超长期特别国债：内涵、发展与现状

云阿云智库•财政金融课题组

编者按：本文由《超长期特别国债：中国现状、国际比较与意义》和《谈谈超长期限特别国债》组成。全文10100字，由云阿云智库•财政金融课题组资料整理。

超长期特别国债：中国现状、国际比较与意义

 罗志恒 云阿云智库•财政金融课题组

摘要

今年政府工作报告明确，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。5月17日，财政部招标发行首只超长期特别国债，发行总额为400亿元，加权中标收益率2.57%，全场倍数3.9，边际倍数382.6。我国历次发行特别国债的背景是什么？国际上主要经济体超长期国债的发行情况如何？我国发行超长期特别国债有什么重大意义？本文主要回答以上问题。

一、我国超长期特别国债的基本情况

对于超长期特别国债需从“特别”和“超长期”两个角度进行理解：

特别国债是在特殊背景下发行的用于服务重大政策目标或应对重大公共危机，专款专用，一般不纳入赤字。我国曾在1998年、2007年、2020年分别发行过三次特别国债。1998年用于补充四大商业银行资本金，推动商业银行改革；2007年用于注册成立中投公司管理外汇，抑制通胀的同时提高外汇收益水平，其中部分于2017年和2022年到期，故又分别发行特别国债进行续作；2020年抗疫特别国债用于应对突发疫情冲击，作为直达资金转移支付给基层政府，支持抗疫、减税降费和基建等，稳定总需求，维护经济社会稳定（详见《我国历次调整预算和发行特别国债的背景、效果及启示》）。此次超长期特别国债从今年开始拟连续几年发行，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。

“超长期”国债指的是发行期限在10年以上的国债，我国主要包括15年、20年、30年和50年四个期限品种。截至2024年4月底，我国存量超长期国债规模达到50936.9亿元，占存量国债的比重达到16.9%，其中15年期、20年期、30年期和50年期占比分别为0.1%、1.6%、11.6%和3.6%。

从利率期限结构来看，我国10年期以上国债收益率曲线较为平坦，相对而言，发行超长期国债融资成本较低。我国国债收益率曲线总体呈现出向上倾斜的形状，期限利差随着发行期限的拉长快速收窄。10年期与5年期国债利差达到21.5BP，而15年期国债与10年期、20年和15年期的期限利差分别为11和7BP；20年和10年期限利差达到18BP，而30年和20年、40年和30年、50年和40年期限利差则分别为9.9BP、7.4BP和0.9BP。

根据财政部披露的2024年超长期特别国债发行安排，今年拟发行超长期国债的期限为20年、30年和50年，分别发行7期、12期和3期，总体呈现出30年期为主，20年期与50年期为辅的特征，半年付息。从发行节奏来看，超长期国债集中于5~11月发行，整体供给较为均匀，尽量降低对流动性的冲击，首次发行时间为5月17日，其中6月、8月、10月发行量较大，每月均发行四期。

从首期超长期特别国债的发行结果来看，超长期国债的加权中标收益率为2.57%，较最近一次（4月29日）30年期国债加权利率下降3.8BP，显示出较低的融资成本。这一利率水平有利于降低政府的付息压力，使得政府能够以更低成本筹集到更多资金。同时，3.9的全场倍数和382.6的边际倍数反映出投资者对超长期国债的认可，认购热情高涨。

二、国际上超长期国债发行情况

在海外市场上，主要经济体几乎都选择了发行超长期国债作为财政融资的手段。具体来看，美国的超长期国债包括20年和30年两个期限品种；日本的超长期国债则包括15年、20年、30年和40年，其中15年期为浮动利率国债，其他期限品种均为固定利率国债；德国则仅有15年和30年。

从各国超长期国债规模占比来看，日本的超长期国债占比最大，达到了44.8%，这不仅与日本在国债发行更倾向于选择较长期限的国债有关，也反映了日本长期低利率甚至负利率环境下投资者对超长期国债的需求相对较高。德国超长期国债占比达到27.8%，与德国政府对于长期基础设施建设和绿色投资的重视有关。美国的超长期国债占比为22.2%，其中20年期和30年期国债占比分别为4.5%和17.7%。相比之下，我国超长期国债占比偏低，仅为16.9%，仍有一定的提升空间。

