案例：再看湘潭化债

池光胜 云阿云智库•城市与区域

导读：2018年以来湘潭化债成效明显，债务规模降、结构优，措施多样。短期压力可控，长期或借战略进一步改善。全文约6200字，由云阿云智库•城市与区域项目组提供。

摘要

■湘潭化债成效

2018年以来，湘潭化债措施持续推进，湘潭化债成效明显，韶山市、岳塘区退出风险预警防控地区，雨湖区隐债“清零”，湘乡市债务率“退红”。从城投平台角度来看，主要体现在以下几个方面：（1）城投平台有息债务规模持续下行。（2）债务结构不断优化，债务短期化现象改善，银行贷款占比持续提升。（3）城投债发行有一定改善，净融资虽仍为负，但较之前明显好转。（4）中高评级债券信用利差有所修复。

■湘潭化债背景及措施

（1）湘潭化债背景。将湘潭债务问题追溯至2018年，由于湘潭前期大规模举债发展，至2018年，其债务问题在湖南省内已较突出，湘潭市宽口径债务率（宽口径债务率=(地方政府债务余额+发债城投有息负债余额)/综合财力）居全省首位。同时，湘潭市部分地区违规举债、非标逾期等负面舆情频出。

（2）湘潭化债措施。1）债务置换。湘潭的债务置换主要包括三种形式，①国开行贷款置换；②地方债置换；③金融机构贷款置换。2）成立省级化债基金。3）调度财政资金化债。4）融资平台整合。2019年重组新的城发集团、产业集团、交发集团，完成全市平台公司清理整合17家；2022年完成城发、交发功能性整合和电化、产投实质性整合。新组建潭城担保集团增资45亿元，获评AA+信用等级。

■湘潭债务安全边际

短期。湘潭当前存续债券规模不高，在一揽子化债背景下，未来到期及回售压力尚可。一方面，2024年债券到期主体主要分布在湘潭市本级和九华示范区，除昭山经建投、湘乡城建外（到期规模16.2亿），其余主体在2023年都曾成功发债，债务滚续难度尚可。另一方面，特殊再融资债支持也是重要安全垫，据财联社报道，湘潭市约获特殊再融资债500亿。

长期。长期来看，债务形成的有效投资，所带动的人口流入、经济发展和财政收入增长才是债务化解的关键力量。从2022年各项指标来看，湘潭为长株潭一体化建设城市之一，其当前经济、财政实力处省内中下水平，人口净流出，但产业活力处省内中上水平。具体看湘潭产业发展，当前湘潭利税企业数量及规模有限，但在长株潭都市圈和强省会战略的双重叠加下，湘潭以产业强市“千百十”工程为主抓手，工业优势产业链规模工业总产值保持较高增速。

■总体看，近年湘潭化债较有成效，短期债务压力可控；长期来看，若其“中长期银行资金占债务比重达到 90%，利率降到 4%”目标能够实现，叠加长株潭都市圈战略推进，未来湘潭债务或有进一步改善的可能。

■风险提示：政策超预期、信用风险超预期等。

正文

一、湘潭化债成效

2018年以来，湘潭化债措施持续推进，化债成效明显，韶山市、岳塘区退出风险预警防控地区，雨湖区隐债“清零”，湘乡市债务率“退红”。从城投平台角度来看，主要体现在以下几个方面：

（一）城投平台有息债务规模持续下行

2018年以前，湘潭城投有息债务规模持续以较高增速增长，2018年增至1296.8亿的债务高峰。2018年以来湘潭出台多项政策化解隐性债务风险，2019年-2022年，湘潭城投平台有息债务规模持续压降，2022年末城投有息债务规模降至1088.4亿，相较于2018年降幅达16.1%，2023年6月末小幅回升至1131.1亿。

（二）债务结构不断优化，债务短期化现象改善，银行贷款占比持续提升

从期限结构来看，2017-2019年湘潭市城投平台债务短期化明显，2019年短期有息债务占比增至33.6%的高点，2020-2023年6月末，短期有息债务持续压降，至2023年6月末城投短期有息债务占比降至22.2%。从债务融资结构来看，湘潭市城投平台有息债务融资结构不断优化，银行贷款占比由2018年的46.7%增至2023年6月末的69.1%。

