法意导言

2018年是不平静的一年，全球许多地方都曾遭遇或大或小的冲突，在许多冲突中，蓝盔似乎成为人们公认的一道和平曙光。然而事实并不尽然，在人们对维和行动(peacekeeping)寄予极高的期待时，结果往往不尽人意。如今，对联合国和维和行动的悲观态度逐渐占了上风。研究国际关系、非洲问题的Séverine Autesserre也看到了其中的问题。不同于悲观的批判，这篇发表在《外交事务》2019年1/2月刊的分析文章在指出问题的同时，给出了不同的解决方案。本文首先梳理了联合国维和行动创建的始末，分析了当下维和行动的新变化和新需要。统观冷战后如雨后春笋般的维和行动，作者从多方面分析了维和实践中存在的种种问题，包括预算、指挥、士兵行为等。尽管多为细节问题，但这些问题对维和行动与联合国的名誉和公信力影响甚大，究此，作者认为，联合国应当从原本自上而下、政府为中心的国际干预行动转向自下而上、地方赋能的在地重建策略。

Séverine Autesserre是法国学者，耶鲁大学博士后，现任美国哥伦比亚大学教授，主要研究方向为国际关系与非洲研究。她著有《刚果的问题：地方暴力与国际和平建设的失败》（2010），以地方性的视角解释为何人们热衷并赋予高期待的国际援助和维和行动在刚果屡屡失败。她的研究和文章影响了关于刚果和平建设的政策与学术讨论。

维和行动的危机

——为什么联合国不能停止战争

作者：Séverine Autesserre

编译：王静姝

在全世界近50个冲突区中，一千五百万人生活在暴力的威胁之下。在很多地方，主要秩序维持者并非警察或政府士兵，而是联合国维和部队。如今，联合国维和部队有不止78000名士兵和25000名公民分布在14个国家，已然成为世界上仅次于美军的第二大外驻军事力量。

维和士兵的任务显示着联合国的雄心。从海地到马里，从科索沃到南苏丹，联合国维和士兵们被邀请去硝烟四起的国家以维持和平与安全。多数情况下，这与国家与社会改革息息相关。维和士兵们开始保护公民、训练警力、执行裁军、监控人权情况、组织选举、提供紧急情况备案、重建司法体系、监察监狱以及推动性别平等。在持久混乱的情形之中，所有目标的共同实现使简单的解决方案只是天方夜谭。

不幸的是，维和行动的历史并非一帆风顺。尽管如此，面对发展中世界的暴力与冲突，全球领导者们依旧对维和行动趋之若鹜。美国前总统巴拉克·奥巴马称赞联合国维和行动为“世界上最重要的解决武装冲突的工具之一”；联合国也称其“通过组织成功的维和行动在许多国家调解并结束了冲突”。但事实上，维和士兵们经常无法实现最基本的目标。在很多行动中，他们只能在无可控制的战争中无助地旁观；另一些情况下，他们组织选举并宣称胜利，但若没有稳定根基，最终很有可能走向二次冲突。

这一失败的部分原因是资源短缺。由于联合国依靠成员国提供相应资源，这一缺陷不能简单归咎于联合国。然而除此之外，更大的问题在于对“何以走向持久和平”根本性的误解。联合国的偏向精英领导的自上而下策略及建立并巩固选举。但这忽视了解决方法的另一个主要组成部分——以自下而上的方式理解地方知识并让人们自己决定推动和平的最好方式。

蓝盔的崛起

1945年，联合国建立时无意自己保有武装力量；《联合国宪章》尚未写入“维和”一词。然而，在联合国的运作中，即便只为达到最简单的目的，武装力量的重要性很快显现。

1948年，联合国在巴勒斯坦的调停人要求一队“联合国守卫”以监控以色列和周围阿拉伯国家的军队，这个临时任务标志着维和行动的诞生。之后几十年的维和部队派遣遵循相似的模式：只有有东道国政府的邀请及所有开展方的同意，联合国才能在停火或和平协议达成之后派遣部队，且所有行动的前提是安理会常任理事国未投否决票。

没有一票否决意味着这一对国内事务的干涉没有牵涉大国掌控的东西对峙，因此，冷战时期的维和行动也少之又少。1938年至1978年，只有13次部署，而1979年至1987年更是一次也没有。此时的维和任务多数没有深入国家内部，只是一些未武装的观察员监控停火线（克什米尔1949），或轻武装士兵在两国军队间巡逻（黎巴嫩1978）。即使1988年的诺贝尔和平奖颁发给维和士兵，他们也并非每次都达成目标。

冷战结束标志着维和行动的新纪元。当美苏对峙不再成为联合国的羁绊，自1991年4月至1993年10月，联合国组织了15次维和行动，超过了前40年的总和。维和行动的飞涨及在许多国家的显著成果使其逐渐被吸纳入联合国体制。包括工作人员、预算和程序标准等一系列官僚基础设施开始建立。

