重大项目谋划系列研究专题（二）

编制范本、经典案例

云阿云智库•城市规划课题组

导读：重大项目谋划需统筹战略前瞻性与落地实操性，以问题为导向补短板，以创新为动力育先机，通过“龙头项目牵引、产业链条延伸、政策资源协同”，实现从“谋单个项目”到“造产业生态”的升级，为区域经济高质量发展提供持久动能。全文共17400字，由云阿云智库•城市规划课题组资料整理。

重大项目谋划系列研究之四

重大项目谋划的重点任务与主要成果

 郭建斌等 云阿云智库•城市规划课题组

基于不同的项目阶段，项目谋划的重点任务与成果形式表现各不相同，主要有以下几个方面。

一、项目筛选阶段

项目筛选阶段的主要任务是进行项目筛选，根据地方政府的委托要求，研究提出未来一段时期的重大项目清单、重点招引企业清单、产业链图、产业布局图等。

——重大项目清单。包括项目名称、建设时序、建设内容、投资规模、要素需求（用地、用海、用水、用能、排放等）、前期工作阶段、审批备案、投资主体、责任部门以及备注等内容。其中，主要建设内容是指项目建设的主要产品或服务、规模，前期工作阶段是指项目处于筛选、项目建议书、可行性研究哪个阶段，是否完成相应阶段研究任务；项目是否通过政府相关部门审批或备案，是否通过项目选址以及用海、用能、安全评价等预审。

——重点招引企业清单。包括产业链环节、产业领域、企业名称、总部所在地、法人代表、联系方式、核心业务以及备注等内容。产业链环节一般由上游、中游和下游组成，具体包括以下细分环节：原材料采购环节、生产环节、加工环节、销售与营销环节、物流与配送环节、售后服务环节、回收与再利用环节、研发与创新环节。不同行业和不同产品的产业链可能会有所不同，也可能会有其他环节，但以上八个环节是产业链的主要组成部分。产业领域按生产活动的性质及其产品属性对产业进行分类。其中，按生产活动性质，把产业部门分为物质资料生产部门和非物质资料生产部门两大领域，前者指从事物质资料生产并创造物质产品的部门，包括农业、工业、建筑业、运输邮电业、商业等；后者指不从事物质资料生产而只提供非物质性服务的部门，包括科学、文化、教育、卫生、金融、保险、咨询等部门。与此同时，按照GB/T 4754-2017《国民经济行业分类》要求，行业分类共有20个门类、97个大类、473个中类、1380个小类。其中，第一产业是指农、林、牧、渔业。第二产业是指采矿业，制造业，电力、燃气及水的生产和供应业，建筑业。第三产业包括：交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，批发和零售业，住宿和餐饮业，金融业，房地产业，租赁和商务服务业，科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，居民服务和其他服务业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，文化、体育和娱乐业，公共管理和社会组织，国际组织。核心业务指一个多元化经营的企业或企业集团中具有竞争优势并能够带来主要利润收入的业务。

——主要政策清单。相关方通过全面梳理某领域政策,调度汇总相关政策,形成政策清单，政策清单作为推进经济社会高质量发展的工具箱，即为政府、企业等对相关领域政策体系的整体了解把握提供了依据，也为相关方就下一步发展方向、重大项目谋划等工作提供了支撑，其包括政策名称、领域、时间、发文主体和政策内容等。

——产业链图。产业链是招商引资的关键，而做好产业链图是重要前提。通过绘制产业链图谱，可视化展现产业链上中下游及细分环节。为政府等相关方了解产业全链条情况、有效识别产业发展中的技术壁垒和发展障碍、开展产业链招商引资、辅助进行产业政策制定决策提供有力支撑。参见图1全球氢能产业链全景图谱。

——产业布局图。指一国或一地区的产业生产力在一定范围内的空间分布和组合结构，其可清晰直观地反映某产业在区域中的发展布局现状和未来发展导向，为政府项目谋划、招商引资以及企业寻找技术、标准、人才服务和产业链合作提供指引。参见图2中国氢能产业分布及竞争格局。

——产业分工协作图。通过分析生产经营主体、群体在产业、行业的整个生产过程流中所承担的任务或扮演的角色，进而掌握产业链重点企业上下游关系以及缺失、薄弱等环节，为政府精准定位产业短板及产业链发展所需的建、延、展、强、补环节，研究编制产业、产品链招商引资目录，精准锁定招商目标提供坚强支撑。

二、项目立项阶段

项目立项阶段的主要任务是开展预可行性研究，编写项目建议书或预可行性研究报告、商业计划书、项目策划书等。

——项目建议书（预可行性研究报告）。项目建议书主要包括政策规划、市场需求、建设条件、建设内容、投资匡算、项目效益等内容，分析政策规划导向，深入调研市场需求，预测产品或服务市场，重点论证项目建设的必要性，分析功能定位、建设内容、生产工艺、技术设备、原材料供应，估算投资规模、投资方式、资金来源，初步测算社会经济效益，为后续开展可行性研究提供基础。

——商业计划书。商业计划书的质量对项目融资至关重要，要求内容详实、数据丰富、体系完整、表现精致，以吸引潜在的投资商，使其充分理解项目商业运作计划，帮助其理性决策。商业计划书有相对固定的格式，它几乎包括反映投资商所有感兴趣的内容，从企业成长经历、产品服务、市场营销、管理团队、股权结构、组织人事、财务、运营到融资方案。