（三）城投债发行有一定改善，净融资虽仍为负，但较之前明显好转

2018年以来，湘潭市因违规举债、非标违约等负面舆情，区域融资环境恶化，2019-2021年湘潭城投平台债券融资额持续下行，2021年仅高新基建、交发集团发行两只私募债，规模合计8亿；但从2022年开始城投债发行有所回暖，2022年、2023年（截至11月26日）分别发行53.2亿、51.1亿，其中深陷负面舆情的九华经建投、湘潭建设也均有成功发行。从净融资来看，虽自2018年起，湘潭城投债净融资持续为负，但近年有所改善。具体来看，2018-2021年由于债券集中到期、一级发行困难，湘潭城投债净融资持续恶化；但从2022年起，随着城投一级发行有所改善，债券到期规模下降，城投债净融资逐渐改善，净融资由2022年的-55.9亿进一步改善至2023年的-7.8亿。从发行成本来看，湘潭城投债发行成本由2019年的7.7%降至2023年的6.0%。

（四）中高评级债券信用利差有所修复

2023年以来，湘潭中高评级债券信用利差明显收窄，2023年（截至11月26日）AAA级、AA+级债项评级信用利差分别收窄247BP、412BP，相较于湖南省整体的126BP、144BP收窄幅度更为明显。其中，9月26日内蒙古公布特殊再融资债发行所开启的新一轮万亿特殊再融资债化债以来，湘潭中高评级信用利差分别收窄88BP、73BP（湖南整体分别收窄28BP、41BP）。

二、湘潭化债背景及措施

（一）湘潭化债背景

将湘潭债务问题追溯至2018年，由于湘潭前期大规模举债发展，至2018年，其债务问题在湖南省内已较突出。截至2018年末，湘潭政府债务余额为376.8亿，发债城投有息负债规模1000.5亿，宽口径债务率（宽口径债务率=(地方政府债务余额+发债城投有息负债余额)/综合财力）居全省首位。同时，湘潭市部分地区违规举债、非标逾期等负面舆情频出。2018年12月，审计署在《2018年第三季度跟踪审计发现的主要问题》中指出包括湘潭在内的四地涉及违规举债，包括湘潭城发以售后回租方式违规融资，形成隐性债务13.68亿元；2019-2021年九华经建投、湘乡城建等出现非标违约，如九华经建2020年报披露，公司融资租赁款及信托款逾期本金达7.48亿元。

附湘潭区域部分重要舆情

2018-08-16，湘潭市 2017年财政决算报告指出，全市政府性债务风险虽总体可控，但局部地区偿还到期债务和防范潜在风险压力很大。

2018-12-10，审计署在《2018 年第三季度跟踪审计发现的主要问题》指出，2017年8月至2018年3月，湖南省湘潭城乡建设发展集团有限公司通过将市政道路等公益性资产售后回租的方式违规融资14.60 亿元，用于借新还旧及市政基础设施建设。截至 2018年9 月底,形成以财政资金偿还的政府隐性债务13.68 亿元。

2018-12-11，中共湘潭城乡建设发展集团有限公司委员会在《关于巡察“回头看”整改进展情况的通报》中指出债务偿还压力巨大的问题，没有坚决落实中央关于推动高质量发展和防范化解债务风险的部署要求，提到融资成本高且以预付工程款支付高额居间费用、两年以上往来款项未及时清理等问题。

2019-06-21，湘潭九华经建投多个“非标”融资产品出现付息逾期,涉及多家信托机构，后回应系技术操作失误。

2020-07-03，湘潭九华水利投、经建投因融资租赁合同违约及承担连带保证责任被兴泰租赁起诉，涉诉金额达 8876 万元。

2020-09-14，湘潭市纪委监委官网通报对湘潭九华金服董事长刘峰的调查结果:涉嫌受贿犯罪、滥用职权犯罪。

2020-12-01，投向湘潭九华经建投、湘潭九华水利投的国通信托·方兴 303 号信托计划宣布展期。

2021-07-05，湘潭九华经建投公布的 2020 年报显示，截至2020年 12月31日，华经建投公司融资租赁款及信托款存在逾期情况，逾期本金金额合计 7.48 亿元。

2021-12-31，联合资信:调整湘潭九华经济建投主体及相关债项评级展望至“负面”。

2022-06-20，2022年6月 20日，银行间市场交易商协会，针对湘潭县建设投资有限公司发布自律处分信息。根据银行间债券市场相关自律规定，经自律处分会议审议，对湘潭建设予以公开谴责，暂停其债务融资工具相关业务2年。