三、发行超长期特别国债的意义

其一，扩大总需求，夯实经济回升向好基础。发行超长期特别国债主要投向科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等14个细分领域，形成的重大项目客观上有利于扩大总需求，提振市场信心，夯实中国经济回升向好的基础。

其二，优化供给结构，提高经济运行效率。将超长期特别国债的资金投向科技自立自强等重要领域，提升中国的科技水平和创新能力。超长期特别国债形成了优质资产，通过优化供给结构，可以提高经济运行效率，增强中国经济的长期竞争力。

其三，提高国债占比，优化债务结构，降低债务风险。目前中央加杠杆的空间更大，中央发债相对地方而言成本更低、周期更长；国债占比提高，投向领域部分地能为地方所用，避免了地方过度加杆杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。

其四，丰富金融投资品种，增加个人投资者投资渠道。我国超长期国债占国债余额的比重相对较低，发行超长期国债尤其是30年期、50年期国债，不仅有助于丰富金融市场的投资品种，还能满足投资者对长期、稳定收益的投资需求，推动金融市场的健康发展。对于个人投资者而言，也可以参与购买超长期国债，除了获得稳定的本息收入外，还有二级市场投资损益。

其五，提供央行购买国债的载体，促进金融与财政协同配合。在促进金融与财政协同配合的策略中，央行购买国债是重要的表现形式。财政部通过发行国债筹集资金，而央行则选择在二级市场上买卖这些国债，这不仅是央行进行流动性管理的重要货币政策工具，更是金融与财政之间紧密协同配合的体现。超长期国债为这种协同配合提供了更多优质的载体。央行在公开市场购买国债则可以缓解国债大量发行导致发行利率上行的问题，更能对降准形成部分替代，丰富流动性投放工具，使货币调控更灵活（降准最低步长25BP）。

风险提示：房地产市场低迷超预期、外部冲击超预期

目录

一、我国超长期特别国债的基本情况

二、国际上超长期国债发行情况

三、我国发行超长期特别国债的意义

正文

一、我国超长期特别国债的基本情况

对于超长期特别国债需从“特别”和“超长期”两个角度进行理解：

“特别”是指相较于普通国债，特别国债在资金用途、审批流程以及预算管理方面存在明显区别。其一，普通国债作为常态化债务工具用于弥补财政赤字，而特别国债是在特殊背景下发行的用于服务重大政策目标或应对重大公共危机，专款专用。其二，普通国债发行需要由全国人大批准预算赤字，中央赤字通过发行普通国债弥补，而特别国债发行往往具有急迫性，由国务院提请全国人大常委会审议，批准后由财政部执行，发行相对灵活、审批流程高效。其三，特别国债一般不列入财政赤字，无需调整中央预算，仅纳入当年国债余额限额管理，收支纳入中央政府性基金预算。

我国曾在1998年、2007年和2020年分别发行过三次特别国债。1998年用于补充四大商业银行资本金，推动商业银行改革；2007年用于注册成立中投公司管理外汇，抑制通胀的同时提高外汇收益水平，其中部分于2017年和2022年到期，故又分别发行特别国债进行续作；2020年抗疫特别国债用于应对突发疫情冲击，作为直达资金转移支付给基层政府，支持抗疫、减税降费和扩大基建投资等，稳定总需求，维护经济社会稳定（详见《我国历次调整预算和发行特别国债的背景、效果及启示》）。

当前我国经济持续回升向好，但经济恢复基础仍不牢固，仍面有效需求仍然不足、企业经营压力较大、重点领域风险隐患较多等诸多挑战。因此需要发行超长期特别国债，更大程度发挥逆周期调节作用，同时优化供给结构，巩固经济持续回升向好的势头。3月12日，政府工作报告提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。从具体投向领域来看，此次超长期特别国债重点聚焦加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等方面的重点任务。

