保障房专题（一）：运作模式及实施路径

云阿云智库•城市与区域

编者按：本专题由《保障性租赁住房运作要点和模式建议》和《保障性住房的实施路径》组成，全文12300字，由云阿云智库•城市与区域项目组提供。

保障性租赁住房运作要点和模式建议

云阿云智库•城市与区域

一、保障性租赁住房的由来和定义

保障性住房，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等构成。这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。

保障性租赁住房，是住房的一个类别，也是保障性住房的一个范畴，与2010年国家提出的公共租赁住房相类似。

2021年4月30日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。会议强调，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，防止以学区房等名义炒作房价。 2021年6月24日，国务院办公厅发布了关于加快发展保障性租赁住房的意见。2022年2月16日，中国银保监会、住房和城乡建设部联合印发了《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》。

二、保障性租赁住房的主要交易条件和关注点

1. 用地性质

主要利用存量土地和房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。土地性质主要包括集体经营性建设用地建、企事业单位自有土地（不补缴土地款）、产业园区配套用地（占产业园区面积比例不超过15%）、新供应国有建设用地。

2. 土地获取方式

保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应。允许将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。商住地产开发项目可将保障性租赁住房作为配建条件纳入土地出让合同。

3. 政策红利

中央对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助；非居住用地适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策，用水、用电、用气价格按照居民标准执行。

4. 融资政策利好

鼓励国家开发银行为保障性租赁住房提供长期信贷支持；支持保险资金通过直接投资或认购债权投资计划、股权投资计划、保险私募基金等方式，提供长期资金支持；支持信托公司依法合规参与保障性租赁住房建设运营；通过应收租金、集体经营性建设用地使用权等抵质押贷款业务以及发挥政府性融资担保机构提供增信支持等方式提高贷款的可获取性；鼓励通过公司债券、非金融企业债务融资工具等债券融资以及银行业金融机构发行金融债券等方式，募集资金用于保障性租赁住房；鼓励保障性租赁住房纳入基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）；银行业金融机构审贷条件是取得保障性租赁住房项目认定书；保障性租赁住房贷款不纳入银行业金融机构房地产贷款集中度管理。

5. 项目申报流程

实行保障性租赁住房项目认定书制度。市县人民政府组织有关部门联合审查建设方案，出具保障性租赁住房项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。

三、主要合作模式思考

1. 与村集体合资成立项目公司

集体经营性建设用地由农民集体所有，基建类社会资本与村集体共同出资成立项目公司，项目公司负责集体土地上的保障性租赁住房投资建设和运营，项目公司实现预期收益，基建社会资本获取施工订单，合作结束后各方按预期退出。

案例：

北京市成寿寺项目，由村集体经济组织和万科成立合资公司作为项目运营主体，万科负责所有建设成本投入并获得项目建成后45年的经营权及收益权，村集体经济组织每年获取保底收益及超额分红。北京市有巢总部基地项目由村集体经济组织和华润签订合作协议，约定华润出资建设并负责运营，华润享有50年的经营权及收益权，每年支付村集体经济组织固定收益分红。

福州市战峰村项目，村集体以土地使用权作价入股，持有项目公司49%的股权，福州市城投建筑有限公司持股51%，并承担项目全部建设、运营所需资金。战峰村不参与项目公司经营，不承担经营风险，建设期内不获取收益，运营期内每年收取固定收益，运营期满后，市城投建筑有限公司退出项目公司，股权移交给战峰村。

2. 与企事业单位合作，通过股权出资获取项目建设经营权

企事业单位利用存量土地开发保障性租赁住房，用于自身员工的职住平衡或符合条件的市场化租赁，基建类社会资本可采取与拥有存量土地的企业事业范围股权合作、认购金融工具份额等方式参与项目投资建设和运营，获取一定施工份额，项目实现预期投资收益后实现退出。