——项目策划书。项目策划一般包括策划背景、项目方案、进度安排、项目组织和风险预案五大部分，逐项阐述策划范围、策划目的、政策依据、项目目标、人员组织、结构、营销推广、财务安排、主要风险及防控措施等。

三、项目决策阶段

项目决策阶段的主要任务是开展项目可行性研究，按相关规定要求，选择开展环境影响评价、节能评价等专项评价，编制可行性研究报告、环境影响报告、节能评价报告。在此基础上，编制项目申请报告或资金申请报告。

——可行性研究报告。国家发展改革委新版可行性研究报告编制大纲，进一步规范了可行性研究编制要求。可研大纲立足新发展阶段，贯彻新发展理念，坚持以着力推动投资高质量发展为主线，按照政府投资项目和企业投资项目分类管理的总体思路，围绕项目建设必要性、方案可行性及风险可控性等三大目标，更加注重发挥重大战略、重大规划和产业政策的引领作用，更加注重从项目全生命周期出发统筹拟定项目投融资和建设实施方案，更加注重经济、社会、环境等新评价理念的应用，更加注重可行性研究重点内容的前后逻辑和统筹协调，将扩大内需、碳达峰碳中和、自主创新，以及投资建设数字化等新要求有机融入可行性研究制度规范，体现了时代发展的新要求。基本内容包括：项目背景与必要性分析、项目需求分析与产出方案、项目选址与要素分析、项目技术方案、项目运营方案、项目投融资与财务方案、项目影响效果分析、项目风险管控方案、研究结论建议、附图附表附件。

——项目申请报告。对于政府核准目录范围内的企业投资建设项目，须按照规定向核准机关提交项目申请书。项目申请书主要基于可行性研究的成果，重点分析企业投资项目在符合发展建设规划、技术标准和产业政策的前提下，可能产生的资源利用、公共利益等外部影响，旨在获得项目核准许可。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》（2017，国家发改委令第2号），项目申请报告的基本内容包括：项目单位情况；拟建项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；项目资源利用情况分析以及对生态环境的影响分析；项目对经济和社会的影响分析。并附用地（用海）预审意见，以及法律、行政法规规定需要办理的其他相关文件。

——资金申请报告。对于企业或项目单位申请使用各类中央预算专项资金的政府投资补助、贷款贴息的投资建设项目，需要编制资金申请报告。资金申请报告因不同专项要求而异，但总体框架基本相同。资金申请报告应当包括以下内容：项目单位的基本情况；项目的基本情况，包括在线平台生成的项目代码、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况等；项目列入三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批（核准、备案）情况；申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据；工作方案或管理办法要求提供的其他内容。

——环境影响评价报告。根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，按环境评价对象，可分为规划环评和项目环评；项目的环境影响报告又分为环境影响评价报告书、报告表和登记表。按环境要素，分为大气、地表水、地下水、土壤、声、固体废物和生态环境影响评价等。其中，环境影响评价报告书主要内容包括：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。

——节能评价报告。建设单位应编制固定资产投资项目节能报告。主要内容包括：分析评价依据；项目建设方案的节能分析和比选，包括总平面布置、生产工艺、用能工艺、用能设备和能源计量器具等方面；选取节能效果好、技术经济可行的节能技术和管理措施；项目能源消费量、能源消费结构、能源效率等方面的分析；对所在地完成能源消耗总量和强度目标、煤炭消费减量替代目标的影响等方面的分析评价。

四、项目融资阶段

（一）企业并购

企业并购主要包括编写企业并购方案、尽职调查报告和资产评估报告。

——企业并购方案。企业并购方案没有统一的格式要求，一般应包括并购背景、战略意图、标的概况、尽职调查、资产评估、整体方案、操作计划、并购风险，具体包括法律、财务、劳动等方面的风险及防范措施等内容。对于涉及上市公司的，收购人聘请的财务顾问公司应按照证监会《上市公司收购管理办法》的要求，研究提出收购财务顾问报告，包括收购目的、股权结构、主要业务、经营状况、财务状况和诚信情况、收购资金来源及其合法性、收购后续运营计划、是否存在关联交易等。

——尽职调查报告。又称为审慎性调查，尽职调查主要有业务尽职调查、财务尽职调查和法律尽职调查。其中，需涵盖公司简介、公司组织结构、原材料供应、业务和产品、销售情况、研究与开发、公司主要固定资产和经营设施、公司财务、主要债权和债务、投资项目、行业背景资料等内容。

——资产评估报告。资产评估报告是由资产评估报告正文、资产评估说明、资产评估明细表和相关附件构成。资产评估报告正文包括：委托方与资产占有方、评估目的、评估范围与对象、评估基准日、评估原则、评估方法、评估结论、报告提出日期、评估结论、评估报告评估基准日期后事项说明、特别事项说明、评估报告法律效力和评估依据等；资产评估说明包括：关于评估说明使用范围的声明、关于进行资产评估有关事项的说明、资产清查核实情况说明、评估依据的说明、各项资产及负债的评估技术说明、整体资产评估收益现值法评估验证说明、评估结论及其分析等。

（二）专项债券

申报专项债券需要编写专项债实施方案、项目收益与融资平衡方案、财务评价书、法律意见书和事前绩效评估报告。

——专项债实施方案。根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），专项债券是省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券可分为普通专项债券与项目收益专项债券。专项债实施方案主要包括：项目基本情况；项目投资估算及资金筹措方案；项目预期收益、成本、融资平衡及财务风险情况；项目风险评估及控制措施。债券发行方案，包括发行依据、发行计划、发行场所、品种和数量、时间安排、上市安排、兑付安排、发行费用、招投标、分销、发行款缴纳；信息披露计划等内容。