“超长期”国债指的是发行期限在10年以上的国债，我国主要包括15年、20年、30年和50年四个期限品种。自1998年我国发行首支30年期特别国债以来，我国超长期国债发行规模稳步增长。其中2007年和2020年超长期国债迎来阶段性发行高峰，发行规模分别达到9118.5亿元和6237.5亿元，占当年国债发行总额的38.8%和8.8%。

不同阶段超长期国债发行期限存在较大差异，总体呈现出发行期限逐渐拉长的趋势。2001-2009年，以15年期国债为主，共发行10562.6亿元，占到期间超长期国债发行总额的64.9%，2009年后暂无15年期国债发行。2010-2015年， 20年期、30年期和50年期国债均有发行，占比分别为30.5%、40.4%和29.2%，2015年后暂无20年期国债发行。2016年以后，超长期国债主要以30年期国债为主，2016-2023年30年期和50年期国债发行量占比分别为76.9%和23.1%。

目前，我国存量国债中超长期国债占比超六分之一，以30年期为主。截至2024年4月底，我国存量超长期国债规模达到50936.9亿元，占存量国债的比重达到16.9%，其中15年期、20年期、30年期和50年期占比分别为0.1%、1.6%、11.6%和3.6%。

从利率期限结构来看，我国10年期以上国债收益率曲线较为平坦，相对而言，发行超长期国债融资成本较低。据中债登2024年5月17日公布的各期限国债到期收益率数据可知，我国国债收益率曲线总体呈现出向上倾斜的形状，期限利差随着发行期限的拉长快速收窄。10年期与5年期国债利差达到21.5BP，而15年期国债与10年期、20年和15年期的期限利差分别为11和7BP；20年和10年期限利差达到18BP，而30年和20年、40年和30年、50年和40年期限利差则分别为9.9BP、7.4BP和0.9BP。

5月13日，财政部披露的2024年超长期特别国债发行安排。从期限结构来看，今年拟发行超长期国债的期限为20年、30年和50年，其中20年期国债时隔八年后重启发行。20年期、30年期和50年期分别发行7期、12期和3期，总体呈现出30年期为主，20年期与50年期为辅的特征。从发行节奏来看，超长期国债集中于5~11月发行，整体供给较为均匀，尽量降低对流动性的冲击，首次发行时间为5月17日，其中6月、8月、10月发行量较大，每月均发行四期。

从首期超长期特别国债的发行结果来看，此次超长期国债的加权中标收益率为2.57%，较最近一次（4月29日）30年期国债加权利率下降3.8BP，显示出较低的融资成本。这一利率水平有利于降低政府的付息压力，使得政府能够以更低成本筹集到更多资金，进而更有效地利用这些资金支持基础设施、科技创新、环境保护等关键领域，从而推动经济的长期稳定增长。同时，3.9的全场倍数和382.6的边际倍数反映出投资者对超长期国债的认可，认购热情高涨。

二、国际上超长期国债发行情况

在海外市场上，主要经济体几乎都选择了发行超长期国债作为财政融资手段。这些超长期国债的期限主要集中在20年期和30年期，偿债资金来源均以政府部门税收为主。具体来看，美国的超长期国债包括20年期和30年期两个期限品种；日本的超长期国债则包括15年期、20年期、30年期和40年期四个期限品种，其中15年期为浮动利率国债，且自2009年以后停止发行，其他期限品种均为固定利率国债。德国则仅有15年和30年期的国债，从存量债券品种来看15年期仅有普通国债，30年期除普通国债外，还有通胀指数国债和绿色国债。

超长期国债的资金投向与各国公共财政政策目标紧密相连。例如，日本将超长期国债用于再融资以及支持其养老金支出等关键领域。而德国自2020年起，特别推出了15年期和30年期的绿色国债，旨在专项支持该国的绿色环保项目，体现了对可持续发展和环境保护的重视。这种资金投向的选择，不仅反映了各国财政政策的侧重点，也展示了各国对于未来经济和社会发展的战略考量。