针对改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的项目，以及利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房的项目，基建社会资本同样可以选择与住房租赁企业、相关产权所有者和投资主体，通过依法合规的方式运用股权投资、金融工具等方式参与到项目的投资实施。

案例：

西安市支持高校等企事业单位利用自有闲置土地建设保障性租赁住房。西安外国语大学利用学校自有土地建设保障性租赁住房750套，每套建筑面积70平方米以内，解决教职工租房难及引进人才短期过渡问题。西安电子科技大学利用自有土地建设单身教师公寓403套，每套建筑面积60平方米，作为过渡房租赁给无房教师。

上海市支持中国航发商用航空发动机有限责任公司（以下简称“中国航发商发”）利用自有土地建设保障性租赁住房。中国航发商发现有1342套房源为科研用地上配套建设，为总部及设计研发中心在编在岗员工提供临时租赁住房保障，但已无法满足新入职员工租住需求。对此，中国航发商发计划利用园区内存量土地（科研用地）再建设1070套保障性租赁住房。

成都市支持位于崇州市的蜀州兴宇城市建设有限责任公司利用企业自有土地建设保障性租赁住房2455套，套均面积50平方米左右，主要解决企业住房困难职工和引进人才过渡性居住问题。支持位于金堂县的成阿发展实业有限公司将企业自有闲置房屋改建为保障性租赁住房，可改建946套，套均面积50平方米左右，主要解决企业职工住房困难问题。

3. 参与产业园区建设，通过职住平衡实施保障性租赁

产业园区的投资主体或被招商引资主体，在项目孵化和实施到一定阶段后，相关投资主体和运营主体会存在较大职住平衡需求，主要解决入驻企业员工的基本居住和配套需求，基建社会资本可以通过单纯参与保障性租赁住房的投资开发或者将园区基础设施、产业载体建设和职住平衡需要配套的保障性租赁住房打包实施，获取一定施工订单。

案例

西安市落实将产业园区中工业项目配套用地面积占比上限由7%提高到15%的土地支持政策，为满足比亚迪在产业园内建设保障性租赁住房的需求，由市政府主要负责人现场办公，协调相关部门，向比亚迪汽车有限公司发放《保障性租赁住房项目认定书》，允许其拆除部分闲置低效厂房，腾出土地建设宿舍型保障性租赁住房12栋、4416套（间），解决上万名职工的居住问题。

合肥市允许国网安徽电力公司将配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例由7%提高到10%，国网安徽电力公司建设宿舍型保障性租赁住房134套（间），解决企业新进大学毕业生住房困难问题。

四、附保障新租赁住房的两个主要文件

（一）国务院印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》

国务院办公厅日前印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），明确保障性租赁住房基础制度和支持政策。

《意见》指出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居。

《意见》明确，保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金；由政府给予政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，主要利用存量土地和房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。城市人民政府要坚持供需匹配，科学确定“十四五”保障性租赁住房建设目标和政策措施，制定年度建设计划，并向社会公布；加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督，强化工程质量安全监管。城市人民政府对本地区发展保障性租赁住房负主体责任，省级人民政府负总责。

《意见》提出以下支持政策。一是进一步完善土地支持政策。人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；允许利用企事业单位自有土地建设保障性租赁住房，变更土地用途，不补缴土地价款；可将产业园区配套用地面积占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房；保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应。允许将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。二是简化审批流程。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，可由市县人民政府组织有关部门联合审查建设方案，出具保障性租赁住房项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。三是给予中央补助资金支持。中央对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助。四是降低税费负担并执行民用水电气价格。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策，用水、用电、用气价格按照居民标准执行。五是进一步加强金融支持。支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款，在实施房地产信贷管理时予以差别化对待。