——项目收益与融资平衡方案。项目收益与融资平衡方案主要包括基本情况、债券情况、项目概况、项目投资估算及资金筹措方案；项目预期收益、成本及融资平衡情况；项目风险控制；项目事前绩效评估情况；项目实施单位介绍；部门分工及责任等。

——财务评价书。财务评价书是对项目收益与融资自求平衡实施方案或募集资金支出安排及预期偿债资金来源平衡实施方案进行综合评估的报告。主要内容包括：实施单位简介、项目概况、评估要素、风险分析、评估结论、免责声明、附件（投资估算表、现金流量表、预期收益表、投资计划表）等。

——法律意见书。在出具专项债券项目法律意见书时，应包含但不限于以下内容：项目基本情况、项目融资来源、预期偿债资金来源、中介服务机构及相关文件、法律风险管理评估、结论意见等。

——事前绩效评估报告。主要内容包括：评估对象（项目基本情况、项目背景、主要内容、项目进展）、评估方式和方法（评估程序、论证思路与方法、评估方式）、评估内容与结论（立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性、总体结论）、评估相关建议等。

（三）EOD实施方案

按照生态环保部、国家发展改革委和国家开发银行《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）要求，EOD实施方案包括：区域基本概况、环境现状与主要问题、环境治理工作基础、工作目标与预期产出、内容与依托项目、项目实施计划、投资估算与资金筹措、项目预期收益及资金平衡方案、与传统实施方式的差异性分析（在投融资机制、环境治理成效、推进路径和组织管理方式等方面的差异性）、制度创新（在政策机制创新、EOD模式推进领域与路径、长效机制建立等方面）以及组织实施方案等。方案要突出环境治理与产业关联性，以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础，关联产业可反哺生态环境治理项目，生态环境治理与关联产业相互关联、有效融合、一体化实施，兼具生态效益、经济效益、社会效益，实现与区域环境治理项目的融合发展，实现项目收益平衡。

（四）PPP实施方案

按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金〔2014〕113号）中规定，项目实施机构应组织编制项目实施方案，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。因此，PPP实施方案研究主要包括项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证。

——项目实施方案。主要包括项目概况，明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义；风险分配基本框架，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险；项目运作方式，主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等，具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定；交易结构，包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排；合同体系，主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等，明确权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界；监管架构，主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等；采购方式选择，根据项目采购需求特点，选择公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商或单一来源采购等适当采购方式。

——物有所值（VFM）评价。物有所值评价作为评判某项目能否采用PPP模式的重要依据，是PPP项目识别阶段中核心工作之一。其主要内容包括：项目基础信息、物有所值评价思路与流程、物有所值定性评价、物有所值定量评价、物有所值评价结论等。

——财政承受能力论证。财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。项目基础信息、责任识别（股权投资支出责任、运营补贴支出责任、承担风险支出责任、配套投入支出责任）、财政承受能力论证（财政支出责任识别及测算、财政承受能力评估、地方政府债务影响评估、行业和领域均衡性影响评估）。财政承受能力论证工作流程如下图所示。

（五）REITs实施方案

根据《关于推进基础设施不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）、《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（证监会公告〔2020〕54号）、《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号）要求，REITs实施方案主要包括项目概况，明确底层资产基本情况、项目参与方情况；产品结构及交易步骤，主要包括设立基础设施公募REITs、基础设施资产支持专项计划、基础设施项目运营管理安排、现金流分配的说明等；产品要素，主要包括基金类型、基金运作方式、募集规模、基金期限、投资人安排、收益分配方式、上市场所、投资目标、募集资金用途等；相关授权，即授权相关经营管理层，在符合法律法规及监管政策要求的前提下，根据特定需要以及其它市场条件全权办理申报注册发行相关事宜；相关工作进展及后续安排等。

附件：

《生态环境导向的开发（EOD）模式试点实施方案》编制大纲

一、试点区域基本概况

（一）试点区域范围与区位

（二）经济社会发展概况

二、试点基础

（一）环境现状与主要问题

（二）环境治理工作基础

三、试点工作目标与预期产出

（一）指导思想

（二）基本原则

（三）试点工作目标

（四）试点预期产出

四、试点内容与依托项目

（一）生态环境保护与产业融合发展思路

（二）试点内容

（三）依托项目名称与建设内容

（四）项目组织实施方式（生态环境治理与关联产业须实现一体化实施）

五、试点项目实施计划

（一）实施年限

（二）依托项目实施进展

（三）年度计划

六、投资估算与资金筹措

（一）投资估算（包括编制依据与投资估算等）

（二）资金筹措

七、项目预期收益、支出及资金平衡方案

（一）财务测算边界条件

（二）预期收益、支出测算

（三）财务测算与效益分析

八、与传统实施方式的差异性分析

在生态环境治理投融资机制、环境治理成效、推进路径和组织管理方式等方面的差异性。

九、试点产出

试点工作在政策机制创新、EOD模式推进领域与路径、长效机制建立等方面的产出。

十、试点组织实施

附:依托项目立项及批复文件

重大项目谋划系列研究之五

重大项目谋划的典型案例：合肥国家新型平板显示基地

 郭建斌等 云阿云智库•城市规划课题组

合肥曾经是最没有存在感的省会城市，2000年合肥GDP只有325亿，全国城市排名第82位，不仅落后众多省会城市，也远远落后于长三角、珠三角的主要城市；本世纪初，合肥市确立“工业立市”发展战略，争取京东方一代6.5吋线新型平板显示项目落地，开启了发展传统产业转型升级的大幕，京东方二代、三代以及众多上下游项目相继加速落地，助力合肥成为国家新型平板显示产业基地。此后，合肥积极培育集成电路、新能源汽车和生物医药等战略性新兴产业，加快推动产业转型升级，城市经济规模迅速扩大。2022年合肥市GDP达１.2万亿，城市排名大幅跃升至2１位，成为各地竞相学习的明星城市。合肥发展战略性新兴产业的主要做法被总结为合肥模式，其中，合肥创新发展思路，系统谋划重大项目，围绕龙头企业联动协同发展，打造国家新型平板显示基地的经验尤为值得学习借鉴。

