文/刘晶

 

2006年6月22日,美国前商务部长唐•埃文斯(Don Evans)来访北京。与之前访华时有所不同的是,此时的埃文斯已经是美国“金融服务论坛”(Financial Services Forum)的CEO。在北京期间,埃文斯会同美国大使雷德一道,与时任北京市长王岐山进行了会面。第二天,《华尔街日报》和《金融时报》相继刊登新闻,称埃文斯在北京与政府官员会谈后表示,中国有可能在对五大国有商业银行放松外国投资上限之前,先上调中小银行的外资最高持股比例。

 

这其实是一次地地道道的游说之旅。埃文斯所在的“金融服务论坛”也并不是一个关于金融服务的清谈机构或者民间智库。如果你去LobbyWatch这个专门搜集游说公司公开业务资料并加以统计的网站检索,就会很容易地查到“金融服务论坛”其实是一家专门针对金融业的商业公关游说公司。它的成员包括美国国际集团(AIG)主席兼CEO马丁•苏利文(Martin Sullivan),高盛集团(Goldman Sachs)主席兼COO布莱克•费恩(Lloyd Blankfein),德意志银行集团(Deutsche Bank)执行委员会主席阿克曼(Josef Ackermann)等等欧美金融界的头面人物。美国现任财政部长鲍尔森(Henry Paulson)就曾是该论坛的主席,现任主席是花旗集团CEO普林斯(Charles Prince)。如此庞大的阵容,要做的事情只有一件:在华盛顿贩卖他们身后所代表的金融业界集团的影响。当然,他们活动的范围要比华盛顿特区大得多,埃文斯的中国之行便是例证。

 

很长一段时间以来,国人对于媒体上出现的中央和地方各级政府官员会见到访的外国商界人士等类似的事件,都抱着一种很单纯的看法:增进友谊,促进经贸交流,吸引外资。事实上,起初这类政商界的沟通的确也都是以这些比较单纯的内容为主。但随着中国经济开放程度的日益加深,外资介入中国市场的程度也在同步深入。国内市场早已经不是国有企业、民营企业和三资企业各安其分,市场分割泾渭分明的局面了,政府已经开始评估外资进入的正面和负面影响。

 

今天外资进入中国所要面对的,既有政府对国家经济安全的考量,也有中资同业竞争者各种非商业形式的竞争和寻求政策壁垒的保护,更有对高风险项目投资所面临的信息不对称等状况。于是,以各种面目出现的商业游说和政府公关公司的生意便日渐兴隆起来。外资公司也早就开始利用在国外已经较为成熟的游说手段和策略,尝试着进入中国市场,并尽力打造有利于自身发展的政商关系。

 

在中国,普通人对于游说的理解大多还停留在苏秦张仪式的外交政治游说层面。一谈到商业游说,不免联想起“拉关系”、“走后门”这类本国特色的灰色商业行为。对于外国公司的游说活动,则多与商务谈判联系起来。很多人并不知道游说对于商业成功的重要性,出于一些显而易见的原因,人们也不清楚游说的过程和操作手法。游说对于大多数中国人而言,还是个站在大门口的陌生人。

 

可是,这个陌生人其实早已进了自己的家门。

 

 

游说并不仅仅是面对面的口头工作,而是为了达到最终目的而设计的一整套公关策略。外资公司在进入中国市场的时候,最常见的游说管道是利用改革开放以来“吸引外资”这一天然的政治正确方针,以外资身份直接获得与当地对口行政官员见面交流的机会,在会谈中讨价还价,达成企业的商业目标。但这种比较正式而直接的单一游说管道,早已不再是外资游说的主要方式了。这种直接游说方式的优点在于透明、游说过程的成本低,但缺点是必须面对同质化的游说对象(包括人和政策),游说空间固定,因此不容易取得较为满意的效果。于是,寻找Mr. Key(关键人物),通过关键人物的社会关系网络(主要是政商关系)进行相对间接的游说,辅之以直接游说,就成为外资进入中国市场,尤其是敏感产业的主要游说形式。

 

2004年8月,《财经》杂志的封面报道《高盛进入中国》,曾引起了各界的广泛关注。高盛历时三年的中国攻略,其游说策略大致可以分为三个部分:与中国政府高层和金融主管部门建立良好的关系;愿意掏钱帮助解决中国的“问题券商”,以换取进入中国证券业的门票;寻找关键人物作为自己的紧密合作伙伴,将与政府高层和国内业界的信息渠道和沟通渠道固化。

 

