来源：侠客岛

先说一件岛叔老家的事。

这几年，岛叔的家乡变化很大。村干部花了大力气，高标准地把十公里的通村公路修好了，还把河道修葺一新，新建了几个小公园，俨然是个美丽乡村。岛叔每次回家，对比过去，甚是感慨。

满以为乡亲们会和岛叔的感受一样，可结果让人意外。对村庄的变化，老乡似乎并不领情，对村干部所为很不屑，甚至还满腹怨气。村干部呢？也很气愤，累死累活却得不到乡亲的承认。

一句话，“群众无感、干部不满”。

现象

岛叔在基层调研时发现，这种情况很普遍。

有一次，扶贫干部陪岛叔访谈当地一家贫困户（单身汉），到了后，贫困户家中之脏乱令人震惊，几乎没有落脚之处。旁边的扶贫干部很不好意思，拿起扫把帮贫困户打扫，边扫边发牢骚：“你怎么能这样呢，政府帮你，你也要争气啊。”但他只在一边笑，很是无所谓的样子。

说实话，岛叔在调研中发现，绝大多数扶贫干部干工作可真是任劳任怨，但也几乎每一个都或多或少体会过“寒心”的滋味。

类似的情况还很多。前几年某地发生水灾，当时就出现了干部救灾、群众在一边看的情况。曾几何时，动员群众参与是基层治理的“常规”，为什么现在变成了政府包办？大家都在感慨，如今的基层治理怎么了？

按常规，正常的基层治理行为，要么是群众和干部都满意，比如福利分配；要么顶多群众和干部一方不满意。现如今，干部和群众都不满意的情况为何如此普遍？

不少基层干部感叹，现如今，政府连做好事都会做出矛盾来，真是令人费解。

群众

费解之后呢，能怪群众么？

似乎是怪不上的。

毛主席早就说过，做任何工作，群众都有先进的、中间的和落后的三部分。这本是规律。那时候，还可以通过“抓两头带中间”的办法，把群众团结起来。

现在的问题在于，经过20年的高速城市化后，很多村庄都已是空心村，群众之间的社会关联已经大大弱化。再加上随着市场转型的快速推进，客观上农村也出现了群体、利益乃至于阶层的分化，发展不平衡不充分已经成了社会的主要矛盾。

这时候，想像以前一样，村民群众自己组织起来做自己的事，其实已经很困难了。

现在，群众不再是简单的政治标签，也不是一个单一身份的群体，而是能动者的集合体。这几年最明显的变化是，人们的权利意识越来越强，每一个人都想自己的权益得到尊重，与此同时，义务意识却不见得增强。据岛叔观察，甚至还有明显弱化。

怎么会出现这种情况？自从农业税费免除以后，农民基本上不再承担对国家的义务，各种权利也在不断增加。这当然是国家的进步，让农民享受改革红利。但在基层治理过程中，治理者很难用单一的话语和框架展开行动。直白一点就是，试图用“顾大局”来说服群众的时代已经过去了。

这些因素造成了现在的局面：人们很难再形成集体行动。这又反过来增加了基层干部组织动员群众的难度，基层干部甚至不知道“群众”在哪里了……

家乡修路的时候，岛叔就曾亲身经历过一次。为了重新规划村庄，也为了降低工程量，村干部想让公路改线，从岛叔家族的祖屋门口过。这涉及到几十户，各家有各家的想法：大部分在家的老人都不同意，或是怕破坏风水，或是怕地盘被占；少部分中年人同意，觉得这样可以顺便改善祖屋的环境，未尝不可。

但麻烦的是，大多数年轻人都不在村，老人又做不了主，家族里根本就没有“主事”的，村干部找谁去商量呢？结果，开户主会的时候，参加会议的都是老人，并且还不齐全。虽然私底下大家都不同意，但没人愿意公开出头反对。不同意当然就是默许了——那就签字吧……

结果可想而知，路是修通了，群众却不满意，后续还有无尽的麻烦，比如补偿问题。

家族不断有长辈打来电话问：“德文，村里是不是拿了钱放你这里了？”我说没有啊。但家族里的很多人都不信，说“怎么会呢？地都被他们占了，哪有那么傻的？”天地良心，家族里有几家猪栏被拆了，是补偿了一些钱的；至于公地，村里确实没说法啊。

干部

这能怪村干部吗？

他们也冤枉，也身不由己。村里修路，资金本来就是个问题，况且占的又不是私人的地。不过村里还是承诺了，会在祖屋修缮的时候争取项目作为补偿。

税费改革后，作为基层治理主体的乡村两级组织开始转型，其中根本的变化是失去了财政自主性，主要依靠财政转移支付来维持运转。并且，上级政府通过乡财县管和村财乡管等制度设计，剥夺了乡村两级组织的财政权。