一、基地概况

2008年10月，京东方液晶显示器6代线落户合肥，是国内第一条高世代液晶显示器件（TFT-LCD）生产线，投资175亿元，是国家发改委全国区域布局的重大项目，2010年正式量产，集聚了包括法液空、住友化学、友达光电、鑫昊PDP、乐凯偏振光、彩虹液晶玻璃基板、联想电脑等几十个配套项目，投资超过400亿元，构成了“上游玻璃基板、偏振光、特种气体等设备及材料—中游模板与模块--下游液晶电视、电脑等终端产品”的完整产业链。此后，投资280亿元的8.5代线、投资458亿元的10.5代线，相继建成投产。2019年合肥成功入选国家新型平板显示基地，2020年平板显示产业产值突破千亿元大关。目前合肥新站高新技术产业开发区聚集企业超120家，汇聚了京东方、彩虹、乐凯、康宁、三利谱、力晶科技、住友化学、法液空等一批具有国际影响力的龙头企业，形成了涵盖上游装备、材料、器件，中游面板、模组以及下游智能终端的完整产业链。现在，全球每 5 部智能手机，就有 1 块液晶屏出自京东方；每 10 台平板电脑，就有 3 块屏为京东方生产 ……。

二、发展背景

新中国成立之初，安徽省的省会其实并不在合肥，而是在“长江五虎”之一的安庆。1952年，合肥被定为省会时，还只是一个工业产值不足千万元的小县城。上世纪七十年代，安徽举全省之力迎来中国科技大学，从此奠定了合肥“科教名城”的地位。八九十年代，合肥大力发展家电业，培育了美菱、荣事达等多个本土品牌。2000年之后，借助国家“中部崛起”的东风，合肥大力实施“工业立市”战略，抢抓承接沿海发达地区产业转移的机遇，大力招引龙头企业，陆续引来海尔、美的、格力、长虹、TCL、三洋、惠而浦、三洋、华凌等知名家电企业。相关数据显示，2008年全市家电产业完成产值300亿元，产量突破2200万台（套），与青岛、顺德并称国内三大家电产业基地。预计到2012年，合肥家电业产值有望突破1000亿元。此时，虽然合肥家电产业规模已经很大，但产品均为冰箱、彩电、洗衣机三大传统白电，市场增长已显著减缓。同时，与青岛和顺德相比，合肥家电产业并没有优势，市场竞争趋于白热化，需要寻找新的产业增长点。合肥市委市政府主要领导高度重视培育战略性新兴产业，通过广泛而深入的研究，提出引入龙头企业，培育液晶显示产业，作为传统电视产业转型升级的重大战略。此时，电视仍是传统CRT显像管主导市场，液晶电视刚刚入市，售价高、尺寸小，面板作为家电业的上游产业，彼时一直被日韩企业所主导。京东方拥有一条月产能10万片玻璃基板的第5代TFT-LCD生产线和一条月产能3万片玻璃基板的第4.5代TFT-LCD生产线，但京东方市场销售情况很不理想，多年一直处于半死不活的亏损状态。2005-2006年，京东方谋划建设一条6代LCD线，生产18-37寸液晶显示屏幕，投资需要100多亿元，因全球金融危机和外国企业降价，让京东方备受打压，国内选址处处碰壁、诸多事项悬而未决，更面临巨额融资难题。京东方欲与TCL、创维、康佳等家电企业联手，借助财力雄厚的深圳市政府，在深圳布局建厂未能落地；与上海的上广电集团和昆山的龙腾组合重整，再图发展计划也未能实现。在前瞻性看到新型显示产业的重要性和市场前景之后，合肥市政府决心举全市之力发展液晶产业。2006-2008年，市委市政府主要领导多次拜访京东方总部，表达强烈的合作意愿，最终双方达成合作协议。虽然当时合肥市也举步维艰，财力非常薄弱，2008年地方财政预算收入仅有161亿元，但政府坚持“大抓招商引资、狠抓工业立市”道路，不惜投入一半的市财力倾力支持京东方项目。这次合作是一次完美的双赢，通过这次成功的合作，京东方打破国内大屏幕液晶市场被国外品牌垄断的局面,实现依靠自主的技术建设高世代生产线的目标；合肥则是一跃成为国家新型平板显示基地，并逐渐形成庞大的产业集群，更重要的是，合肥藉此形成了“以政府投资带动社会资本共同培育产业，政府通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，推动国资平台改革、服务地方招商引资”的合肥创投模式，并演化升级到“以基金为抓手，聚集资本、挖掘项目、判研项目、匹配项目与资本”的创投模式2.0，推动合肥战略新兴产业产业快速成长。

