今年地方政府将如何化债？

——透过地方政府工作报告看化债

 吴志武 云阿云智库•财政金融课题组

导读：今年地方化债机遇挑战并存，政策思路转变，去年取得一定成果但压力仍大，今年有多重重点目标，地方将采取多类措施推进化债。全文6900字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

主要内容

1、化债仍将是今年地方政府重要的工作，从地方化债外部环境来看，机遇和挑战并存，具体来看：一是，地方各省对经济增长预计较乐观，对财政收入增长较谨慎；二是，10万亿化债资源，助力地方债务风险有序化解；三是，退平台、退重点省份政策，为地方化债提供重要推动力。

2、去年新一轮化债政策出台，标志着地方化债政策思路上发生重大转变，这将会对未来化债产生了深远影响。具体来看：一是，从化债中发展到发展中化债；二是，从砸锅卖铁化债到充分利用政策资源化债；三是，从对债务风险应急处置到主动加强管理。

3、随着新一轮化债政策的推出，去年地方化债取得了一定的成果，比如地方政府债务风险得到化解，完成了年度化债目标，部分地方隐债已出现清零等。尽管大规模隐债置换后，地方政府债务流动性风险大幅缓解，但地方化债压力仍较大，任务仍然很重，从今年化债工作重点来看：一是要继续防范化解地方债务风险，二是要完成年度化债目标，防止新增隐债，三是要推动融资平台改革转型，压降地方投融资平台数量，四是少数省份提出要实现风险等级下降目标。

4、不少地方政府在报告中对今年地方化债将采取的措施手段也多有简要的论述，具体可以分为以下方面：一是，构建防范和化解地方债务风险的机制和制定恰当的策略；二是，运用财政、金融等一揽子化债手段；三是，强化对法定债务的管理；四是，加快融资平台市场化转型。

一、今年地方化债面临的外部环境如何？

1、地方各省对经济增长预计较乐观，对财政收入增长较谨慎

地方经济财政发展状况是地方实现化债的重要基础和外部条件，从各省政府工作报告（以下简称报告）对2025年GDP增长的预测来看，地方对今年经济增长较为乐观，但对财政收入增长较为谨慎。从经济增速预期来看，根据各省报告，预计2025年经济增速目标超过5%（注：5%左右视为5%）的省份共计有16个，增速目标超过2024年实际经济增速的省份也达到16个，均超过一半，反映出地方对经济增长的预期相对较为乐观。但在财政收入方面，地方对一般公共预算收入增长的预计却较为谨慎。从已设定2025年一般公共预算收入增长目标的省份来看，仅有2个省份增速目标不低于GDP预测增速，其他19个省份均在此之下，且一般公共预算收入增长目标超过2024年实际增速的省份占比还不到一半，这反映出地方对财政收入增速较为谨慎。

另外，从重点化债省份来看，除青海GDP增长目标定在4.5%左右、天津和云南在5%左右外，其他省份均在5%以上，同时，一般公共预算收入增速目标有7个省份在3%（包括3%左右）以上，占剔除掉两个未公布数据的重点化债省份之比为70%，这一数据高于非重点省份以同样方式计算的比例，反映出化债重点省份对经济财政的增长预期相对更为乐观。但考虑到目前经济增长所面临的内外压力较大，财政呈紧平衡状态，地方政府化债面临的经济财政环境不太乐观。

2、10万亿化债资源，助力地方债务风险有序化解

新一轮化债政策的实施，为地方有序化解债务风险提供了有力的支持。去年全国人大常委会批准了10万亿元化债资源，包括增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐债以及4万亿元专项债券置换隐债额度，同时，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，这些措施的实施将地方2028年之前需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，且节省利息支出6000亿元左右，由此地方化债压力大大减轻。考虑到今年地方政府将有至少2.8万亿元的化债资源可供利用，预计隐债流动性风险将会大幅缓解。城投经营性债务方面，自2023年“一揽子化债方案”提出以来，对城投经营性债务风险的处置已逐渐成熟，比如35号文提出对于城投标债可以通过借新还旧、央行SPV、省级城投发债支持下属区县级平台债券偿还等方式力保兑付，对于城投非标债务，则通过债务置换、展期降息等方式化解风险，2024年出台的134号文又给35号文打了补丁，将非标债务置换和重组的范围扩展到双非债务。因而，随着这些化债政策的出台，地方债务风险今年将有望继续得到有序化解。

