中国财政的第二本账：土地财政

 任庄主 云阿云智库•财政金融课题组

导读：第二本账在广义财政中占有重要位置，是地方政府真正能够有效支配的账本，近年来受土地出让收入超预期下滑等因素影响，地方财政的第二本账缺口有所扩大，需要靠多种力量进行平衡。后续若每年土地出让收入如笔者预期的那样降至3.5-5万亿的区间内，则中央每年给予地方的支持至少也要在万亿级以上，而这可能正是超长期限特别国债存在的另一层意义。全文4000字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

【正文】

本文聚焦中国财政的第二本账，即政府性基金预算。

一、政府性基金预算的内涵

政府性基金预算是中国财政预算体系的第二本账（又称土地财政、准税收财政），也是广义财政的重要组成部分。

（一）第二本账亦可被称为“准税收财政”：政府性基金收入可以被视为“准税收”

按照财政部的说法，政府性基金预算是指政府通过向社会征收基金、收费、以及土地出让、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。政府性基金预算是指国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。同时，根据《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80号），政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

可以看出，政府性基金同样具有强制性和无偿性，不会直接与被征收主体发生管理或服务关系，与税收性质基本类似，故其通常也被称为“准税收”。不过，相较于税收而言，政府性基金具有专款专用的特征，即具有特定用途，收支两端基本一一对应。

（二）基本原则：以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用

根据规定，政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的基本原则。也即，政府性基金支出根据收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算，且各项基金按规定用途安排、不调剂使用。

（三）收入端：包括土地出让与发行彩票收入、地方专项债和特别国债募集收入等

政府性基金属于政府非税收入范畴，全额纳入财政预算，实行收支两条线管理。具体看，政府性基金的收入端主要包括通过出让土地使用权、发行彩票、发行专项债券等方式获得的收入以及上年结转收入、地方政府专项债券和特别国债募集收入等。

具体包括，铁路建设基金、民航发展基金、国有土地使用权出让收入、发行彩票、地方政府专项债券募集收入、烟草税上缴财政收入以及不列入赤字的特别国债募集收入（如今年开始将要连续几年发行的超长期限特别国债）。

（四）广义财政：第一本账与第二本账之间可以互相调入资金支持

中国财政的第二本账与第一本账之间有着密切关系。具体看，第一本账可以从第二、三本账调入资金；第二本账在特殊情况下可以从第一本账调入资金，而第四本账亦可以接受来自一般公共预算的财政补贴，但第四本账则只能专款专用、只进不出。

正因为如此，通常会把第一本账、第二本账放在一起评估财政情况，即广义财政。

二、政府性基金预算的由来

（一）虽然我国自2009年以来才逐步建立健全由四本预算组成的政府预算体系，但实际上早在上世纪80年代初，我国便已经设立了少量基金，90年代甚至出现基金设置过多过乱的问题，而在此之前国家对政府性基金的管理权限并没有进行界定。

（二）1990年9月，《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号）明确设立各种政府性基金的审批权集中在财政部，由财政部会同有关部门审批，重要的报国务院批准。1995年，针对政府性基金领域的乱象，国家开始进行清理整顿，取消了一批不合法、不合理的基金项目；1996年7月，《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）将养路费、车辆购置附加费和民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算；1997年7月，《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔1997〕14号）再次重申中发〔1990〕16号文的规定。

（三）2000-2002年，财政部相继发布《关于清理整顿各种政府性基金的通知》（财规[2000]16号）和《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》（财综〔2002〕24号），再次要求对各种政府性基金进行清理整顿，并取消不适应社会主义市场经济发展要求、国务院其他有关部门越权设立，以及省、自治区、直辖市及其所属部门和省级以下人民政府及其所属部门越权设立的一大批政府性基金。

（四）2009年以来，财政部按照全国人大和国务院的要求先后发布《关于进一步完善政府性基金预算编制的工作方案》、《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》（财预（2009）376号）、《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80号）等文件，并对政府性基金有关项目进行常态化调整，使政府性基金预算逐步趋于规范。

三、第二本账是地方真正的财力体现

通常被认为是地方政府自己且完全可支配的账本

前面已经指出，地方对第二本账的支配力要远远强于第一本账，故第二本账通常也被视为地方真正具有支配力的财力。实际上，仅从数值上看，第二本账对地方的影响非常大。

（一）就全国范围内来看，每年第一本账的财政收入体量在20万亿左右（2022年为21.68万亿），而第二本账在体量上相当于第一本账的1/3左右，即7-10万亿。

（二）就地方来看，在不考虑中央对地方转移支付的情况下，地方每年第一本账的财政收入体量在10-12万亿之间，而第二本账在体量上相当于第一本账的50-90%之间。

也就是说，第二本账贡献了地方广义财政的40%左右，而政府性基金收入中的地方部分占比则在90%以上、中央只占很小的一比例（收支两端地方政府的占比基本可以达到93%以上），这是和第一本账最大的不同。因此，第二本账通常被认为是地方政府自己的账本，是地方政府完全可以自由支配的账本。