但很快，乐观主义被现实泼了冷水。首先是1993年的索马里行动，本希望派遣28000名士兵以监控数年拉锯换来的停火并提供人道主义援助，然而这次行动中，24名巴基斯坦士兵被杀，紧接着又有18名美国士兵被杀，使维和行动陷入尴尬。1994年卢旺达和1995年波黑发生大屠杀时，维和士兵袖手旁观的报道也惊醒了世人。观察者们开始批判维和行动；人们将维和士兵描述为一群怠惰而驯服的外国人。尽管如此，大国们由于自身利益仍不断推动维和行动向全方位深入干涉的方向发展。1994至1998年，安理会以惊人的速度部署了16次行动。

到1999年，联合国开始反思这一方式。当年，科索沃、东帝汶、塞拉利昂及刚过民主共和国最终达成和平协议并要求联合国的帮助。时任秘书长安南不希望再看到失败，组织了对国际干预的反思。首先发布了《卜拉希米报告》，落实了推动维和行动更加有效的改革。同时产生了新规范“保护的责任”，要求所谓的国际共同体有道的义务帮助战乱中的人们抵抗侵犯人权的行为。这些报告、辩论改变了维和行动的方式。维和行动不再只是被动的监控停火线，而采取更加激进的方式，以军事力量阻止战斗各方采取暴力。为了避免卢旺达的悲剧重演，维和力量需要更多权力与资源。

这些发展使当今的维和行动与冷战时期相差甚多。维和士兵不再首先关注国家间冲突的停战，而走向在一国内保持和平。从重组军队到安排选举，他们的责任大幅扩展，人员也相应变化。除了军事人员，联合国也开始招募各方面专家援助维和行动。在战后的东帝汶和科索沃，联合国甚至成为一个过渡政府维持国家的运转。在2000年后的18次行动中，强制授权不断增加，维和士兵不再依赖所有参战方的同意，亦无需遵守自卫使用武力原则，而可以发起致命攻击并打击其他战斗者。在中非共和国、刚果和马里，联合国军队最终成为政府打击反对派的工具。

尽管做了众多改进，今日的维和士兵与20年前一样，仍面对人们的高期望力不从心。专家们以对成功的不同定义得出不同的结论，因此维和行动的成功与否某种程度上只是解释的问题。

廉价的维和行动

联合国的辩护者们指出维和行动是世界上最难的工作之一。他们需要在战乱、腐败与废墟中工作。安理会关于支持东道国政府的指示加剧了反对派的敌意，因而使行动更加复杂。更有甚者，若大国对当地危机不管不问，维和行动将无法得到需要的资源来实现自己的雄心壮志。看起来每年7千万美元的预算很惊人，但其实这只是全球军事开支的0.5%，却被期望解决全球多于四分之一的正在进行的战争。

最主要的结果是人员部署不足，甚至不能覆盖维和行动被授权的地域。比如在刚果，性别暴力严重的北基伍省，联合国性别办公室很长时间只能派遣一名志愿者。同时，维和士兵也被用尽。在西撒哈拉，一位士兵大约需负责400平方公里的地域，在刚果负责50平方公里，在南苏丹则为30平方公里。相比之下，阿富汗战争顶峰时，一位外国士兵负责2平方公里；而在美国，法律规定每个士兵最多负责4平方公里的土地。由于联合国没有常备军，维和行动必须依赖成员国的意愿。政府并不乐意搭上士兵的生命为维和行动提供军队。若最终派军，也只是未经严格训练或低工资的士兵。装备方面亦是如此。

更糟的是，指挥者并不仅与联合国联系，也在本国的指挥链中执行任务。军官们知道，政府希望他们带着士兵安全回家。因此，当面临完成任务与避免伤亡的选择时，他们更多选择后者。最差的是，一些维和者甚至伤害本应帮助的人。在中非共和国、刚果和索马里，他们使用刑罚。在波斯尼亚，海地和科索沃，他们卷入性奴贩运市场。事实上，在过去的12年，联合国收到了几乎1000起维和士兵的性犯罪指控。尽管这是维和士兵的少数，但对联合国的公共形象造成的损害可想而知。

错误的策略

无论是纽约的维和领导层还是战场报告，都指向安理会不清楚的授权和不充分的资源。他们强调，维和者需要更多资金，更好的后勤保障，更多人力以及更现实的指示。同时他们要求安理会强制军队贡献国停止干预实地指挥，并让他们的军官尊重联合国的指挥链。但安理会并非一切的替罪羊，作为妥协的产物，授权必然模糊不清，且需要解释。同时，即使强国和军队贡献国提供了丰富的资源，结果仍令人担忧。

问题比授权和资源更严重。如上所述，联合国常常面临两个战略选择：第一，和国内精英一同以自上而下的方式阻止暴力；第二，推动迅速的选举以稳固和平。对联合国来说，停止战争的标准方式是举行庞杂而昂贵的会议以达成政府与反对派首领的协定，在此之后组织国内选举并宣布自己的胜利。两种倾向都需要人员支持。

