库实行分类管理，项目库用于收集和管理全国各级PPP储备项目、执行项目和示范项目信息，包括项目全生命周期各环节的关键信息；机构库用于收集和管理咨询服务机构与专家、社会资本、金融机构等参与方信息；资料库用于收集和管理PPP相关政策法规、工作动态、指南手册、培训材料和经典案例等信息。

2.统一授权分级录入项目库信息。地方各级财政部门要按照PPP项目操作流程，做好本地区PPP项目各阶段信息填报、资料上传与管理工作。经省级财政部门审核满足上报要求的，由省级财政部门提交，列为储备项目；编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目；通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目，列为示范项目。在项目开发和实施过程中，有咨询服务机构、社会资本方等采购需求的，可填写项目招商信息，经省级财政部门审核后上报。

3.规范发布和使用综合信息。对于PPP项目基础信息，以及PPP项目政府采购资格预审公告、采购文件、确认谈判备忘录、预中标或成交结果、项目合同文本、中标或成交结果等采购信息，综合信息平台与中国政府采购网实现信息共享。

4.建立综合信息平台建设奖惩挂钩机制。原则上，国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。

07关于征求《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》意见的函（财办金[2016]118号）

1.物有所值定义。本指引所称物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目，以及评估已执行PPP项目物有所值实现程度的一种方法。 物有所值评价包括定量评价和定性评价。拟采用、已采用PPP模式实施的项目应开展物有所值初始定量和定性评价和中期评价。

2.初始评价。初始物有所值评价应在项目可行性研究报告（或申请报告等具有同等效力与深度的文件）获得相关主管部门批准后，在PPP项目识别阶段开展，在准备阶段可根据项目实施方案予以修正。初始物有所值评价按照先定量评价后定性评价的顺序进行。

未通过初始物有所值评价的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

3.初始评价与后续工作的关系。初始物有所值评价确定的项目核心要素和参数，应与财政承受能力论证、采购文件编制、PPP项目合同起草等工作中的相关要素和参数一致。中期物有所值评价在项目开始运营后3年到5年内开展，考察物有所值实现程度，作为项目中期评估的组成部分。中期物有所值评价可以不包括定性评价。

4.评价资料准备。 项目初始物有所值评价资料主要包括：项目初步实施方案和实施方案，存量公共资产的历史资料，新建或改扩建项目的可行性研究报告或具有同等工作深度的报告、设计文件等。由政府和社会资本共担的风险的项数应不超过风险总项数的五分之一。

中期物有所值定量评价资料主要包括：项目初始物有所值定量评价资料、PPP项目合同及其风险分配安排、竣工决算报告、绩效监测报告、项目公司财务报表、政府对PPP项目的支出报告等。  

5.定量评价内容。定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资运营方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

6.PSC值的构成。PSC值是以下三项的全生命周期现值之和：

（一）模拟项目的建设和运营维护净成本； 

（二）竞争性中立调整值； 

（三）政府承担PPP项目全部风险的成本。

PSC值=模拟项目的建设和运营维护净成本的现值+竞争性中立调整值的现值+PPP项目全部风险承担成本的现值

7.PPP值的构成。PPP值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

（一）政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本；

（二）政府自留风险承担成本； 

（三）政府其他成本。 

PPP值=政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本的现值+政府自留风险承担成本的现值+政府其他成本的现值。

政府方是项目公司股东且不参与股利分红的，运营维护阶段政府支付给社会资本的运营维护费、财政补贴等应是扣除所放弃股利分红后的金额。 

合作期满移交时，政府有偿接收社会资本和项目公司移交项目资产的，政府为接收资产而支出的成本经折现后作为加项计入PPP值。

8.存量项目PSC值、PPP值。TOT和ROT项目，PPP值测算不考虑政府向社会资本转让存量公共资产取得的收入。

9.中期评价。中期物有所值定量评价PSC值等于识别阶段进行的初始物有所值评价中已测算的PSC值，PPP值根据项目执行情况测算。

10.定量评价结果。定量评价结果用物有所值量值、物有所值指数表示。

物有所值量值=PSC值-PPP值

物有所值指数=（PSC值-PPP值）÷PSC值×100%  

11.定性评价指标。定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性、项目内资产相关度等七项基本评价指标。可根据具体情况设置补充评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、区域带动等。