《意见》要求，各地要做好政策衔接，各有关部门和单位要强化协作，确保各项政策落实到位。

（二）中国银保监会 住房和城乡建设部关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见

各银保监局，各省、自治区、直辖市住房和城乡建设厅（委、管委），新疆生产建设兵团住房和城乡建设局，国家开发银行，各大型银行、股份制银行、外资银行、直销银行、金融资产管理公司、金融资产投资公司、理财公司，各保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司、养老金管理公司：

为深入贯彻党中央、国务院关于发展保障性租赁住房的决策部署，落实好《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）要求，进一步加强对保障性租赁住房建设运营的金融支持，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会及中央经济工作会议精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，构建多层次、广覆盖、风险可控、业务可持续的保障性租赁住房金融服务体系，加大对保障性租赁住房建设运营的支持力度。

（二）基本原则

——以人民为中心。切实增加保障性租赁住房供给，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难，是党中央、国务院的重大决策部署，是“十四五”时期住房建设的重点任务。银行保险机构要切实提高政治站位，以不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感为落脚点，将支持保障性租赁住房发展作为推进共同富裕的重要举措，做好对保障性租赁住房的金融支持。

——以市场化为导向。充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，银行保险机构要在商业可持续的前提下，在科学测算收益的基础上，为保障性租赁住房发展提供多样化、有针对性的金融产品和服务。

——以风险可控为前提。银行保险机构要严格遵守各项监管规定，规范保障性租赁住房融资管理，严格尽职调查，审慎评估风险，稳妥有序推进业务发展。有效防范金融风险，不得以保障性租赁住房的名义搞变通，打“擦边球”，进行监管套利。

——以多方协同为保障。各地应加快出台发展保障性租赁住房具体办法，建立健全住房租赁管理服务平台，加强与银行保险机构信息共享等，为银行保险机构支持保障性租赁住房创造良好的条件，形成支持保障性租赁住房发展的合力。

二、发挥各类机构优势，进一步加强金融支持

（三）发挥好国家开发银行作用

国家开发银行要立足自身职能定位，在依法合规、风险可控的前提下，加大对保障性租赁住房项目的中长期信贷支持。

（四）支持商业银行提供专业化、多元化金融服务

商业银行要优化整合金融资源，积极对接保障性租赁住房开发建设、购买、装修改造、运营管理、交易结算等服务需求，提供专业化、多元化金融服务。农村中小金融机构要充分发挥与农村基层自治组织、合作社有良好合作历史的优势，优先支持利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目。

（五）引导保险机构为保障性租赁住房提供资金和保障支持

支持保险资金通过直接投资或认购债权投资计划、股权投资计划、保险私募基金等方式，为保障性租赁住房项目提供长期资金支持。支持保险机构为保障性租赁住房建设运营等环节提供财产损失、民事责任、人身意外伤害等风险保障。

（六）支持非银机构依法合规参与

支持信托公司等发挥自身优势，依法合规参与保障性租赁住房建设运营。

二、把握保障性租赁住房融资需求特点，提供针对性金融产品和服务

（七）以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款

对利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、新供应国有建设用地等新建自持保障性租赁住房项目或存量盘活项目，银行保险机构在综合考虑企业项目建设或购置，以及后续运营需求的基础上，以市场化方式提供适配其融资需求的产品。

（八）稳妥做好对非自有产权保障性租赁住房租赁企业的金融支持

鼓励银行业金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，向改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的住房租赁企业提供贷款，为企业盘活、改建、装修、运营保障性租赁住房提供支持。

（九）探索符合保障性租赁住房特点的担保方式

支持银行业金融机构针对保障性租赁住房项目特点，稳妥有序开展应收租金、集体经营性建设用地使用权等抵质押贷款业务，增强贷款保障能力。加强与融资担保机构在保障性租赁住房领域的合作，发挥政府性融资担保机构增信支持作用。鼓励保障性租赁住房项目业主在项目建设期为在建工程投保工程保险，在项目经营期为租赁经营的财产投保企业财产保险。