3、退平台、退重点省份政策，为地方化债提供重要推动力

35号文不仅实现了对城投平台新的名单制管理，处于名单内的企业只能借新还旧，新增融资受到严格限制，同时，还针对债务风险突出的地方，划出了十二个重点化债省份，在此基础上，47号文对重点化债省份提出，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。但随着去年150号文和99号文的出台，地方可以在退平台和退重点省份方面发力，这一定程度上加快了地方政府推进化债的动力。其中，150号文划出了融资平台退平台的一些条件，包括融资平台隐债已清零，没有金融债务或有金融债务但已征得金融债务2/3以上份额金融债权人同意退出，已转型成为市场化经营主体等；99号文对退重点省份提出了要求，包括：2025-2027三年中可以每年一次统一申报退出重点化债省份，同时，从隐性债务率、本地区金融债务与GDP之比以及退平台数量等方面确立了退出标准，比如，要求隐性债务率（地方政府隐性债务余额/地方综合财力）不高于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值，本地区金融债务与GDP之比低于10%，2025年一季度申请退出时，最近一个月底融资平台数量较2023年3月底累计压降不低于40%等。虽然融资平台完成退平台后未必会立即放松新增融资限制，但由于退平台是退重点化债省份的重要标准，而退重点省份后，很多地方政府投资项目可以继续建设融资，这将有利于推动地方加快化债和推动平台转型的步伐。比如，天津在《2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》中提出“加速融资平台转型退出”,内蒙古在《2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》中提出“有望率先退出高风险省份”等。

二、当前地方政府化债思路上，有何转变？

新一轮化债政策的出台，标志着化债思路发生了重大转变。顺应政策上化债思路的变化，地方政府在今年化债工作中也有所体现：

1、从化债中发展到发展中化债

对地方政府债务压降是化解政府债务风险的重要途径，但聚焦于化债也会给地方经济社会事业的发展带来一定的负面影响，会影响到地方政府对民生事业和基础设施建设的投入，尤其在经济低迷期，政府债务扩张是扩大内需、刺激经济增长的重要手段，如果此时化债反而会加剧经济收缩，最终影响到化债目标的实现。考虑到近年来经济下行压力较大，从化债中发展到发展中化债的转变是符合实际情况的理性决策。从今年地方政府化债工作来看，也充分反映了这一化债思路的转变，一方面，今年地方政府工作报告中，部分省市对推进地方化债工作已有所淡化，比如北京在2024年报告中提出要“统筹推进地方债务风险防范化解工作”，但今年政府报告只提到“守住不发生系统性金融风险底线”，已不再提化解地方债务风险；同时，重点化债省份像辽宁、贵州等地在今年报告中明确提出要“坚持在发展中化债、在化债中发展”，将发展摆在了重要地位。

2、从砸锅卖铁化债到充分利用政策资源化债

近年来受经济增长下降、财政增收乏力影响，地方化债资源来源日益受限，盘活国有资产化债已成为地方化债的重要手段，而面对地方债务压力上升局面，部分地方政府提出“砸锅卖铁”来表达化债的决心和举措，比如2024年重庆璧山区成立“砸锅卖铁”化债工作专班，黑龙江在《2024年1—7月全省预算执行情况通报》中提到“加大‘砸锅卖铁’工作力度，全力筹集资金完成化债任务”。但随着去年化债政策的转变，可利用的化债资源变得更丰富，地方政府砸锅卖铁化债的必要性也已下降，尽管盘活国有资产化债仍是当下重要的化债方式，但地方化债思路相应地转向到充分利用政策资源化债。比如湖南在今年报告中提出“积极争取国家增量化债政策，做好隐性债务置换工作”，青海也提到“用足用好国家支持政策，完善和落实一揽子化债方案”等。化债思路的转变也体现在市县级政府层面，比如内蒙古乌海市提出“积极争取国家化债政策支持，坚决遏制新增隐性债务，确保全市债务率控制在中低风险等级”，拉萨市在《2024年预算执行情况与2025年预算草案的报告》（以下简称2024年预算执行报告）中提到要“抢抓政策机遇争取地方政府专项债券资金置换存量隐性债务”等。另外，目前10万亿元化债资源是地方化债最重要的可获得资源，因而，部分省份明确提出要用好置换政策，比如河南在今年报告中提出要“高效推进地方债务置换”，海南也提出要“落实置换存量隐性债务政策，加大隐性债务化解力度”。