根据媒体的报道,时任高盛公司董事长的亨利•鲍尔森几年来数十次造访中国,在中国政界、金融业界乃至学界交友广泛,其与中国政府当时的高级领导人江泽民、朱基等人有着相当良好的私人关系。在金融界,鲍尔森不仅与前后两任证监会主席周小川和尚福林保持着密切的沟通关系,而且高盛参与的中国电信、中石油、中银香港等大型国企海外上市项目,为高盛公司在中国政商界奠定了良好的口碑。

 

尽管自身实力雄厚,且有经营多年的政府关系,但高盛进入中国证券市场的步伐并不轻松。从2001年开始,高盛连续三年在中国获得的业务几乎空白。当中国证监会两任主席三次向高盛方面“交底”,可以以“买门票”的方式进入中国市场时,高盛方面仍未能解决一个能最终对其商业目的达成与否起到决定性影响的问题——中国方面的合作者是谁。

 

高盛进军中国的目的并不仅是持股一家券商,这只是第一步。在日后中方的政策环境允许时,取得一家证券公司的控股权才是高盛的长远打算。根据中国加入WTO时的承诺,高盛很难突破合资证券公司外资最高持股33%的政策限制。对于这种刚性的约束条件,任何意在当即改变法规政策的游说都不可能起作用。于是,高盛找到了一位Mr.Key来帮助它解决这么一个看似无解的难题。这个人就是方风雷。

 

虽然公开资料上没有任何正式的官方身份,但方风雷的履历让人乍舌。尤其是上个世纪90年代前后方弃政从商的经历在国内几乎无人能及。方在90年代初移居美国,1992年回国经商,1993年回到北京,参与筹建中国建设银行和摩根士丹利合资的中金公司,随后出任副总裁。2000年,方离开中金公司,专任中银香港总裁。2002年出任工商东亚总裁。与方风雷做过同事的有时任北京市长王岐山、央行行长周小川。被西方同行称为“Rainmaker”的方风雷,显然是个“神通广大”的布衣商人。

 

那么,方风雷是如何起到Mr.Key的作用呢？据国内某财经媒体报道,据信方风雷等人的中方出资资金,实际上为高盛方面借给方等人的资金,与高盛所出的33%股权合资成立高华证券。这其中涉及到两点突破性的操作,一是国家外汇管理部门批准了方风雷等以个人名义向外资机构借款这一交易行为,此为首例;二是高盛很可能获得了未来政策环境允许时,购回方风雷等人在高华控股权的选择权,从而为最终在中国控股一家证券公司埋下了伏笔。

 

正是因为方风雷在中外投资银行界皆有良好声誉,同时兼具堪称独一无二的政界和商界背景及人脉资源,才使得高盛在进入中国证券市场的时候,克服了难以逾越的政策障碍。试想,如果不是方风雷多年与高盛等国际投行共事,高盛无论如何不敢以控股权的选择权这种非正式条款为约束,借款给方风雷等人作为中方出资。而如果不是方在过去十几年无出其右的政商经历,政府有关部门也绝难为这种“绕道”的金融投资创新模式开绿灯。这种通过延揽本土Mr. Key拓展在华业务的外资企业游说案例近年来屡见不鲜。方风雷只是其中最为典型的一个。

 

 

通过Mr.Key这个管道进行游说,是典型的“零售”游说方式。“零售”游说适用于那些技术细节较多,公众难以对事情本身做出简单判断,甚至根本缺乏关注兴趣的事情。但是这种游说方式不适合那些很容易进入公众视野的事件。当外资游说公关的事件演变成公众关心的话题时,“零售”游说所惯用的找关键人的方法就很可能失效,因为游说中的关键人本来就惯以低调面目示人,避免意想不到的压力和干扰。而公众的关心很容易让关键人失去低调的保护,“零售”游说也由此转变成“批发”游说,即更多地借助于直接管道之外的间接力量,构建游说压力,以迫使游说对象做出有利于自己的行动。

 

我们不妨以京沪高速铁路建设方案的游说为例。在中方否定了磁悬浮方案之后,德国和日本两方的游说过程便出现了由“零售”游说向“批发”游说的转变,更富有戏剧性的是,日本在这一过程中从略占先机到先发劣势,几乎均源于其游说失策。

 

首先,德国方面在第一阶段技术选择论证有了确切结果,且己方最有优势的磁悬浮方案出局之后,德国立刻变换口吻,开始大力宣传德国的高速轮轨技术。为此,当时的德国总统约翰•内斯劳亲自跑到中国,在上海的磁悬浮列车上为德国铁路厂商大作广告,充当了一回最高级别的商业说客。紧接着,德国BWG、普弗莱德尔和西门子三家公司宣布,将在广州成立“德国高速倡导组织”,并与广东省铁路集团有限公司合作在广州建立实验中心。德方宣称将通过该中心向中国国有和地方的铁路运营单位提供支持和技术诀窍。