从各国超长期国债规模占比来看，日本、德国、美国和中国之间存在显著的差异。日本的超长期国债占比最大，达到了44.8%，其中20年期、30年期和40年期占比分别为25.8%、14.6%和4.4%，这不仅与日本在国债发行中更倾向于选择较长期限的国债有关，也反映了日本长期低利率甚至负利率环境下投资者对超长期国债的需求相对较高。德国15年期和30年期国债占比分别为4.1%和23.7%，合计占比达到27.8%，这与德国政府对于长期基础设施建设和绿色投资的重视有关。美国的超长期国债占比为22.2%，其中20年期和30年期国债占比分别为4.5%和17.7%。相比之下，我国超长期国债占比偏低，仅为16.9%，仍有一定的提升空间。

三、我国发行超长期特别国债的意义

发行并使用超长期特别国债对于促进我国经济回升向好、优化供给结构、降低债务风险、丰富金融投资品种以及促进金融与财政协调等方面都具有积极意义。

其一，扩大总需求，夯实经济回升向好基础。发行超长期特别国债可以直接为政府提供更多的财政资金，用于强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设，客观上有利于提振总需求和市场信心。当总需求增加时，政府支出转换为居民和企业收入，经济活动更加活跃，企业和消费者的信心也会增强，这有利于夯实中国经济回升向好的基础。

其二，优化供给结构，提高经济运行效率。超长期特别国债资金投向科技自立自强等重要领域，将提升中国的科技水平和创新能力。科技进步和创新是经济增长的重要动力，增强中国经济的长期竞争力。超长期特别国债将在科技创新、城乡融合发展、美丽中国等方面形成大量优质资产，优化了供给结构，可以提高经济运行效率，降低经济运行成本。

其三，提高国债占比，优化债务结构，降低债务风险。中央金融工作会议提出要优化中央和地方政府债务结构。实际上我国目前中央政府加杠杆的空间更大，长期国债的发行可以提高国债在总债务中的占比，优化债务结构。相对于其他类型的债务，国债通常具有更高的信誉和更低的违约风险，因而中央发债相对于地方发债具有更低的成本和更长的周期，这有助于降低整体债务风险。同时，避免地方加杠杆加剧地方债风险。过去，一些地方政府通过过度举债来推动经济增长，这增加了债务风险。超长期特别国债的发行可以为地方政府腾出财政空间，降低其债务压力。

其四，丰富金融投资品种，增加个人投资者投资渠道。在当前资产荒的背景下，超长期国债的发行丰富了金融市场的投资品种，为投资者提供了更多元化的投资选择。由于我国超长期国债占国债余额的比重相对较低，发行超长期国债尤其是30年期、50年期国债，不仅有助于丰富金融市场的投资品种，还能满足投资者对长期、稳定收益的投资需求，推动金融市场的健康发展。对于个人投资者而言，可以通过全国银行间债券市场柜台业务开办机构（有国债买卖资格的商业银行），也可以通过在证券交易所开展债券经纪业务的证券公司购买；除了获得稳定的本息收入外，由于超长期特别国债属于记账式国债，在存续期内可在市场进行交易，交易价格随市场行情波动，投资者买入后，可能二级市场价格波动而获得交易收益或面临亏损风险，因此不以持有到期而以交易获利为目的的记账式国债个人投资者应具有一定投资经验和风险承担能力。

其五，提供央行购买国债的载体，促进金融与财政协同配合。在促进金融与财政协同配合的策略中，央行购买国债是重要的表现形式。财政部通过发行国债筹集资金，而央行则选择在二级市场上买卖这些国债，这不仅是央行进行流动性管理的重要货币政策工具，更是金融与财政之间紧密协同配合的体现。超长期国债为这种协同配合提供了更多优质的载体。政府通过发行超长期国债，能够有效地筹集资金用于国家建设与发展；央行在公开市场购买国债则可以缓解国债大量发行导致发行利率上行的问题，更能对降准形成部分替代，丰富流动性投放工具，使货币调控更灵活（降准最低步长25BP）。