由于战争的原因不仅是国内或国际冲突，亦有地方性冲突。在很多冲突区，战争缘起于土地、水源或牲口问题。这使自上而下的方法难以施行。至于联合国推进的选举，若一个国家的实际条件尚不允许选举，只会适得其反。这两个问题同时发生在今天的刚果。维和士兵们需要同时面对国内和国际冲突：刚果总统与反对者的冲突，以及刚果与其邻国卢旺达和乌干达的冲突。维和行动执行者们将选举看作灵丹妙药。然而，刚果许多暴力的起源与政治无关，而源自部落性的地方冲突。这些关于土地划分、采矿权的地方问题常常升级为地区甚至与邻国的暴力冲突。联合国对地方事务的不屑将问题纠缠在一起。由于对学科为核心的知识更加重视，管理岗位常常由外国人承担。而这些外国人缺少地方语言、社会、文化和制度知识，因此管理中的摩擦自不少见。在塞浦路斯，很少有维和士兵能说希腊语或土耳其语；阿拉伯语或努尔语在南苏丹面临同样的窘境。

维和士兵的日常行为也添了不少麻烦。国际和国内的公务人员都主要从精英处获得信息。有时，他们不加变通地套用模板使得情况更糟。另一些情况，乌合之众制造悲剧。外国人员和外国思想的占优也增加了当地人民的敌意。当地人常将维和士兵看作新殖民者，指责他们傲慢自大，坐拥良好条件却不投入工作。无论公平与否，这种评价使当地人常常不愿与联合国合作，即使他们支持最终目标。

最近几年，人们开始改变通常的联合国解决方案。一些下层工作者和上层领导者开始推动地方冲突解决方案。2015年的一份关于维和行动的专项报告强调在当地语境下与当地居民一同设计维和项目。除了很少一部分案例，联合国如今对地方性的强调仍只停留在表面。

像当地人一样思考和行动

维和行动面临危机，但这并不意味着全世界要放弃它。在许多冲突区，即使与目标仍有距离，维和士兵也是唯一能够在战火中保护公民的队伍。并且，目前世界还未找到合适的替代机制。我们的任务不是停止维和行动，而是反思与改革。

主要的问题是联合国千篇一律的解决办法。事实上，当今的维和行动应当从当地事实开始，思考就地化的维和策略。在这方面，联合国可以考察战乱地区零星的和平地方。比如刚果东部，基伍湖的伊吉威岛。自从1996年战争爆发以来，伊吉威岛一直远离战火。尽管它保有能够引发战争的众多因素，如重要的战略位置、矿产资源、种族民族矛盾、政府管理的缺失、极端贫困、传统权力与土地的争议等，但岛上居民建立了多样的草根组织——宗教网络、妇女联合会、青年团体等以解决冲突。他们也坚持传统信仰——以血缘关系保证家庭之间不互相伤害。他们逐渐培育出一种“和平文化”。在索马里、哥伦比亚，这样的例子也不少见。

当前，联合国认为自下而上的建设和平方式只是微不足道的小插曲。然而，事实似乎并非如此。在实际经验中，这意味着确信解决地方性矛盾与解决国界冲突同等重要，都是维和士兵的任务。无论在高层还是实地，联合国应当建立专门部门以推动自下而上的和平建设(bottom-up peacemaking)，并组织专门人员分析和解决草根冲突。这些新的专家，也应当同时培训和影响他们的同事们。安理会也应当对自下而上的和平建设提供财政和后勤保障。当维和者们在地方和平建设上努力时，节制对普遍法则的畅想更为必要。以资本和领导为基础的外国人并不能主导当地的和平事业，当地人们才是真正的主角。对于联合国来说，这意味着招募生活在当地的，有语言能力和丰富的当地知识的工作人员，配合学科为中心的专家共同推进和平建设。在和平巩固方面，应当专注于一个行动的时长，而非不同国家的众多行动。外国人只能在本地人没有必要技能或旁观者有优势的岗位上，避免为原有共同体带来新的冲突。当然，联合国也应审慎地使用本地雇员。从当下看，外国人大多做决策而当地人员大多执行。这对保持成员国国家利益有所裨益，然而对于这样一场促进和平的国际行动来说并非一个好主意。当地人应当成为主角，而外国专家应当从决策者转为咨询者，提供建议，解释利弊，并提供技术支持。面临诸如民主还是和平、和平还是公正的选择时，国际干预应当将决定权让渡给本地人。因为他们将享受选择的福祉，或承担后果。

更好的路径

冲突的结果常常不止于国内：内含的冲突会为地方带来不稳定因素，甚至滋生非法贸易和恐怖主义。在过去的五年中，武装冲突创造了二战以来最严重的难民危机。

很多时候，提交维和申请似乎成为建设和平却不想付出代价的一条捷径。这样的故事数不胜数——战争爆发之后，捐助国承诺大笔资金援助，之后便转向联合国。最终，参战方呼吁停火、签订协议并举行选举。但是不久之后，冲突又再度上演，并持续很久。当前国际社会习惯的简单解决方式已不适用，如今的维和行动已经成为千疮百孔的权宜之计。值得庆幸的是，我们尚有办法反思与改革——更多放权给被认为的当地“受助者”。