（十）提供多样化金融服务

鼓励银行业金融机构运用银团贷款加大对保障性租赁住房项目的融资支持。鼓励银行保险机构在依法合规、风险可控的前提下，参与基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。鼓励银行保险机构为用于保障性租赁住房项目的公司债券、非金融企业债务融资工具等债券融资提供发行便利，加大债券投资力度。

四、建立完善支持保障性租赁住房发展的内部机制

（十一）加强组织领导

各银行保险机构要切实加强对支持保障性租赁住房业务的组织领导，结合自身发展战略，建立健全工作机制，强化统筹安排，明确职责分工，确保各项工作落到实处、取得实效。

（十二）优化金融服务组织架构

鼓励有条件的银行保险机构通过成立专门服务部门、组建专营团队、成立特色分支机构等多种形式，创新保障性租赁住房金融服务组织架构，提升保障性租赁住房金融服务专业化能力和水平。

（十三）完善激励约束机制

银行保险机构要完善内部绩效考核，提高保障性租赁住房业务在房地产各项业务中的考核比重，积极推行保障性租赁住房融资内部资金转移定价优惠措施，提升业务条线和分支机构积极性。

五、坚持支持与规范并重，坚守风险底线

（十四）推动保障性租赁住房相关配套措施尽快落地

各地应尽快出台发展保障性租赁住房的具体办法，明确本地区利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房的申请条件、流程及工作要求等。

（十五）加强保障性租赁住房项目监督管理

各地要加快建立健全住房租赁管理服务平台，加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督。严厉打击以保障性租赁住房为名骗取银行保险机构优惠政策行为。

（十六）做好融资主体准入管理

各地要明确保障性租赁住房项目认定书制度，及时与银行保险机构共享本地区保障性租赁住房项目信息，定期向银行保险机构公布合格住房租赁企业名单和企业经营信息，为银行保险机构开展业务提供支持。银行保险机构要遵循审慎稳健和安全性原则，对取得保障性租赁住房项目认定书的，方可适用保障性租赁住房相关支持政策。不得介入已被有关部门列入违建或安全隐患管控的项目，不得向违规采取“高收低租”“长收短付”等高风险经营模式快速扩张的企业提供融资。

（十七）把控好项目风险

银行保险机构要密切关注当地保障性租赁住房市场发展情况，科学合理测算保障性租赁住房项目的投入、收益和现金流，合规适度提供融资，严防过度授信、盲目放贷。要在负债控制、款项支付、工程进展、租金回款、资产抵押等方面采取有效的风控措施，有效防范金融风险。针对商品房开发项目配建的保障性租赁住房，应确保保障性租赁住房部分独立公允核算，实现专款专用。

（十八）加强项目后续跟踪管理

银行业金融机构要落实贷款支付和用途管理，切实防范信贷资金违规挪用于其他用途。要持续加强企业财务和运营状况监测评估，加强租金回款监控，切实保障信贷资金安全。

六、加强支持保障性租赁住房发展的监管引领

（十九）拓宽资金来源

支持银行业金融机构发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款发放。

（二十）完善保障性租赁住房监管统计

银行业金融机构向持有保障性租赁住房项目认定书的保障性租赁住房项目发放的有关贷款，不纳入房地产贷款集中度管理。银行业金融机构在计算“房地产贷款占比”指标时，将“保障性租赁住房开发贷款”“保障性租赁住房经营贷款”“保障性租赁住房购买贷款”从“房地产贷款余额”中予以扣除。

（二十一）加强风险管控

各级监管机构要加强业务指导和风险监测，建立健全保障性租赁住房金融风险监测和防控体系，定期监测辖内银行保险机构支持保障性租赁住房发展情况，做到风险早发现、早预警、早处置。