承担物有所值定量评价的咨询机构不得作为定性评价专家来源。 

12.评价报告和信息披露。

物有所值评价报告内容包括： 

（一）项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。

（二）评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

（三）评价结论，分为“通过”和“未通过”。 

（四）附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同及补充合同、绩效监测报告等。

项目同级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要基础资料，将中期与初始物有所值评价结果对照进行分析。对于中期物有所值量值比初始物有所值量值偏低幅度超过20%的，要责成项目实施机构及受托开展初始物有所值定量评价的咨询机构予以解释说明。

08关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知（财金[2016]32号）

1.提高PPP融资效率。 各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

2.强化监督管理。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。

3.加强信息公开。依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。

09关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金[2016]90号）

1.加大应用力度。探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证。

2.项目前期论证。严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。

3.规范推进项目实施。充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任。  

4.财政管理。对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。对于使用者付费项目，涉及特许经营权的要依法定程序评估价值，合理折价入股或授予转让。对于使用者付费完全覆盖成本和收益的项目，要依据合同将超额收益的政府方分成部分及时足额监缴入国库。

（政府性基金预算在后续的财金[2019]10号文已经明确禁止从基金预算和国有资本预算安排PPP运营补贴，也是后来很多城镇综合开发项目无法以PPP模式实施导致市场上各类片区开发项目“大行其道”的原因。）

5.两标并一标。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。

10关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92号）

1.实施方案。项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容。新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。

2.政府采购。各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录，将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。

PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更。

3.财政预算管理。本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

PPP项目中的政府收入，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入，以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。

PPP项目中的政府支出，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

4.资产负债管理。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估。

PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的，应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让。

（特许经营权的相关操作还是要以特许经营权的相关法律法规为依据）

对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。

PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。

5.红线。严禁以PPP项目名义举借政府债务。项目实施不得采用建设-移交方式。不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。

6.财政部门信息公开内容。包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。

11关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）

1.项目库分类。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库。

2.严格新项目入库标准。对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

（1）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

（2）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

（3）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

3.集中清理已入库项目。各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。存在下列情形之一的项目，应予以清退：

（1）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

（2）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

（3）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

（4）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

（5）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

（6）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

（7）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

12关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知（财金〔2018〕54号）

1.夯实项目前期工作。按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序，规范开展物有所值评价和财政承受能力论证。不得突破10%红线新上项目，不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。

2.切实履行采购程序。加强对项目实施方案和采购文件的审查，对于采用单一来源采购方式的项目，必须符合政府采购法及其实施条例相关规定。不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。

3.严格审查签约主体。国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。

4.杜绝违法违规现象。不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。不得以债务性资金充当项目资本金，政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。

（如果要把项目运营管理委托给地方国有企业的，不要在交易文件和协议中体现，运营期通过依法合规方式来实现）

5.强化示范项目动态管理。对于项目名称、实施机构等非核心条件发生变更的，应及时向财政部PPP中心备案；对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单，并对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。因项目规划调整、资金落实不到位等原因，不再继续采用PPP模式实施的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单并退出项目库。

（核心意思是除了规划、资金等问题导致项目无法继续以PPP模式实施的外，其他的一些非重大核心条件的变化是可以调整的）

13关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）

1.严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。

2.规范的PPP项目应当符合以下条件：

（1）属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；

（2）社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；

（3）建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；

（4）项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；

（5）政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；

（6）按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

3.在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：

（1）财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；

（2）采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；

（3）严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。

对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

（实操中，很多咨询机构充分运用了“顿号”的作用，即不同时具备无实质关联和低于10%就可以，所以出现很多虽然是包装了一些使用者付费项目，但是比例超过10%的项目。站在政策内在逻辑的角度，此类项目其实是违背政策要求的）

4.强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

5.负面清单。各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：

（1）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

（2）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

（3）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。

（4）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。

（5）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

对于存在本条（1）项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务。对于存在本条（2）至（5）项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。

6.加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。

7.聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

14关于印发《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》的通知（财会〔2019〕23号）

1.符合“双特征”、“双控制”条件的PPP项目资产，在同时满足两个确认条件时，应当由政府方予以确认，并且一般应当按照成本进行初始计量，按规定需要进行资产评估的，应当按照评估价值进行初始计量。