3、从对债务风险应急处置到主动加强管理

新一轮化债政策出台之前，地方已经历了三轮化债，这三轮化债一个共同的特点是时间较短，应对性较强，比如：第一轮化债主要是由于建制县隐债风险突出，旨在化解建制县隐债风险，化债时间跨度不到两年，第二轮化债主要是针对北京、上海和广东三地，旨在推行隐债清零试点，时间跨度也不到1年，第三轮化债主要是针对当时不断上升的隐债风险，通过利用地方债结存限额空间发行特殊再融资债券来化债，时间跨度也不到1年，但新一轮化债时间跨度超过了4年，并且动用的资源规模较大，有效地化解了隐债流动性风险。从地方政府化债工作来看，由于应对地方债务风险暴露的压力较大，“守住不发生系统性风险底线”、“防范化解地方债务风险”、“保持债务风险总体可控”成为重要的政策目标和任务，比如2024年政府工作报告中宁夏便提到要“牢牢守住不发生新增隐性债务、债务违约和系统性风险三条底线” ，但即使如此，区域性地方债务风险仍时有发生，严重破坏到区域正常的金融生态。新一轮化债推出后，由于地方隐债流动性风险大幅缓解，地方政府则明显增强了对债务风险管理的主动性，比如四川在今年报告中提到要“加快建立与高质量发展相适应的政府债务管理机制，加强地方债务全口径监测管理”，江西在今年报告中也提到要“用好债务风险监测机制，持续压降地方政府融资平台数量和存量经营性金融债务”。

三、今年地方政府化债有哪些重点和目标？

1、 去年地方化债取得了哪些成绩

从2024年地方化债取得的成果来看，主要包括以下方面：一是，完成年度化债任务。比如青海等省份在报告中提到“超额完成年度地方债务化解任务”；二是，地方债务风险得到防范和化解。比如江苏在报告中提到“地方债务风险有序化解”，黑龙江提到“防范化解各类风险隐患扎实有力”，新疆提到“有效化解政府债务风险，自治区本级和13个地州市本级、95个县市区提前完成存量隐性债务化解，276家融资平台存量隐性债务全部化解完毕”等；三是，债务结构优化，融资成本下降，债务率下降。比如天津在报告中提到“债务期限结构进一步优化，融资成本进一步下降，综合债务率进一步降低”，宁夏提到“实现隐债规模、债务率下降”；四是，压降了融资平台数量。比如贵州提到“加大融资平台压降力度”，甘肃提到“融资平台压降94户、下降35.9%”，河南提到“118家企业退出融资平台”等；五是，部分地方政府隐债清零。比如青海在2024年预算执行报告中表示“4个州全面实现隐性债务‘清零’”，徐州、义乌等地也提到“实现隐性债务清零”等；六是，债务风险保持在安全范围或风险等级出现下降，这常见于市县级政府工作报告。比如湖北在报告中提到“全省地方债务风险保持在安全区间”，再比如内蒙古包头九原区报告中提到2024年实现“脱红转橙”，宁夏固原市提到已退出“红区”等。

2、 今年地方化债有哪些目标和重点？

化债仍是地方政府重要的任务，从今年地方化债的目标和重点来看，主要可分为以下几方面：一是，防范化解地方债务风险。尽管大规模隐债置换后，地方隐性债务流动性压力已大幅缓解，但在地方财政收支趋紧、债务压力较大的背景下，强化地方债务风险防控仍是地方化债重要的目标，比如十二个重点化债省份中，除个别省份外绝大多数省份均提出要防范化解地方债务风险。二是，完成年度化债目标，防止新增隐债。“遏增化存”是地方化债的总基调，多数省份提出今年要加快地方隐债置换，防止新增隐债，比如安徽在今年报告中提到“有序置换政府存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务”，福建提出“加快化解隐性债务存量，坚决遏制新增隐性债务”等，宁夏、河北等省份在2024年预算执行报告中提出“将不新增隐性债务作为‘铁的纪律’”。三是，对于地方投融资平台，地方政府重点是推进市场化转型，压降平台数量。比如辽宁在2024年预算执行报告中提到要“稳步推进融资平台数量压降和转型发展”，吉林提到要“进一步压降平台数量”等。四是，少数省份提出实现风险等级下降目标。比如宁夏提到“率先退出债务高风险省区”，吉林提到“争取早日‘脱红摘帽’”等。