2022-06-27，湘潭九华经建投作为担保方的五矿信托-恒信国兴 374 号-粤通 35 号集合资金信托计划于 2022年6月 27 日宣布违约。

2023-01-31，据最高人民检察院官微消息,1月31日，湖南省湘潭市人大常委会原副主任傳国平(副厅级)涉嫌受贿一案，由湖南省监察委员会调查终结，移送检察机关审查起诉。经查，傅国平不正确履行工作职责，违规发行债券，造成国有资重大损失。

（二）湘潭化债措施

2018年以来湘潭出台了多项政策化解隐性债务风险。包括2018年末出台《湘潭市人民政府关于严控政府性债务风险坚决打好防范化解重大风险攻坚战的意见》、《湘潭市防范化解政府性债务风险问责暂行办法(试行)》等；2019出台《财政预算管理十条》；2022年出台《当前及今后一段时期整肃财政管理规范财经秩序深化预算改革的若干措施》以及2023年出台的《关于进一步加强县市区（园区）财政运行风险监控提升管理绩效行动方案（2023-2025年）》等。

附湘潭市政府债务管理相关文件——

2017年11月《湘潭市人民政府关于加强政府性债务化解和风险防控工作的实施意见》进一步加强风险防控管理，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。主要内容包括健全融资举债管理体系、稳步化解存量债务、规范融资举债行为、构建风险防控机制四部分内容。

2018年1月《湘潭市人民政府关于严控政府性债务风险坚决打好防范化解重大风险攻坚战的意见》进一步严格债务管理和风险防控监管，对债务监管持续保持高压态势。主要内容包括制定全市债务风险规划、严格落实'党政同责、一岗双责’要求、科学合理调整投资结构、严格违法违规举债、建立健全债务管理体制机制五部分内容。

2018年《湘潭市防范化解政府性债务风险问责暂行办法(试行)》对违规融资举债的行为进行问责。

2019年9月《财政预算管理十条》制定十条强化财政支出控制、促进财政可持续发展的措施，包括着力防范化解债务风险等。并规定“三个一律”，其中包括重大政策出台和重大项目决策时要由财政部门评估财力可否承受，超过财政承受能力、可能新增政府隐性债务的政策或项目，一律不出台。

2022年7月《当前及今后一段时期整肃财政管理规范财经秩序深化预算改革的若干措施》标本兼治防范化解政府性债务风险。守住“不爆雷、不断链、不发生重大风险事件”底线。积极争取中央降低债务风险等级试点。加强与银行等金融机构协调对接，提升投融资平台公司信用，激活债券发行，加快长期低息贷款、债券等标准化产品置换高息短期非标债务。构建遏止违规举借隐性债务上新项目和高息融资的制度安排。遵循“两条线三回归”理念，推进“财政整肃、园区升级、平台转型”三大制度变革，实施“土地市场逆周期调节、资产证券化”两项资产运作，重组债务、实现债务平滑，重组资产、实现优化配置，重组平台、实现去杠杆，长短结合、标本兼治，趟出一条“债务缩减、效益改善、资产负债结构不断优化”的化债新路子

2023年6月《关于进一步加强县市区(园区)财政运行风险监控提升管理绩效行动方案(2023-2025 年)》创新“债务预算+债务专管员”管理模式。创新管理模式。严格按照“谁家的孩子谁家抱”的原则，强化县市区(园区)“一把手”对本地区债务风险防控的主体责任，严守政策红线和风险底线。督促县市区(园区)参照市级模式建立和推行全域、全层级、全过程的“知阵+闭环”债务监管模式。建立债务专管员制度，按照政府债务、隐性债务、关注类债务和经营类债务四类分类分线，明确专人专管。编制债务预算。结合当前化债总体形势，按照“一县一策”“一债多策”要求，编制年度债务预算。收入端持续推进园区和平台公司改革，深挖增收潜力，做大收入来源，支出端推进隆本隆息，压减开支，实现“本金覆盖、利息平衡”。瞠出化情新路。加快推进平台公司市场化转型，实施去打杆、去平台、降利息、补现金流织合借施，更新改造资产负债表，进一步优化情务期限结构，降低债务利息负担。进一步巩固雨湖区“清零”成果，力争打造全省示范样板;韶山市要加快推进债务率“创绿”行动;湘乡市要严控债务规模，院品债务率“返红费券池其他县市区要严守“三条红线”，推动综合债务率持续下降。