三、发展过程

合肥京东方的发展也得益于国家产业政策的大力支持。2009年初，投资175亿元的国内首条G6 TFT-LCD线京东方合肥项目通过国家发改委立项。2009年4月，项目正式开工建设，建设包括阵列、彩膜、成盒和模组等四部分全生产工序。2010年9月，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号），强调战略性新兴产业是引导未来经济社会发展的重要力量，加快培育和发展战略性新兴产业对推进我国现代化建设具有重要战略意义。明确重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车七大重点产业，其中新型显示作为核心基础产业得到大力支持。同月，国家发改委、工业和信息化部下达电子信息产业振兴和技术改造扩大内需中央预算内投资计划，给予合肥京东方光电科技有限公司项目2亿元资金补助，这是2010年安徽省企业所获得的最大一笔中央补助资金，也表明了国家对合肥打造新型平板显示产业基地的持续支持。2010年11月，合肥京东方G6 TFT-LCD线实现量产，实现年产液晶面板超过1500万片，基极尺寸为1500mm×1850mm，月投片12万片，用于切割尺寸不等的液晶屏，产品以37英寸以下电视和电脑显示器用TFT-LCD显示屏为主，结束大陆液晶显示器件长期依赖进口的局面。

2012年12月，国务院批准《战略性新兴产业“十二五”规划》，明确重点支持发展节能环保产业、新一代信息技术、生物产业、高端装备、新能源、新材料和新能源汽车产业。同年，投资285亿元的G8.5 TFT-LCD 液晶显示器项目开工建设，占地面积971亩，建筑面积66万平方米，设计产能为月产2200mm×2500mm尺寸玻璃基板9万张，主要产品以110”、95”、55”、46”等高端TV面板；10.1”、9.7”、8.8”等高分辨率平板电脑面板为主，并在2013年12月顺利投产。

2015年12月，投资458亿元的合肥京东方三代全球首条G10.5 TFT-LCD开工建设，这是全球基板尺寸最大的液晶面板项目，也是当年全国单体投资额最大的工业项目，主要生产65英寸以上大尺寸超高清液晶显示屏，设计产能为每月9万片玻璃基板，玻璃基板尺寸为3370×2940mm。

2016年12月，国务院批准《战略性新兴产业“十三五”规划》。重点支持新一代信息技术、高端装备、新材料、生物、新能源汽车、新能源、节能环保和数字创意产业。同月，合肥京东方G10.5 TFT-LCD项目投产，实现产能9万片/月。该条面板线的投建，有力补充京东方在大尺寸面板上的产能布局，让京东方成为中国大陆唯一能自主研发、生产和制造1.5英寸-110英寸全系列半导体显示产品的企业，京东方跃升为全球显示行业三甲之列，彻底改变了国内大尺寸面板需求大部分依赖于进口的局面，目前合肥京东方生产全球超过四分之一的显示屏。

四、主要经验

总结合肥市谋划新型平板显示产业集群的成功做法，有六条基本经验：

一是坚持战略规划引领。合肥市紧紧抓住沿海地区产业转移和中部崛起、长三角一体化发展战略机遇，前瞻性研究部署战略性新兴产业。市政府先后聘请中咨公司、工业和信息化部电子信息发展研究院（赛迪顾问）、清华大学、中国科学院等专业机构，研究电子信息产业发展规划，谋划重大项目，形成《合肥市平板显示产业发展研究报告》《合肥市电子信息产业发展研究报告》《合肥市集成电路发展研究报告》等战略规划报告，制定《合肥市电子信息产业规划（2009-2012）》《合肥市新型平板显示产业“十二五”发展规划》等，明确产业发展定位，找准发展方向，聚焦重点领域，围绕细分领域和关键环节，积极引入头部企业，全产业链布局、全要素配置、全方位推进，为发展电子信息产业奠定了坚实基础。此后，研究制定了《合肥市“十三五”战略性新兴产业发展规划》《合肥市“十四五”新一代信息技术发展规划》《合肥市“十四五”新能源汽车产业发展规划》等重点产业规划，逐步构建“芯屏汽合”“集终生智”产业链，明确重点支持芯片、新型显示、新能源与智能网联汽车、人工智能和制造业融合、公共安全和应急产业、家电及智能终端、生物医药和大健康、智能语音及人工智能领域。

二是突出核心项目带动。合肥市建立了“龙头企业招引+核心项目引入+产业链延伸+产业集群培育”的产业发展模式，以京东方（G6/G8.5/G10.5 TFT-LCD 三大液晶显示器项目为核心，分别投资175亿元、285亿元、468亿元，累计投资接近1000亿元，带动一大批项目陆续落户合肥，已完成投资2000多亿。在合肥京东方10.5代线开工后，全球最大的玻璃基板供应商美国康宁公司投资15亿美元，毗邻京东方10.5代线，投建全球首家生产10.5代TFT玻璃基板制造工厂，该项目2015年12月正式开工，2018年5月正式实现量产。合肥聚集了京东方、康宁、三利谱等一批行业龙头企业，汇聚上下游产业链从业企业100多家，涵盖全部生产环节，推动合肥新型显示产业整体规模、创新能力、本地化配套水平处于国内领先水平。

三是严格科学决策制度。合肥市建立了严格的重大项目科学决策制度，京东方（G6/G8.5/G10.5 TFT-LCD 三大液晶显示器项目等重大投资项目，由市重点产业发展领导小组（目前已发展成为产业链长制度）牵头，委托中咨公司、赛迪顾问、安徽省工程咨询院等专业咨询机构从产业政策、技术方向、行业趋势、市场前景、竞争格局、投资规模、财务和经济效益等多角度、多维度进行分析论证，联合投资机构和专业人士，围绕拟引入的重点企业，开展全方位尽职调查，研判技术研发、市场开发、财务融资、管理团队和供应链能力，形成严谨的论证报告，提交市政府审查，报市人大财经委和常委会批准。需要上报国家相关部委核准或窗口指导的项目，按照相关规定分别报国家发展改革委、工信部等核准或备案。