四、未来地方化债将采用什么措施？

不少地方政府在报告中对今年地方化债将采取的措施手段也多有简要论述，具体可以分为以下方面：

1、构建防范化解地方债务风险的机制和制定恰当的策略

防范和化解地方债务风险，重点是通过债务管理制度的构建来加强对地方债务的管理，这甚至比单纯的化债工作更为重要。比如今年已有天津、山西、江苏等多省提出要“构建地方债务管理新机制”，福建、江西、湖南等地提出要“加强全口径地方债务监测”，四川提出要“加快建立与高质量发展相适应的政府债务管理机制,加强地方债务全口径监测管理”，再比如贵州等省在2024年预算执行报告中提到要“严格落实举债终身问责制和债务问题倒查机制”等。同时，个别省份也提到了化解地方债务风险的有关策略，比如去年河北在报告中提出要“‘一地一策’防范化解地方债务风险”，今年陕西提出要“动态调整债务高风险地区名单”， 在化债中抓住高风险地区并实施动态调整，可以瞄准重点加强风险处置和防范从而能够发挥事半功倍的作用，比如江西提出要“落实防范化解经济和金融领域重大风险‘1+7’工作方案和防范化解地方债务风险‘1+9’实施方案”等。

2、运用财政、金融等一揽子化债手段

面对10万亿元化债资源，今年地方化债的首要工作便是充分利用隐债置换政策，比如内蒙古、新疆等省提出要“用好置换债券政策”，浙江、山东等地提出要“做好隐形债务置换工作”，河南提出要“高效推进地方债务置换”等。同时，2023年“一揽子化债方案”提出后，地方化债可资利用的财政、金融资源也大为拓宽，比如青海在2024年预算执行报告中提出“组合运用债务置换、预算安排、核销核减等化债政策工具，稳妥化解存量隐性债务”，黑龙江在2024年预算执行报告中提到要“综合运用法定债券再融资、应急备付金等政策工具，确保不发生违约风险”，市县级层面，比如湖南邵阳在今年报告中提到要“综合运用金融手段和市场化方式”化债等。另外，充分挖掘区域内资源资产进行化债，“砸锅卖铁”在必要时仍可一用，比如安徽在2024年预算执行报告中提到要“统筹资金、资产、资源和政策措施加快化债进度”，广西在今年报告中也提到对于化债要“加快资产盘活处置”，吉林提出要“积极稳妥盘活财政性资产”等。

3、强化对法定债务的管理

相比隐性债务，法定债务风险较小，且管理也较规范，但由于大规模债务置换，地方法定债务规模也逐渐变大，地方政府对于法定债务管理和风险防范的加强也变得较为迫切。对法定债务风险的防范重点在于加强对专项债券风险的管理，比如福建在2024年预算执行报告中提到要“强化专项债券项目资产管理、收入归集，确保债券本息按时足额兑付”，江西等省在2024年预算执行报告中也提到要“完善专项债券‘借用管还’全生命周期管理”，甘肃也提到要“加强新发债项目评估审核，强化存续项目运营管理，加大项目收益归集力度，切实防范法定债务偿付风险”。另外，个别专项债自审自发试点地区，提出加快项目高效落地，比如北京。

4、加快融资平台市场化转型

推动融资平台市场化转型仍然是地方化债的重点，各省具体的措施主要包括：一是，继续推动平台改革转型。比如广西、山西、四川等省在今年报告中提到要“推进融资平台改革转型”，吉林提出要“推进平台公司向投、建、运、管一体化转型”，安徽提出要“分类推动融资平台改革转型”等；二是，抓住机遇退平台，去年出台的150号文为退平台提供了政策依据。比如吉林在2024年预算执行报告中提出要“分类推动平台转型退出”，甘肃、云南等省份在今年报告中提到要“推动政府融资平台企业加快退出、转型发展”等；三是，压降平台数量。比如内蒙古、江西等省在今年报告中提出要“压降地方政府融资平台数量”，但退平台只是压降平台数量的一个方面，近年来地方政府压降平台数量更重要的方式是合并和注销；四是，管控融资平台经营性债务风险。比如湖南、江西等省在今年报告中提到要“推进融资平台债务风险化解”，贵州提出要“加大力度化解融资平台债务风险”，反映出部分地方融资平台经营性风险较为突出以及对融资平台经营性风险加强管控的决心；五是，加强对已退出融资平台监控和管理。比如吉林等省在2024年预算执行报告中提到要“做好已退出融资平台监控，引导建立现代企业制度”，内蒙古也提到要“规范融资平台退出后管理”。