具体化债措施主要包括四大方面，

1. 债务置换。湘潭的债务置换主要包括三种形式，①国开行贷款置换；②地方债置换；③金融机构贷款置换。

2. 成立省级化债基金。在湖南省财政厅和湖南财信金控集团的支持下，湖南省资产管理有限公司（“湖南AMC”）于2020年初设立了初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金。

3. 调度财政资金化债。

4.融资平台整合。据湘潭市2020年政府工作报告，湘潭在2019年重组新的城发集团、产业集团、交发集团，完成全市平台公司清理整合17家；据2023年政府工作报告，湘潭在2022年完成城发、交发功能性整合和电化、产投实质性整合。新组建潭城担保集团增资45亿元，获评AA+信用等级。（详细分析可参考《地方政府隐形债务专题（二）重温隐债化解的三个经典案例》）

（三）湘潭债务安全边际

1.短期

湘潭当前存续债券规模不高，在一揽子化债背景下，未来到期及回售压力尚可。截至2023年11月26日，湘潭尚有存续债城投平台共13家，存续境内债余额206.9亿，集中于园区平台，2024年、2025年为兑付高峰，分别为81.3亿、70.9亿。短期来看（2024年），债务偿还压力主要在湘潭市本级和九华示范区，规模在25亿左右；湘潭县、湘潭高新区偿付压力分别在2025年、2026年。2024年债券到期主体为湘潭高新、交发集团、九华经建投、振湘国投、东山投资、昭山经建投、湘乡城建，除昭山经建投、湘乡城建外（到期规模16.2亿），其余主体在2023年都曾成功发债，债务滚续难度尚可。此外，特殊再融资债支持也是重要安全垫，2023年10月以来湖南发行特殊再融资债1122.0亿，据9月27日财联社报道，湘潭市约获特殊再融资债500亿，其中湘潭高新区获约100亿额度。

2.长期

短期“遏增化存、降成本”可有效缓解地方政府债务压力，但长期来看，债务形成的有效投资，所带动的人口流入、经济发展和财政收入增长才是债务化解的关键力量。

湘潭为长株潭一体化建设城市之一，其当前经济、财政实力处省内中下水平，人口净流出，但产业活力处省内中上水平。经济财政方面，2022年湘潭GDP、GDP增速、一般公共预算收入、税收收入分别为2697.5亿、4.6%、127.4亿、87.0亿，分别位列省内第7名、第7名、第9名、第8名；人口方面，湘潭市人口规模较小，2022年末常住人口仅270.3万人，位列省内第12名，仅高于湘西、张家界，湘潭七普人口较六普减少2.2万人。产业方面，以湘潭国家级开发区数量、上市公司数量及市值、证券化率、税收/人口为观察指标，湘潭产业相关指标均处于省内中上水平。

具体看湘潭产业发展，当前湘潭利税企业数量及规模有限，但在长株潭都市圈和强省会战略的双重叠加下，湘潭以产业强市“千百十”工程为主抓手，工业优势产业链规模工业总产值保持较高增速。湘潭作为国家“一五”时期布局的重点工业城市，其第二产业占比高达50%以上。十四五时期，湘潭聚焦“国家智能制造集聚区”定位，构建“四主四特”的现代产业体系，（“四主”即以智能装备制造、新材料、汽车及零部件、新一代信息技术为主导产业，“四特”即以军民融合、高端医疗器械及生物医药、红色旅游、商贸物流为特色产业。）计划到2025年，全市培育新能源和汽车制造、精品钢材及新材料、军工3个千亿级产业链。具体来看，在“2022年度湖南省企业税收贡献百强榜单”中，湘潭仅湖南裕能新能源电池材料股份有限公司、湖南吉利汽车部件有限公司挤入百强榜单，排名分别为第55名、第69名，弱于长沙、岳阳、株洲、衡阳；而其他榜单中湘潭排名较前的企业主要为湖南裕能、吉利汽车和湘钢，重合度较高；据2023年湘潭地方政府工作报告，2022年湘潭在全国先进制造业百强市排名中由97位前进到67位，位居全省第三。10条工业优势产业链规模工业总产值同比增长8.6%，其中：新能源和汽车制造产业链、电子信息和新一代信息技术产业链总产值分别增长35%、27%。此外，湖南裕能、崇德科技即将挂牌上市。

总体看，近年湘潭化债较有成效，短期债务压力可控；长期来看，若其“中长期银行资金占债务比重达到 90%，利率降到 4%”目标能够实现，叠加长株潭都市圈战略推进，未来湘潭债务或有进一步改善的可能。