四是完善政策强力扶持。自2006年合肥市确立“工业立市”战略以后，先后出台了《关于加快新型工业化发展的若干政策》《关于促进工业经济平稳较快发展的奖励政策》《关于承接产业转移加快新型工业化发展的若干政策》《关于加快建设合肥市战略性新兴产业集聚发展基地的实施意见》等一系列政策文件，构建了合肥市工业超常规发展的政策支撑体系，在地块配套条件、土地价格、能源供应、财政政策、贷款贴息等方面为重大产业项目提供支持，为京东方项目贷款提供为期三年、每年1.5亿元人民币的贷款贴息。2014年，对产业扶持政策进行重大调整，形成了以《合肥市扶持产业发展政策的若干规定》为核心，产业投资、创业投资和天使投资三大基金管理制度为支撑，覆盖新型工业化、自主创新、现代农业、服务业和文化产业五大领域的“1+3+5+N”产业扶持政策体系。2018年，出台《关于“三重一创”建设的实施意见》《合肥市支持“三重一创”建设若干政策》等，不断完善政策，撬动资源要素向先进制造业、实体经济等领域倾斜、向创新集聚。近年来，连续出台《合肥市推动经济高质量发展若干政策（2021）》《合肥市推动经济高质量发展若干政策实施细则（先进制造业）》《合肥市促进经济发展若干政策（2023）》《合肥市促进经济发展若干政策实施细则（先进制造业）》《合肥市加快软件产业发展推进软件名城创建若干政策实施细则》《合肥市支持工业互联网发展若干政策实施细则》等文件，支持研发机构建设、加大研发投入、科技创新应用和企业转型升级，支持具有较强成长性和带动性的重大产业工程、重大产业专项或创业创新项目。

五是大胆创新投资模式。设立产业引导基金，招引优质产业项目，以投带引，撬动社会资本共同投资。合肥京东方G6线总投资175亿元，当初合肥市承诺拿出一年财政收入的80%投入60亿（实际投入30亿元），京东方采取定向增发引入战略投资者30亿，剩下的85亿在合肥政府的支持下贷款解决。合肥市设立50亿元的战略性新兴产业引导资金，2011年财政安排各类资金支持超过70亿元。京东方合肥G10.5线注册资本为220亿元，其中合肥市政府投资平台公司负责出资180亿，其余40亿由京东方自有资金投入；项目总投资400亿元与项目资本金（220亿）之间的差额部分，合肥政府和京东方通过银团贷款来筹集。2015年,合肥对国有资本营运机构进行重组整合,组建了三大国资投融资平台——建投集团、产投集团和兴泰集团，累计向战新产业投入资本金超过1600亿元,创新采用“基金+产业”“基金+基地”“基金+项目”等方式,打造了总规模超过1500亿元的国有基金丛林,带动项目总投资超过5300亿元。

六是强化创新平台支撑。按照“协同创新、政府引导、市场运作”原则，依托骨干企业，利用合肥科技资源优势，发挥中国科技大学、合肥工业大学等科研院所作用，围绕关键核心技术的研发和系统集成，加快工程化平台建设，合肥京东方获得国家发改委专项资金2亿元支持。目前，合肥市形成了四大创新平台：以大科学装置为代表的资源聚集平台、以创新院公司为代表的协同创新平台、以离子医学为代表的重大科技转化平台和以长鑫存储为代表的自主研发创新平台，集聚一大批高水平科研院所，合作共建“安徽创新馆”“中科大先进技术研究院”“中科院合肥技术创新工程院”“清华大学公共安全研究院”等新型研发机构，建成国家级工程实验室1家，央地共建工程研究中心和工程实验室各1家，省级工程研究中心19家，省级工程实验室8家，国家级企业技术中心15家，源源不断的科技创新成果为产业发展提供强大技术支撑。

重大项目谋划系列研究之六

重大项目谋划的典型案例2——

舟山国家大型 绿色石化产业基地

郭建斌等 云阿云智库•城市规划课题组

摘要

舟山绿色石化基地是国家七大石化基地的重要组成部分，自2017年至2022年，舟山基地在短短5年时间实现从“0”到“1”的跨越，从鲜为人知的悬水孤岛蜕变成世界瞩目的石化城，构筑全国最活跃的石化产业发展高地，成为建设舟山群岛新区、推动杭州湾南岸石化产业集群高质量发展、打造中国（浙江）自由贸易试验区油气全产业链开放发展的重要载体。2022年底，舟山基地龙头项目浙江石化4000万吨/年炼化一体化项目全面建成并投产，率先建成国内最大、世界领先、绿色发展的炼化一体化基地，提前实现2025年规划目标。舟山绿色石化基地激发市场经济创新活力，对接国家产业布局，推动产业集约发展，打造了规模化、一体化、集群化的升级示范，维护产业链供应链安全稳定，是以“浙江速度”打造基地建设“舟山模式”的典型案例。其中，舟山勇于政策突破，无中生“油”，激发民间资本活力，创新谋划重大项目的经验值得学习借鉴。