保障性住房的实施路径

云阿云智库•城市与区域

《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号文）在8月25日经由国务院常务会议审议通过，被市场推崇为新一轮“房改”，主要目的在于促进房地产市场平稳健康发展和民生改善，加快商品住房供给侧结构性改革，建立刚需和改善等多层次差异化的住房供应体系，坚持“房住不炒”定位，回归商品房作为居住功能的核心属性。

今年以来，保障性住房被多次提及。4月28日，中央政治局会议明确，规划建设保障性住房。7月24日，中央政治局会议明确要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。7月21日国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，把城中村改造与保障性住房建设结合好。

01保障性住房的边界条件和要求

一、保障性住房的定义

保障性住房是指按照工薪收入群体可负担、项目资金可平衡、发展可持续的原则，由城市人民政府按划拨方式供地或者运用存量土地和资产建设或改扩建居住房屋，负责建设配套设施，在此基础上采取市场化方式运作，按保本微利原则配售，保障特定群体的居住需求，构建区别于传统商品房的新型住房供应体系。

二、保障性住房针对的对象和范围

支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践。

保障性住房重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体，主要包括城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进人才等不同群体。以家庭为单位，只能购买一套。

三、保障性住房的建设方式

将保障性住房建设与城中村改造、城市更新、危旧房改造等工作结合起来稳妥推进。

保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。除划拨外，可以利用依法收回的已批未建土地，房地产企业破产处置商品住房和土地，闲置住房，闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地（变更用途、无需补缴土地出让金、原划拨地继续保留）等建设保障性住房。

政府负责建设与保障性住房项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、污水与垃圾处理等市政基础设施，以及教育、医疗卫生、商业、养老、托幼、文化体育等公共服务设施，相关建设投入不得摊入保障性住房配售价格。

四、保障性住房配售管理

配售价格按覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的原则测算确定。

保障性住房实施封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场。长期闲置、确需转让、辞职等情况，由城市人民政府按规定予以回购。

五、相关支持政策

纳入地方政府专项债券支持范围。

支持利用住房公积金向缴存职工发放购买保障性住房的个人住房贷款。

利用住房公积金发放保障性住房开发贷款。

02保障性住房与其他住房产品的区别联系

一、我国现行的保障住房体系

在本次保障性住房政策未发布之前，我们国家住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主。其中：

公租房主要面向符合条件的城镇户籍住房、收入困难家庭，实行实物保障和货币补贴并举。《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）规定，“要加大政府投资建设力度，综合运用土地供应等政策措施，吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营，多渠道增加公共租赁住房供应。政府投资的公共租赁住房项目可以委托企业代建，市县人民政府逐年回购”。保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”。共有产权住房主要面向符合条件的城镇户籍困难家庭，坚持政府主导、市场运作，政府给予适当政策支持，企业和其他机构投资建设，实行购房人与政府按份共有所有权。

按照保障性住房政策，现阶段我们国家保障住房体系主要包括：

配售型保障性住房。内容和范围如上文所述。

配租房保障性住房（即保障性租赁住房）。主要针对符合条件的新市民、青年人特别是从事基本公共服务的机关事业单位和企业人员，鼓励将空置的商业办公楼改建为宿舍型保障性租赁住房。

公共租赁住房。主要针对符合条件的城镇住房收入困难家庭，承租人按市场租金标准支付租金，政府根据承租人的困难程度给予相应的租金补助。

人才住房和共有产权房将成立历史。用于销售的人才住房、共有产权住房等政策性住房的新建项目将调整为配售型保障性住房或商品住房。

二、长租房与保障性租赁的区别联系

长租房俗称"长租公寓"，是房地产三级市场一个新兴的行业，是指房地产开发运营企业通过开发运营、资产托管、运营服务以及代建运营等方式，自行开发或者租赁存量房屋进行装修改造和升级，再出租给市场化主体，产权归属于开发商或原始权利人，租户拥有长期使用权等用益物权。