2.政府方除使用其现有资产或由社会资本方对其现有资产进行改建、扩建形成PPP项目资产的情况以外，政府方在确认PPP项目资产时，应当同时确认一项PPP项目净资产，PPP项目净资产的初始入账金额与PPP项目资产的初始入账金额相等。在PPP项目资产运营期间，政府方按月对该PPP项目资产计提折旧（摊销）的，应当于计提折旧（摊销）时冲减PPP项目净资产的账面余额。

3.政府方承担向社会资本方支付款项的义务的，相关义务应当按照《负债准则》有关规定进行会计处理，会计处理结果不影响PPP项目资产及净资产的账面价值。

15关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知（财金〔2020〕13号）

1.PPP项目绩效目标分类。包括总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标是PPP项目在全生命周期内预期达到的产出和效果；年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，应当具体、可衡量、可实现。

PPP项目绩效目标要体现环境-社会-公司治理责任（ESG）理念。

2.PPP项目绩效目标内容。应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。预期产出是指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等。预期效果是指项目可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况，物有所值实现程度，可持续发展能力及各方满意程度等。项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。

3.PPP项目绩效指标体系。由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成。

4.PPP项目绩效目标与绩效指标管理要求。PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确。PPP项目执行阶段，绩效目标和指标体系原则上不予调整。PPP项目移交完成后，财政部门应会同有关部门编制绩效评价（即后评价）指标体系。编制PPP项目年度支出预算时，应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核。

5.PPP项目绩效监控。实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。

项目实施机构原则上每年至少开展一次绩效监控。

6.PPP项目绩效评价。项目实施机构应在执行阶段开展PPP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。

原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。

各级财政部门可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价。

7.按效付费。政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。

使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。绩效评价结果优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款。绩效评价结果未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的违约条款，可通过设置影响项目收益的违约金、项目展期限制或影响调价机制等方式实现。

绩效评价结果可作为项目期满合同是否展期的考量因素。

PPP项目全生命周期绩效管理导图

16关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知（财政企函〔2020〕1号）

1.要保障医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等基础保障性强、外溢性好、社会资本参与性高的项目优先入库。

2.严格按照财金〔2019〕10号等文件要求，把住入库合规审核关，落实好项目全生命周期管理，严防地方政府隐性债务风险。

17关于印发《<政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同>应用指南》的通知（财会〔2020〕19号）

是对关于印发《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》的通知（财会〔2019〕23号）的延续，主要包括对适用准则的范围判断、双特征和双控制的说明以及会计科目设置和主要账务处理等。

18财政部关于修订发布《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》的通知（财金〔2021〕110号）

（该通知是对《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号）的修订，财金〔2017〕1号文废止。）

1.PPP项目参与方包括财政部门、行业主管部门、项目实施机构、社会资本、金融机构、项目公司、咨询机构、专家等。PPP项目参与方应在PPP综合信息平台真实、完整、准确、及时录入、更新PPP项目信息及PPP项目参与方信息。