一、基地概况

舟山是我国唯一以群岛建制的地级市，座落于长江口东南侧，杭州湾外东海洋面上。陆域面积1440平方公里，舟山本岛为全国第四大岛，面积503平方公里，人口一百多万。舟山被誉为“千岛之城”之称，拥有大小岛屿1390个。舟山绿色石化基地位于舟山市西北部的岱山县鱼山岛，地理位置优越，背靠上海、杭州、宁波等大中城市群和长江三角洲辽阔腹地，地处中国最重要的石化生产基地和消费区域，同时直接面向东北亚和迅速崛起的亚太经济圈，具有十分广阔的石化产业发展空间。舟山基地规划总面积41平方公里，分三期开发。其中一、二期开发面积约26平方公里，重点建设浙江石化4000万吨/年炼化一体化项目。三期聚焦“先进高分子材料、化工新能源、高端专用精细化学品”领域，集中解决一批国家在石化行业的短板目录技术难题，打造“从石油炼制到基础化工原料、化工新材料、高端专用化学品”的完整产业链。舟山绿色石化基地是我国首个、世界第二个“离岛型”石化基地，作为国家七大石化基地的重要组成部分，生产规模为全国之首、世界领先，是国内最大的炼化一体化项目，是中国（浙江）自由贸易试验区舟山片区油气全产业链中的核心。舟山基地从2013年谋划启动，到2022年浙江石化4000万吨/年炼化一体化项目全面投产，呈现出“5项首个、4个第一”，即中国首个“离岸型”石化基地、首个4000万吨级炼化一体化基地、首个投资超过2000亿元石化项目、首个民营控股、国有参股的混合所有制炼化企业，中国首个赋予打造绿色发展标杆的石化基地，中国有史以来推进速度第一，炼油、乙烯、PX等产能规模中国第一，炼化一体化率在中国已运行项目中排名第一，单体投资中国第一。有力地维护了国家石化产业链原料供应安全，在一定程度上争取了我国在大宗化工原料国际定价话语权。

2022年舟山绿色石化基地全面投产，当年加工3900多万吨原油，实现工业产值2314亿元，比上年增长66.4%，全口径税收总额515亿元，进出口总额2008亿元，工业增加值绝对增量占浙江省的11.7%。同时，石化基地的建成投产也带动了舟山修造船产业的发展，舟山船修业产值251.9亿元，同比增长26.0%。此外，也有力推动了当地国际船舶免税燃油加注业务和保税港区建设。2022年舟山市GDP增速达8.5%，高居长三角41座城市之首。其中，第二产业（增加值950.4亿元）同比增长15.0%，特别是石油化工业、船舶修造业产值增长迅猛，分别同比增长63.9%、26.0%，为稳住经济大盘发挥了重要作用，作出了积极贡献。

二、发展沿革

2010年5月，国务院发布《长江三角洲地区区域规划》，提出“设立舟山海洋综合开发试验区”。

2011年2月，国务院批复《浙江海洋经济发展示范区规划》，提出加快舟山群岛开发开放，全力打造国际物流岛，建设我国海洋综合开发试验区，探索设立“舟山群岛新区”；3月，全国人大十一届四次全会通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，明确提出重点推进浙江舟山群岛新区发展；6月，国务院正式批复同意设立浙江舟山群岛新区，成为继上海浦东、天津滨海、重庆两江新区之后第四个国家级新区，新区建设正式上升为国家发展战略。战略定位是浙江海洋经济发展先导区、全国海洋综合开发试验区、长三角地区经济重要增长极。

2011年3月，国务院批准《浙江海洋经济发展示范区规划》，提出了大宗商品国际物流基地、现代海洋产业基地、建设海洋科教基地、群岛型花园城区4个发展定位。

2012年9月，国务院批准设立舟山港综合保税区。

2013年1月，国务院批准《舟山群岛新区发展规划》，这是我国第一个国家级海洋经济战略规划，明确发展目标，建设中国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、中国海洋海岛科学保护开发示范区、中国重要的现代海洋产业基地、中国陆海统筹发展先行区。

2014年9月，国家发改委、工业和信息化部联合印发《石化产业规划布局方案》，进一步明确石化产业空间布局，规范行业发展秩序；简化审批程序，适度下放审批权限，积极鼓励民营企业参与石化项目，同时防范重大项目社会风险。

2017年5月，浙江省发改委核准浙江石化炼化一体化项目，建设规模4000万吨/年，总投资1731亿元，分两期建设。

2022年1月，浙江石化一、二期全面投产，主要装置包括4000万吨/年炼油、880万吨/对二甲苯、420万吨/年乙烯。目前，总投资近1000亿元的高性能树脂项目和高端新材料项目正在加快建设，计划于2025年底前陆续投产，届时将再增工业产值上千亿元。

三、历史背景

舟山绿色石化基地建设是浙江省深入贯彻落实党中央、国务院决策部署的一项重要工作。21世纪以来，伴随经济社会高速发展，我国逐渐成为全球最主要的石化产品消费中心。与此同时，对二甲苯（PX）、对苯二甲酸（PTA）等石化产品在我国市场缺口不断扩大，供应却严重受制于日本、韩国等国家。浙江省作为我国经济最发达省份之一，对石化下游产品消费需求巨大。

然而长期以来，浙江省内仅有镇海炼化、大榭石化等少数中央企业下属炼化企业，包括PX在内的大宗石化产品及化工新材料产品供应远不能满足市场需要。建设以PX、乙烯等大宗石化产品为主的炼化一体化项目，是浙江省破解长期困扰国内石化产业发展“邻避困境”，打破日韩等国对我国PX、乙烯等大宗石化产品垄断而承担的重大国家战略使命。