谈谈超长期限特别国债

任庄主 云阿云智库•财政金融课题组

导读：超长期限特别国债纳入中央财政的第二本账、不列入财政赤字，通过增加转移支付等方式缓解地方财政支出压力，其本质是以备不时之需、应对内外之急。预计后续央行应会在货币政策方面给予一定配合，如加大公开市场操作力度以及再度降准降息等。这也意味着，金融工作的政治性、人民性以及从属性有增强之势，后续货币政策及金融部门的定位将更多是配合发改体系与财政体系。

【正文】

本文聚焦超长期限特别国债。

一、超长期限特别国债来了

（一）今年发行1万亿，后续几年将常态化连续发行

2024年政府工作报告指出从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，且2024年先发行1万亿。这意味着，超长期特别国债后续将常态化发行，且预计每年发行规模将达到1万亿左右。

同时，从公布的2024年的财政预算报告，今年发行的1万亿元超长期限特别国债纳入中央财政的第二个账本，使得2024年中央第二本账的收入总量达到14866.39亿元，对地方的转移支付亦高达6153.48亿元（2023年预算数与执行数分别仅896.6亿元和893.19亿元），即有5000多亿元的超长期限国债被用来对地方进行转移支付。

（二）这次特别国债有何不同之处？

本次超长期限特别国债不同于2023年的增发国债，和1998年、2007年与2020年的三次特别国债发行有点像，不过也存在一些差异。

1、本次超长期限特别国债不列入财政赤字，而是计入中央财政的第二本账，这是与2023年增发国债的最大不同。

2、本次超长期限特别国债的关键词有两个，即“超长期限”与“常态化发行”。

（1）历史上看，98年特别国债的期限为30年，07年特别国债的期限分别为10年与15年，17年特别国债的期限为7年与10年，20年特别国债的期限分别为5年、7年与10年。这意味着，超长期限特别国债至少应在10年以上，如15年、30年甚至50年等。

（2）常态化发行意味着后续几年每年都会发行，意味着超长期限特别国债的另一个用途是以备不时之需，如在地方财政压力急剧上升、内外环境发生急剧恶化时等。

3、经过疫情三年的冲击以及地产、城投风险的持续发酵，地方财力受到极大影响，财政压力显著加大，各地通过自身造血能力已无法大幅增加在相关领域的支出，超长期限特别国债的发行一定程度上可以缓解地方政府的支出压力。也即，超长期限特别国债所募集的资金将投向地方储备且符合条件的项目上，重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。

二、数据上看，2023-2024年的两万亿特别国债对地方财政的贡献应是比较大的

（一）2023年万亿特别国债：增加对地方支持、补充预算稳定调节基金及结转下年

从2023年预算执行情况来看，2023年增发的万亿特别国债大致有以下几个用途：

1、5000亿元被结转至2024年使用，这个数据没有问题。

2、中央一般公共预算支出增加2149.58亿元。其中，中央本级支出以及中央对地方税收返还和转移支付分别较预算增加329.39亿元和2320亿元。

3、补充中央预算稳定调节基金2851.24亿元

也即，2149.58亿元的中央一般公共预算支出和2851.24亿元的补充预算稳定调节基金合计约5000亿元左右，与结转下年的5000亿元合计1万亿元。

（二）2024年万亿特别国债：本级支出、中央对地方转移及调入地方财政的第一本账

从2024年财政预算报告来看，超长期限特别国债对地方财政的贡献应是比较大的。

1、第二本账中，中央对地方的转移支出高达6153.48亿元，远远超过2023年893.19亿元的实际执行数（超出5260亿元），这说明6153.48亿元的中央补助应很大一部分是从超长期限特别国债的募集资金中出。

2、第一本账中，地方财政需要通过“调入及结转”科目获得12708亿元的支持，远远超过2023年8990.68亿元的实际执行数（超出3717亿元），故这个调入数应也与第二本账有关，大概率是来源于1万亿超长期限特别国债。