 

德国方面的一系列游说策略起到了相当不错的效果。作为当时欧洲与中国关系最为亲密的国家,德国在中国公众心目中有着良好的形象。借助这一形象背景,德国总统亲自来华游说,一下子令德国在高铁方案中的公众印象排名跃升到了第一位。而成立“德国高速倡导组织”,并立刻宣布向中方合作者提供技术支持,可以说是“批发”模式中直接游说战略的经典策略。通过向对方提供信息帮助,可以迅速加强游说者同游说对象之间的联系纽带。德国人的这一做法,深得美国政治游说模式的真谛:让说客成为被游说者工作的好帮手,而不是做单纯的推销员。

 

反观日本,原本在高速轮轨的技术方案上,日本的新干线一直占优。中国媒体和部分专家也一度在舆论上一边倒地倾向于日本的新干线方案。但是日本没能利用好这个时机,被突然杀出来的民间反游说活动搞得彻底沦为被动。

 

2003年4月,日本媒体错误地判断,认为日本铁路业者已经得到中方高层的明确表示,“中国选定新干线的可能性为95%”。结果这条消息立刻引起了中国民间对日反感者的激烈反应,一家名为“爱国者同盟网”的网站在十天之内就征集到超过8万个网民签名,反对政府采纳新干线方案。日方显然对这种利用新兴媒体的草根动员反游说策略准备不足,接下来采取的游说策略更是一错再错。在国土交通大臣扇千景临时改变携日方巨额贷款游说新干线来华的举措之后,日方没能及时调整对华外交政策,使得中日关系滑落到建交以来的最低谷,政治因素对高速铁路方案的游说工作造成了致命打击。

 

德、日两国在争夺京沪高铁项目上的截然不同的表现,印证了外资进入中国的游说工作正在变得日益复杂,尤其是“批发”式的游说,需要多方游说管道步调一致的配合。一些游说技术手段之外需要考虑的东西,比如政治关系变化、舆论民情反应以及应对反游说的应急方案,都必须要纳入到整个游说过程的策略组合当中去。

 

 

前文所述,更多的是在介绍外资进入中国采取的游说手段和实际的游说效果。其实,外资有意识地开始游说中国早不是新近才发生的事情,掐指算来,至少已有十年了。但游说这一行为本身仍掩藏在会谈、公关甚至商业贿赂等名目之下,从未被规范过,也从未被正名。“陌生人”并没有因为他进了家门而变得不再“陌生”。

 

在那些阳春白雪的外资游说案例之外,那些并不怎么正当的游说活动从未停止过。以Mr. Key模式为例,像高盛和方风雷这种过程上较为公开透明的合作方式其实是少数,很多外资公司进入中国某些政府管制较多的产业时,除了与政府当局现任官员进行正式的沟通外,还普遍聘任有影响的前任官员和该产业的国内资深人士(多为国有企业前高管和人脉资源丰富的“老领导”)出任公司顾问,或者干脆为这些人单独成立一家顾问咨询公司,以这种游说方式绕过官方谈判繁文缛节的阻碍,直接达成商业目的。也恰恰是在这些环节中,滋生了大量的灰色甚至黑色交易。 游说滑向商业贿赂的腐败案例中外皆有。美国早期的国会游说活动充斥着金钱、美女等游说腐败的元素。尽管从1938年起,美国就开始了针对游说活动的立法,在1946年通过了里程碑式的《联邦游说管制法》,并于1995年和1998年分别通过了《游说公开法》和《游说公开修订法》,但还是没有能够避免2005年爆出游说大鳄阿布拉莫夫对国会议员的行贿丑闻。正如“游说中国网”(LobbyChina.org)的创建人、资深公关顾问吴东所言,中国如果想避免阿布拉莫夫式的丑闻发生,必须要明确游说活动的存在,使游说行为从地下走入地上,并制定法律加以监管。

 

但在中国进行游说立法的首要困难,是如何在政治上,尤其是宪法层面上,确认游说活动存在的合法性。与美国不同,美国的宪法明确公民拥有请愿权利,并由此延伸出游说行为的合宪地位。而政治学家D.B.杜鲁门的研究则指出,现代社会的游说行为必然建立在多元社会中利益集团彼此利益冲突的基础之上。即首先承认存在着利益集团,而后再承认利益集团利用游说手段谋取自身利益的行为是合法正当的。上述这一从宪法政治出发,为游说行为寻找的合法性基础,在中国恰恰是最为薄弱的。可能也正因为游说活动在政治界定上的模糊,在外资大举进入中国的今天,并没有看到为游说正名的实质举措。

 

但现实不容回避,游说,这个熟悉的陌生人,已然站在我们的门口,而我们却不知如何应对。