1. 增加保障性租赁住房供给和长租房市场建设，都是为了满足新市民、青年人更好安居的需求，同时，具备与购买商品房业主公平的享有教育、医疗和公共配套设施权利和资格。

2. 保障性租赁住房土地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，具备较强的公益属性和社会化责任，只有具备一定资格的低收入群体才能享有；长租房土地以出让和市场化为主，土地获取方式主要是出让，主要通过市场化交易实现供需平衡。

3. 保障性租赁住房和长租房共同作为商品房市场和配售型保障性住房的补充，可以有效解决新市民和低收入群体的刚性住房需求，有助于推进新型城镇化和实体产业的发展，有助于抑制房地产市场盲目增长。

4. 按照证监会政策导向，进一步扩大REITs试点范围，尽快覆盖到新能源、水利、新基建等基础设施领域，加快打造REITs市场的保障性租赁住房板块，研究推动试点范围拓展到市场化的长租房及商业不动产等领域。即保障性租赁和长租房都具备较强的经营属性，可以实现稳定的现金流，能够通过资产证券化方式实现再融资。

综上，未来我们国家的住房销售由配售型保障性住房和商品房构成，住房租赁由保障性租赁住房、公共租赁住房和长租房构成，充分发挥有效市场和有为政府的合力，引导房地产市场向租购并举、居者有屋等多层次结构体系发展。

03保障性住房推进的几点思考

一、土地及权属方面

采用划拨土地建设配售型保障性住房，需要建立区别于现有商品房的土地房产权属办理的规定和流程，在分层分户、产权分割等方面完善政策配套，在土地使用年限、退出机制、房屋所有权继承等方面出台与现有法律法规相衔接的政策体系。

二、市场吸引力方面

配售型保障性住房通过划拨土地或者存量资产盘活等方式来建设，房屋的价值构成中节约了土地获取成本，对于超大特大以及经济高度发达的一线城市来说，土地获取成本较大，保障性住房可能存在较大的价格吸引力，在其他偏弱的城市，伴随地产下行趋势，存量商品房以及二手房价格可能已经跌至与新建保障性住房成本相持平的水平，保障性住房价格吸引力不强。

三、配套政策方面

保障性住房配售价格低于市场行情，购买主体是否具备与商品购买主体同等的市民地位，是影响保障性市场发展的重要因素之一。比如落户政策、学区政策等，如果与商品房具备同等地位，就会挤占商品房产权人的一部分公共资源空间，社会不稳定风险需要采取有效措施防控。需要解决的根本问题应当是让保障房、商品房和长租房都一样可以解决广大人民群众的居住问题，都一样可以享受平等的基本一致的公共服务的权利。

四、资金来源方面

保障性住房配套的公共服务设施由政府负责建设，政府财政资金有限，一般选择通过发行专项债解决，专项债项目的收入来源为政府性基金收入或专项收入，配售主体支付的房屋购买价款能否作为专项债收入来源以及公共服务设施与保障房建设主体不一致的情况下如何运用专项债都是需要在实务中逐步落实的细节问题。

五、与存量商品房关系

符合保障房配售资格的基本都是首次购房客户，进一步挤占了存量商品房的刚需市场。如果将存量商品房转为保障性住房，在市场经济体制下，已经承担较大土地获取成本代价的开发商，恐无力也无意愿实施，财政补贴开发商和地方国企存量土地开发建设保障房或许是既能缓解商品房库存压力又能高效推进保障房建设的较好的实施路径。

04保障性住房与存量资产盘活相结合

存量资产盘活主要指基础设施资产，具体包括如下：

1. 经营性或准确经营性基础设施。

交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施；

生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。

2. 存量和改扩建有机结合的项目资产。

综合交通枢纽改造以及地上地下空间综合开发。

工业企业退城进园。

污水处理厂下沉。

地铁上盖物业。

公共交通用地综合开发等。

3. 长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。

老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地；

老旧小区、街区改造；

国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

存量资产盘活涉及的老旧厂房改造；地铁上盖物业；公共交通用地综合开发；长期闲置的土地、酒店、餐饮、疗养院等房屋资产，可以参照闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地（变更用途、无需补缴土地出让金、原划拨地继续保留）的处置方式降低获取成本，经改造、修缮和提升后，具备满足保障性住房居住功能和低于市场销售价格的双重属性。