3、除前述两个科目的异常外，2024年中央政府性基金本级支出亦高达8712.91亿元，较2023年执行数高出3667.52亿元，这一部分可能也源于1万亿超长期限特别国债。

三、何为特别国债？

（一）基本内涵

中央政府国债可以分为普通国债、定向国债、专向国债和特别国债等四大类别。其中，定向国债是指专门向某些机构发行的国债，专向国债则主要是指用于基建等重大项目的国债，特别国债是为践行国家战略用途而发行的国债。单就特别国债而言，具有以下特征：

1、特别国债的目的是为了实践国家特定战略，并非是为了弥补财政赤字。

2、可以用来进行现券买卖和回购交易，相当于丰富了央行的公开市场操作工具。

3、特别国债属于政府债务，但无需通过预算安排还本付息资金。   

4、从过往经验来看，特别国债的具体操作模式是财政部在一级市场向商业银行（一般是工农中建等国有大行）发行，央行则启动现券买断工具回购特别国债并释放等额资金。例如，2007年与2017年两次特别国债均为财政部在一级市场向商业银行发行，并由央行在二级市场启动现券买断工具购买。

5、特别国债的收支两端通常同时进行且商业银行仅起到通道功能，因此从这个角度来说特别国债的本质是央行向财政部提供融资。也即，特别国债发行的结果通常是央行与财政部同时实现了扩表且财政部无须考虑还本付息的问题。

（二）为什么央行不能直接购买特别国债？

过去三年特别国债的发行均需要通过银行这个通道来完成央行与财政部之间的对接，其中的原因就在于央行不能直接对财政进行透支。具体看，《中国人民银行法》第28条和第29条明确规定“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保”。

也即，央行不能直接购买财政部发行的债券，也不能向地方政府提供资金，更不能直接向企业提供资金。因此一般情况下财政部发行的国债需要通过商业银行来购买，并由商业银行以不同账户科目的名义将其存放于央行。

四、历史上我国特别国债发行情况梳理（不包括本次超长期限特别国债）

迄今为止，除本次常态化发行超长期限特别国债外，我国共经历了三次特别国债的发行、两次续发以及一次增发。分别是1998年、2007年、2020年与2023年。具体看，

（一）三次发行（分别为1998年、2007年与2020年）的对比

历史上的三次特别国债发行既有一些共同点，也有一些差异点。

1、三次特别国债发行均有不同的历史背景：国有行困境、外储大量增长及应对疫情

三次特别国债的发行时间分别为1998年、2007年与2020年，且均有特定的历史背景，如1998年是为了应对亚洲金融危机下国有银行体系面临的较大风险、2007年是为了应对我国外汇储备快速上升所带来的流动性风险、2020年则是为了应对疫情背景下的三保压力等。

有什么样的特定背景，就会有什么样的特定用途。具体看，1998年发行的特别国债主要用于补充国有四大行的资本金，2007年发行的特别国债则主要用于购买外汇储备、收购中央汇金公司全部股权成立中投公司，2020年发行的特别国债则主要是为了应对三保支出压力，同时也兼顾了其它用途（如减税降费等带来的财政收支缺口）。显然，相较于1998年与2007年，2020年发行的抗疫特别国债在用途上更广泛。

2、三次特别国债发行均纳入政府性基金预算管理，不计入赤字

三次特别国债发行在管理上均纳入了当年国债余额管理和政府性基金预算管理，但均明确不纳入一般预算赤字，因此对当年的财政预算其实影响不大。由于均纳入特别国债管理，所以在流程上就会区别于一般国债，即审批流程、发行流动均会简单一些。

3、央行与银行均扮演了非常特别和重要的角色，但发行方式略有差异

三次特别国债发行均是在央行与财政部的密切配合下完成的，体现了货币政策与财政政策的协调，而银行在其中亦扮演着特别的角色。

（1）1998年第一次发行特别国债时，央行通过向国有四大行定向降准以提供等额资金，用途购买特别国债，中央财政再给银行注资，随后银行再用这笔资金归还央行的再贷款。在这个过程中，资金一直在央行体系内，只是不同专户之间进行了转移。