自此以后，基层组织逐步“悬浮”于乡村社会，治理行为具有鲜明的“眼光向上”的特征。简言之，基层治理者失去了自主性，成了单纯的政策执行者。

雪上加霜的是，基层组织不仅丧失了财政等治理资源，还在响应上级“公共服务型政府”的建设中，进一步弱化了治理职能。基层政府和村级组织很难再说自己是“治理者”，而是“服务者”。

结果就是，不仅是上级，群众对基层干部的要求也越来越多。这还是在基层自由裁量权逐渐弱化的情况下出现的。

其次，干部其实已经不知道怎么跟群众打交道了。熟悉基层的人都知道，群众工作是一项实践艺术，得长期浸淫其中才行。但客观上，当前已经失去了让干部真正下沉和群众打成一片的条件。

一方面，没什么事需要干部和群众打成一片了。过去，税费征收、计划生育，哪一件事不得跟群众打交道。而今，即便有了“硬杠杠”的行政任务，也无需和所有群众打交道。一旦这种“可选择性”出现，基层工作就会向讲策略、讲特殊等角度去考量。

比如，有上访户，那就想尽办法解决其特殊情况；有“钉子户”，那就想尽办法找“突破口”摆平；哪怕是对待贫困户，那也是一项个别的、阶段性的工作，犯不着建立长期关联。

另一方面，上级的各种要求，实际上也增加了基层干部接触群众的难度。这些年基层行政的“规范化”过程，催生了大量的办公室业务，很多乡镇干部坦言“下不去了”。甚至于，很多地方连村干部也卷入其中。

比如，很多地方搞一个便民服务中心，让村干部坐班，以为这才是“服务”。殊不知，很多中西部地区的村干部反应，坐班以后反而和群众生分了——连群众都说，坐在哪里，还真把自己当干部了，何必呢？

症结

问题的症结在哪里？恐怕是我们对基层治理存在太多的误解。

误解一：庸俗化理解为人民服务。为人民服务是我们党和政府的宗旨，这一点毋庸置疑。但是，我们的政府从来没有将为人民服务庸俗化地理解为市场关系中的“服务”。这两种“服务”的意义是不同的。

为人民服务是一项政治原则，并不能等同于具体的行政过程。我们说干部是人民的公仆，主要是从政治要求来说的；而行政过程有其科学性，不能简单地用政治原则和行政价值来代替。

再有，人民群众是一个需要分析的复数，不是任人摆布的单一“符号”。尤其是在当前的基层治理环境中，为人民服务应是为群众的整体利益服务。

但很奇妙的是，过去一些年来的公共服务型政府改革，将这两种不同意义的“服务”融合，进而出现了“群众”以服务对象自居，要求基层干部按为人民服务的宗旨提供“无私服务”的画面。这种错位，造成了干群关系的扭曲：干部是可以无私，可那是为“人民”服务啊；一旦群众以“雇主”的心态要求干部时，不仅群众会面临期望过高的窘境，干部也会觉得很是不适。

误解二：基层治理中老好人主义泛滥。只要群众有要求，一些地方的党委政府总是无原则地满足，什么都“兜底”。这会出现什么问题？

岛叔前段时间受某市房管部门的邀请，调研了该市的物业管理情况。有一个数据令人吃惊：全市三分之一的小区物业费是政府兜底的，尤其是还建房小区和老旧小区。该市准备制定一个包括还建小区在内的物业管理办法，岛叔建议既然是物业费，“收不收是一回事，收多收少又是另一回事”，结果受到绝大多数区级物业管理部门的反对，觉得根本不可能，也不应该。言下之意，政府还是得承担这些小区的物业费。

在跟一个还建小区的社区书记访谈，岛叔问，要是开始收物业费得等多长时间？这位书记不假思索地说，至少20年。也就是说，政府至少得兜底一代人。

这种老好人主义，甚至还在脱贫攻坚等工作中体现得淋漓尽致。为什么那么多群众争当贫困户？就是因为贫困户的一切都被兜底了，利益实在太大。

本质上来说，老好人主义就是不担当、不作为的形式主义的表现——遇到问题不想办法解决，而总是想着通过“收买”来化解矛盾。殊不知，越是如此，矛盾积累得就越多。贫困户的诉求是解决了，那还有更多的非贫困户呢？

误解三：泛政治化。现如今，上级各部门在下达任务时，都要上升到讲政治的高度，要求基层配备足够的力量去完成任务。但问题是，基层哪来的三头六臂？如果所有事情都是政治任务，那不形式主义还能怎么办？

事实上，绝大多数任务对于基层而言，应该是常规性的，犯不着短、平、快，否则治理效果会适得其反。从政策执行的科学性来说，没有差别就没有政策，当事事都重大时，也就意味着事事都不重要。

久而久之，基层干部逐渐变得疲惫不堪，群众看在眼里也只会“无感”而已了。