四、第二本账亦可被称为土地财政

地方本级政府性基金收入的90%左右靠卖地支撑

前面已经指出，政府性基金预算的大头在地方。进一步，地方本级政府性基金收入90%左右由国有土地使用权出让收入构成，即大头在土地，因此第二本账通常也被称为土地财政。

（一）近两年政府性基金的收支缺口有所扩大：已连续两年超过3万亿

2020年以来，受国有土地出让收入大幅下降等因素影响，第二本账的收支缺口不断加大，已由过去的一两千亿的缺口扩大至目前的三万亿左右。

具体看，2015年以前政府性基金预算基本能够保持平衡且略有盈余，2015-2017年期间政府性基金预算则基本能够保持平衡但略有缺口，2022年以来政府性基金预算的收支缺口呈明显扩大之势，连续两年缺口超过3万亿（2022-2023年的缺口分别为3.13万亿和3.02万亿、2020-2021年的缺口分别为2.54万亿和1.65万亿）。

（二）近两年土地出让收入的实际数均显著少于预算数：合计少3万亿以上

历史上看，2022年以前（不含），除2015年外，大部分年份的土地出让收入实际数均明显高于其预算数，不过2022-2023年这一规律被打破了。具体看，2022-2023年土地出让收入的实际数分别较其预算数下降1.96万亿和1.22万亿，两年的时间缺口达3.18万亿。也即，2022-2023年期间的土地出让收入显著不及预期。

（三）接下来每年土地出让收入可能会向3.5-5万亿的区间靠拢

虽然2023年土地出让收入达到5.80万亿，同比减少0.89万亿（下降13.3%），较2021年高点减少2.91万亿（下降33.41%）。但若考虑到土地出让收入存在的水分以及目前的市场行情，未来土地出让收入仍将进一步下行。如果假设土地出让收入的下降幅度基本和商品房销售金额下降幅度相同，则按照我们之前商品房销售金额每年8-10万亿的规模计算，则每年土地出让收入最终应会降至3.5-5万亿之间，即在目前水平上还将萎缩1.5万亿左右，这给地方财政带来的压力是可想而知的。

五、政府性基金的三个特定项目

地方专项债、特别国债与特定机构上缴利润

虽然政府性基金预算收支两端包括的项目很多，但有三个特定项目因被用来平衡第二本账的收支缺口，而受到特别关注，即地方专项债、不列入赤字的特别国债（如今年开始将要连续发行几年的超长期限特别国债）和特定机构上缴利润等。

（一）地方政府专项债（纳入地方账本）：每年发行目标已稳定在3.65万亿以上

地方政府专项债被列入地方政府性基金预算中，始于2015年，2016-2024年期间的发行规模分别为0.4万亿、0.8万亿、1.35万亿、2.15万亿、3.75万亿、3.65万亿、3.65万亿、3.8万亿和3.90万亿。可以看出，2020年以来，地方专项债发行规模的每年目标均在3.65万亿以上，目前已经十分稳定，这对平衡第二本账至关重要。

（二）特定国有金融机构和专营机构上缴利润（纳入中央账本）：2022年达1.81万亿

2022年3月5日，2022年政府工作报告明确提出“预计今年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加”，这是首次提出“特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润”，随后财政部进一步指出“安排特定国有金融机构和专营机构上缴利润，是我国的惯例做法……2022年安排特定国有金融机构和专营机构上缴了2021年以前形成的部分结存利润”。根据2022年预算报告，“特定国有金融机构和专营机构上缴利润”的预算规模达到1.65万亿，但实际执行数却高达1.81万亿。

不过与地方政府专项债不同的是，“特定国有金融机构和专营机构上缴利润”被纳入中央政府性基金预算账本中，用于中央对地方的转移支付。不过，“特定国有金融机构和专营机构上缴利润”仅在2022年用以应急，2023-2024年的预算并未重启。

（三）超长期限国债（纳入中央账本）：每年万亿（超过5000亿元用于转移地方）

2024年政府工作报告指出从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，且2024年先发行1万亿。这意味着，超长期特别国债后续将常态化发行。

从公布的2024年的财政预算报告，今年发行的1万亿元超长期限特别国债纳入中央账本，其使得2024年中央第二本账的收入总量达到14866.39亿元，对地方的转移支付亦高达6153.48亿元，即有5000多亿元的超长期限国债被用来对地方进行转移支付。