2.管理库项目准备阶段应当公开的信息主要包括：

（一）立项信息，包括计划开发年度，项目建议书批复、可行性研究报告批复、供地方案批复、环境影响评价批复、初步设计批复等；

（二）绩效管理信息，包括绩效目标、绩效指标体系、付费机制等；

（三）物有所值信息，包括物有所值评价报告及审核意见等；

（四）财政承受能力论证信息，包括财政承受能力论证报告及审核意见等；

（五）实施方案信息，包括经审核通过的实施方案及审核意见等；

（六）其他应当公开的信息。

 3.管理库项目采购阶段应当公开的信息主要包括：

（一）资格预审信息，包括项目资格预审公告及文件、资格预审文件评审结论性意见等；

（二）项目采购信息，包括项目采购方式、（预）中标或成交结果公告、中标或成交通知书等；

（三）合同签署信息，包括PPP项目合同审核批准情况、政府方授权文件调整更新情况、已签署的PPP项目合同等；

（四）采购阶段方案调整情况，包括采购前调整的实施方案及审核意见、物有所值评价报告及审核意见、财政承受能力论证报告及审核意见，采购后财政支出责任信息等；

（五）其他应当公开的信息。

 4.管理库项目执行阶段应当公开的信息主要包括：

（一）社会资本方或项目公司信息，包括中标社会资本方或项目公司基本信息、项目公司股权结构、增减资情况说明、履约保证措施等；

（二）项目融资信息，包括融资机构、金额等；

（三）履约信息，包括项目建设信息、绩效管理信息、项目公司运营信息、合作期间重大事件、合同变更信息、项目移交信息等；

（四）财政实际支出信息，包括项目投资竣工决算数、财政实际支出等；

（五）其他应当公开的信息。

5.信息录入与公开方式。储备清单项目信息由行业主管部门（或政府指定的机关、事业单位）录入、更新。管理库项目准备阶段、采购阶段的信息主要由项目实施机构、本级财政部门录入、更新；执行阶段的信息主要由项目实施机构、项目公司（未设立项目公司的为社会资本）、金融机构、本级财政部门录入、更新。

社会资本、金融机构、咨询机构和专家等PPP项目参与方信息主要由各参与方在PPP综合信息平台相关模块录入、更新。

主动公开的项目基础信息在项目经省级财政部门审核纳入储备清单后公开；主动公开的项目准备阶段信息在项目经省级财政部门审核并纳入管理库后或进入执行阶段后公开；主动公开的项目采购阶段信息在参与方录入后公开，或在项目经省级财政部门审核进入执行阶段后公开；主动公开的项目执行阶段信息在参与方录入后公开，或在相关事项完成后次年4月30日前公开。退出管理库的项目将保留项目相关信息并显示处于已退库状态。

主动公开的PPP项目参与方信息在录入PPP综合信息平台后公开。

6.信息更新周期。处于准备、采购阶段的管理库项目，项目信息更新周期不得超过6个月；处于执行阶段的管理库项目，项目信息更新周期不得超过12个月。逾期未按要求更新项目信息的，PPP综合信息平台将自动显示项目处于停滞状态，由县级以上地方财政部门督促项目相关参与方在3个月内完成整改。

经查实PPP项目参与方未按照规定录入、更新信息或存在其他不当情形的，县级以上财政部门可以责令其限期改正；无正当理由拒不改正的，县级以上财政部门可按相关规定将项目从项目库中清退，并对PPP项目参与方进行通报。

19财政部办公厅关于开展全国PPP综合信息平台项目信息质量提升专项行动的通知（财办金〔2022〕45号）

须及时录入更新信息的项目类别包括且不限于： 

（一）信息更新停滞项目。一是处于准备阶段、采购阶段6个月以上，进入执行阶段12个月以上未更新过信息的项目；二是进入执行阶段12个月以上但未录入项目融资、开工建设进度、项目付费、绩效管理等重要信息的项目；三是当前阶段以前必填信息应录未录的项

（二）信息录入异常项目。一是各阶段信息发生变化、但未及时录入更新的项目；二是各阶段录入的数据、文本等信息存在明显异常或错误的项目；三是准备阶段涉及跨本级财政支出、但采购或执行阶段未体现跨本级支出的项目。 

（三）示范项目。财政部示范项目全部按要求真实、完整、准确、及时录入更新信息。 

20关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知（财金〔2022〕119号）

1. 严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。

（即该是谁的责任就是谁的责任，权责利对等。）

2. 严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。

（即通过调整规划范围、概算调整等方式导致项目在准备阶段和实施阶段存在较大偏差的，要审慎了。）

3. PPP项目库分为准备库和执行库，处于项目准备、采购阶段的项目纳入准备库，主要用于项目储备和交易撮合；处于项目执行阶段的项目纳入执行库，重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理。

4. 加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享。

（即从项目参与主体、交易结构、收入机制等方面，在项目入库前就彻底排除，协同联动，联防联控。）

5. 拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格

（即明确了PPP的政府采购程序代替不了国资进场交易程序。）

6. 未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。

7. 严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。

21关于印发《政府采购品目分类目录》的通知财库〔2022〕31号

规范实施政府和社会资本合作项目采购。按照深化改革和政府采购法修订的总体思路，新增“C24000000政府和社会资本合作服务”品目。包括“公共设施类合作服务”、“交通设施类合作服务”、“水利设施类合作服务”、“公园、景区及旅游类合作服务”、“生态环境保护类合作服务”、“农业、林业类合作服务”、“教育类合作服务”、“医疗卫生类合作服务”、“社会保障类合作服务”、“公共文化类合作服务”、“信息技术、信息传输类合作服务”以及“城市、城镇发展类合作服务”等12个类别。