这里的2700亿元特别国债是按当时8%的资本充足率要求倒算出来的资本金补缴额。

（2）2007年定向发行的1.35万亿特别国债全部由当时还未上市的农行认购，随后央行于发行当天从农行手中全部买入，仅涉及到资产负债关系的改变。当时，除1.35万亿定向发行的特别国债外，包括另外2000亿元的市场化认购发行的特别国债。

（3）2020年发行的万亿元抗疫特别国债，央行同样在公开市场操作方面给予了支持。

4、其它一些差异

（1）和1998年、2007年两次定向发行不同的是，2020年的抗疫特别国债的发行则面向了记账式国债承销团成员，且为公开招标发行。

（2）和1998年、2007年两次特别国债均由中央财政发行、中央财政使用不同的是，2020年的万亿抗疫特别国债中，有7000亿元需要地方财政承担偿付责任。

（3）1998年的特别国债并未涉及到利息的支付，2007年的特别国债利息主要通过中投公司等额上缴财政的分红偿付，2020年发行的抗疫特别国债利息由中央财政全额承担。

（二）两次续发（2017年与2022年），均用于偿还2007年发行的到期特别国债

除三次发行外，我国还有两次特别国债的续发历程，且均是为了偿还2007年发行的到期特别国债，合计规模达到1.35万亿。具体看，

1、为偿还于2017年8月到期的6000亿元特别国债（07特别国债01、10年期、利率为4.30%），财政部采取了滚动发行的方式向有关银行定向发行6000亿元特别国债。

其中，续发的6000亿元特别国债分为7年期（4000亿元、利率为3.60%）与10年期两部分（2000亿元、利率为3.62%）。

2、为偿还于2022年12月到期的7500亿元特别国债（07特别国债07、15年期、利率为4.45%），财政部于同年12月9日明确延续2017年做法，继续采取滚动发行的方式，向有关银行定向发行2022年特别国债7500亿元。

（三）一次增发（2023年）：不是特别国债的国债，用以增加对地方转移支付

2023年10月24日，第十四届全人常第六次会议表决通过了《关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议》，决定批准增发国债和2023年中央预算调整方案，即中央财政将在2023年四季度增发国债10000亿元，并作特别国债管理、纳入预算赤字。

1、今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。

2、全国财政赤字和赤字率亦分别由3.88万亿元和3%分别提高至4.88万亿元和3.8%左右，中央财政赤字则将由3.16万亿元增加到4.16万亿元。

3、2023年中央本级支出不变，中央对地方转移支付比年初预算增加5000亿元、地方一般公共预算支出预算相应增加5000亿元（支出增幅由5.2%提高至7.4%）。

4、之前特别国债均纳入政府性基金预算管理、不纳入赤字相比，本次特别国债发行明确将纳入预算赤字，且作特别国债管理。这意味着，本次万亿国债只是冠上“特别国债”名目，其本质应是普通国债，而这样做的原因可能是为了审批与发行流程简化以及其它。

5、本次万亿国债募集的资金将全部通过转移支付方式安排给地方，且全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担，因此其本质上似乎更像是中央对地方的一次转移支付。根据财政部披露的信息，本次特别国债募集的资金将重点用于灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设等八个方面。

6、本次万亿国债直接改变了年初确定的3%赤字率和3.88万亿赤字规模，这是自1998年（背景为亚洲金融危机）、1999年（洪水与金融危机冲击）、2000年（金融秩序整顿后的经济疲弱）之后第四次在年内追加财政赤字，可以说极具信号意义。

五、结语

超长期限特别国债的常态化发行，是我国应对复杂经济形势、增强国家战略能力的重要举措。它不仅能有效缓解地方财政压力，优化资源配置，还将在推动科技创新、保障国家安全等方面发挥关键作用。未来，随着货币政策与财政政策的协同配合，其对经济高质量发展的支撑作用将进一步凸显，值得持续关注与深入研究。