保障性住房与城中村改造相结合

在城中村改造的指导文件中，明确提出：城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。城中村改造项目中，保障性住房土地的获取方式可以采取划拨或存量资产盘活等路径，通过保障性住房的销售收入提高城中村改造项目的资金平衡能力和贷款可融性。

但是城中村改造的实施内容中并不包含保障性住房的投资建设，二者之间存在空间上的联系，但是逻辑上是分割的，即城中村改造中主要包括土地一级开发涉及的七通一平、拆迁补偿、安置房建设等内容，保障性住房建设的投入不是必然投入，城中村改造仅限于土地出让之前的环节，保障性住房更倾向于二级开发环节，主要通过市场化销售收入覆盖投资，需要通过由同一主体实施、打包招标、打捆运作等方式，实现城中村与保障性住房的资金循环和流通，整体实现平衡。

05保障性住房与公共交通用地综合开发相结合

一、公共交通用地综合开发项目实施内容应包括：

1.公共汽电车场站充换电基础设施建设；

2.城市外围周边轨道交通等站点配套建设驻车换乘（P+R）停车场；

3.城市公共交通场站建设与改造；

4.车辆购置；

5.大型居住区、商业区等附近设置公共汽电车首末站或枢纽站；

6.附属和配套商业设施。

二、公共交通用地综合开发项目主要收入来源应包括：

1.站台、车身、车厢内等广告业务收入；

2.面向社会开放加气、加油、充电、维修等服务的收入；

3.停车收入、新能源发电等；

4. 政府财政补贴收入。

综上，公共交通用地综合开发项目实施范畴较广，收入来源有限，一般公共交通枢纽和场站周边土地掌控在地方国企手中，如能充分运用保障住房的用地政策便利，在满足规划要求的前提下，配建一定的保障性住房，不仅可以提高公共交通用地综合开发项目的可行性，也可以通过二者统筹实施，解决保障性住房建设中应由政府负责建设的，与保障性住房项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、污水与垃圾处理等市政基础设施，以及教育、医疗卫生、商业、养老、托幼、文化体育等公共服务设施。避免单独实施保障住房给地方财政带来较大的公共设施建设支出的压力。

三、保障性住房与片区开发类项目相结合

城市更新、片区开发、综合开发、EOD、TOD等仅仅是一种项目范畴、领域和类别，并不是一种具体可操作的合作模式或实施模式，这些类别的项目区别并不大，拆开来看，都是一些公益类、基础设施、公共服务设施类以及经营性项目的组合和搭配，部分项目可能涉及商住地产、安置房或产业载体开发的环节，大多都需要履行市场化招拍挂程序。笔者将上述项目统一归纳为“区域综合开发项目”，业内习惯称之为片区开发项目。

区域综合开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益、物业管理收益等等。

如果片区开发仅仅是一些纯公益性项目和非经营性项目，一定要谨慎参与。无法实现融资落地的片区开发一定不是好的项目，融资落地意味着银行认可项目的交易结构和实施逻辑，项目违规的风险基本可控，也能够通过一些技术操作去顺利实施。能够健康可持续实施下去的片区开发项目一定是包含以下类别子项目的：

包含安置房、保障性住房等安居工程；包含符合特许经营范畴的子项目；包含能够实现市场化收入（使用者付费）的子项目；包含专项债子项目（需要一些技术操作）。

保障性住房具备天然的使用者付费属性和市场化属性，纳入片区开发的实施范畴，对整个项目的资金平衡和收入覆盖投资具有较大积极作用，有助于项目孵化和包装实施。