2014年9月，为推动我国石化产业科学布局和安全环保集约发展，国家发改委、工信部联合制定了《石化产业规划布局方案》，经国务院同意发布。推动产业集聚发展，重点建设七大石化产业基地，包括大连长兴岛、河北曹妃甸、江苏连云港、上海漕泾、浙江宁波、广东惠州、福建古雷。2015年2月，国家发展改革委同意开展舟山石化基地的规划布局工作，明确舟山石化基地作为宁波石化基地的拓展区，成为国家七大沿海石化基地的一部分。2016年8月，经浙江省政府批准，舟山绿色石化基地正式设立。

舟山绿色石化基地在启动之初即定位承接国家战略使命，服务“国之大者”，生产PX、乙烯、丙烯等大宗基础化工原料及下游新材料产品，保障我国石化产业链供应链安全。目前，舟山石化基地炼化一体化成品油收率为36%，形成国内规模最大的聚烯烃、工程塑料、化纤原料和中间体等生产能力，物料供给丰富，“隔墙供应”优势显著，具备打造万亿级产业的基础。

四、主要经验

一是战略规划引领。2005年，浙江省发改委委托中咨公司，开展《浙江省沿海石化产业布局研究》。最初考虑在六横岛布局石化产业，但因该岛居民众多等原因未能落地。2011年6月，国务院批准设立舟山群岛新区，作为全国第4个国家级新区，赋予浙江海洋经济发展先导区、全国海洋综合开发试验区和长三角地区经济重要增长极的战略定位。2011-2014年，舟山市政府聘请中咨公司、国际经济交流中心、中国城市规划研究院、中国石化规划设计院等专业机构研究发展规划、重点产业、空间布局，研究谋划重大项目，形成《舟山群岛新区发展规划》《舟山群岛新区总体规划》《舟山群岛新区产业规划》《舟山绿色石化基地总体发展规划》等重大战略规划成果，明确新区发展目标为中国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、中国海洋海岛科学保护开发示范区、中国重要的现代海洋产业基地和中国陆海统筹发展先行区，并进一步明确了重点产业、发展路径、空间布局和政策措施，为基地建设指明了方向。

二是政策创新突破。聘请财政部财政科学研究所、国家发展改革委投资研究所、国土资源部国土勘探规划研究院、国家海洋局海洋研究所、中国国际经济交流中心等政策研究机构，围绕财政税收、投融资、海洋经济、国土空间、管理体制、对外开放、自由贸易、宁波-舟山一体化及保税港区建设等领域的重点难点问题，开展政策研究，大胆创新用地、用海、财税等政策空间。推动油气全产业链投资贸易便利化自由化，打通原油进口、成品油出口、保税油加注等关键环节，舟山片区在全国率先获批油气全产业链开放发展赋权政策。

三是动态优化完善。中咨公司全过程参与舟山绿色石化基地谋划和建设工作。2005年，受浙江省发展和改革委员会委托，开展浙江省沿海石化产业布局研究。2012年，受舟山群岛新区委托，开展《舟山新区石油加工定位研究》，提出在大小鱼山岛建设舟山石化基地。2014年9月，受舟山市政府委托，开展《舟山绿色石化基地总体规划》编制工作，结合国家《石化产业规划布局方案》要求，提出将舟山基地作为宁波石化产业基地“拓展区”的定位，为基地纳入国家规划提供重要支撑。2016年，完成《舟山绿色石化基地总体发展规划》。2017年，完成《浙江荣盛控股集团有限公司石化产业发展战略研究》。2018年，完成《舟山绿色石化基地围填海工程环境影响及其风险对策研究》。2019年，完成《舟山绿色石化基地总体发展规划（调整）》《舟山绿色石化基地围填海工程优化方案》。2021年，完成《舟山绿色石化基地总体发展规划（修编）》（2021-2035），为舟山基地顺利发展奠定了坚实基础。

四是核心项目带动。以浙江石化4000万吨/年炼化一体化项目为核心，投资超过2000亿元，建成国内最大、世界领先、绿色发展的炼化一体化基地，提前实现2025年规划目标。舟山市委市政府正在积极谋划“一核五区”产业集群发展，以绿色石化基地为核心，统筹带动金塘岛、高新区、六横、海洋产业集聚区、岱山县5个区域加快发展，进一步延伸产业链，向下游发展高端化、绿色化、功能化新材料，集中解决一批国家“卡脖子”技术难题，打造国家级高端化工新材料产业基地。

五是激发民间活力。舟山绿色石化基地一、二期项目总投资高达1730.85亿元，其中建设投资1574.87亿元、建设期利息88.14亿元、流动资金67.83亿元。一期融资安排30%为企业自有资金，其余为银行贷款。为了充分发挥社会力量，激发民间资本活力，该项目是大型石化行业首次对民间资本开放，也造就了国内最大民企投资项目，其股权结构是民营企业控股，充分利用了民营企业市场敏锐、决策快速、执行高效的优势；同时3家地方国有企业和上市公司以现金入股，发挥各自优势，高效服务项目建设和运营。其中，浙江荣盛控股集团有限公司（简称荣盛集团）出资51%，巨化集团公司出资20%，浙江桐昆控股集团有限公司出资20%，舟山海洋综合开发投资有限公司出资9%。该项目的建成投产，加上大连和海南基地，使荣盛集团成为全球最大PTA生产企业，产能1350万吨，2022年荣盛集团销售收入4483亿元，推动浙江荣盛控股集团进入全国民营企业5强，并在美国《财富》杂志全球500强排名继续跃升至136位，成为榜单中少数逆势提升的企业之一。