文章来源：澎湃新闻

作者：吕鹏 范晓光

这是我们连续第四年在全国“两会”结束之后总结上一年度政商关系的大事与大势。单个年份里，我们看到的是一件件“大事”；而把时间连起来，我们看到的是这些“事件”汇总之后反映的“大势”。

我们发现，过去四年来，政商关系“稳中有变”。“连续”是第一个关键词。全面从严治党、建立新型政商关系、供给侧结构性改革、优化营商环境依然是每年的主旋律。在减税降幅、简政放权、产权保护等一项项具体政策里，“处理好政府与市场的关系，依靠改革开放激发市场主体活力”的思想一以贯之。

我们也发现，过去的一年里，一些政策在纠偏。比如对基层形式主义弊政的整治、纾困资金的出台、社保清缴的叫停、防止环保一刀切，等等。这说明国家在政商领域的回应性是强的，党和政府可以及时地发现问题、解决问题。市场监管体系的灵活性与回应性本身，也是现代治理系统的一个重要组成部分。

我们还发现，过去的一年是开创的一年。资管、税管、网管、媒管、数管，国家监管的深度与广度都在拓展中创新。“自己人”、“实质性减税”、“智能+”......这些新词的出现以及引发的热议，不仅是对现实的回应，某种程度上还预示着未来政商互动的新热点。

一、总书记“自己人”论述派发定心丸，改革开放四十年民营经济获肯定

2018年是改革开放四十周年，对民营经济的肯定本应成为主调。然而从年初开始，就有对民营经济进行“质疑”的杂音，到9月，一篇署名“吴小平”的文章让“民营经济离场论”达到高潮。此后，到11月1日，习近平总书记在北京主持民营企业座谈会并发表讲话，驳斥“民营经济离场论”、“新公私合营论”，这一波对民营经济进行质疑的杂音方告终了。尤其是，总书记提出的“民营企业和民营企业家是我们自己人”，是前所未有的一次创新性表述。

“定心丸”并没有戛然而止，民营企业座谈会之后，一系列帮助民营企业解困的措施出台。为纪念改革开放四十周年，中央表彰了100位为改革开放做出杰出贡献的个人，这100人中有21位企业家代表，其中14位是民营企业家。这被广泛解读为是对民营企业和企业家的高度肯定。

二、上半年防范化解重大风险，下半年资金紧张有所缓解

看衰民营经济的言论之所以能够在众多民营企业家那里引发恐慌，背后是中国经济“稳中有变，变中有忧”的大形势。

早在2018年1月，中央就首度以“防范化解重大风险”为题在中央党校开办省部级主要领导干部研讨班，而金融风险正是重大风险在经济领域的主要内容之一。到4月，“史上最严”资管新规出台，一级市场银根紧缩，创业公司募资变得更加困难，一级市场的钱荒也间接促使更多的独角兽企业扎堆上市。

“资本寒冬”加速了优胜劣汰的过程是件好事，但从债务风险到股权质押风险，再到不断在民营企业身上爆出的资金链紧张、融资难等问题也显示，一些政策产生了消极后果。在防范化解金融风险过程中，有的金融机构对民营企业惜贷、不敢贷，甚至直接抽贷断贷，造成企业流动性困难，甚至停业。

这些负面态势在下半年开始陆续通过政策修复得以缓解。各地政府投入重金驰援上市公司，“纾困基金”的金额从几十亿到一百亿元不等。同样值得一提的是，一些大企业确实也“得救”了，主要问题被定性为流动性问题。

纾困也带来一些不和谐的画面。一些上市公司的大股东等政府纾困资金一进场，就清仓式减持。也有人认为，强制银行给小微企业贷款违背市场原则，更重要的是违背公平公正原则。轰轰烈烈的临时举措和市场主导原则之间的艰难平衡将在一段时间里长期存在。我们相信，回归商业、支持实业才应该是这些政策的初心。

三、实质性减税降负迈开步伐，国地税合并清理不合规招商优惠

企业家对进一步减税降负的呼声很大。2018年可以看作是纠偏之年，首先对一些操之过急的做法予以了纠正。比如10月，人社部发文明确，严禁自行组织对企业历史欠费进行集中清缴。其次是加大了政策力度。千呼万唤的个税调整终于落地；企业养老保险费率2019年也从19%降至16%，用工成本有望大幅下降。

这一轮减税政策，是反复测算的结果，不仅是一个数学问题，而且是一个如何认识中国微观经济运作实际的认知问题。“普惠性减税”、“实质性减税”终成政策宣示。普惠性减税主要指向小微企业和科技型初创企业。实质性减税主要指向增值税（将16%的税率降至13%，10%的税率降至9%），减增值税企业直接受益。明确针对以制造业为主的减税政策，应该可以起到精准减负、提振实体经济的作用。

减税的意义，应跳出“减税”本身来看。政府在减税降费之上，还叠加了压缩一般性支出5%以上、增加特定金融机构和央企上缴利润两项政策。在“过紧日子”的背景下，利益如何分配，考验政商之间的博弈能力。政府的自我革命是减税降费取得成效的保证，否则就会再次出现所谓“黄宗羲定律”，也就是税费会在下降之后涨回到更高的水平。

当然，除了“减”，也有“加”。环境保护税在全国顺利实施，环境保护“费改税”虽然生态意义大于财政和税收意义，但也有助于化解执法刚性不足、地方政府干预等问题。

另一个“加”其实应该是“补”：因范冰冰“阴阳合同”风波，影视从业人员涉税问题引发舆论关注，各地税务机关的调查核实不仅让影视行业“大出血”，而且促成影视机构纳税方式的调整，顺带还引发对影视公司热门注册地、被称为“避税天堂”的新疆霍尔果斯市的关注。事实上，早在2018年1月，由于国家要求各个地方自行制定的跟财税挂钩的优惠政策暂停，当地的增值税返还政策、个人所得税优惠政策就已经暂停。这其实只是2018年国税地税合并对招商引资政策的众多影响中的一小朵浪花而已。

过去地方在招商引资过程中对企业承诺的一些各种税收和社保优惠，因为不合规而逐渐暴露，地方政府和企业如何适应这个新形势，将对来年的政商关系产生持续影响。

四、中美贸易谈判走向明朗，对外开放全面加快步伐

2018年年初，中国经济的走向在很大程度上笼罩在中美贸易摩擦前景不明的波动情绪中，这场摩擦也早已超越了单纯的贸易层面。然而到年底，中美贸易谈判已呈拨开云雾见天日之势。

4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上发表主旨演讲时指出：“投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资。”同月，中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，上海自贸区推出“升级版”。2019年通过的《外商投资法》是一部基础性法律，以此为标志，外资在中国的发展即将迈入新阶段。市场准入与外商投资两个负面清单也于年内发布。至于“技术”层面的举措更不胜枚举。

正是在这个大背景下，特斯拉成为第一家在中国设立的独资车企。李克强总理2019年的首场外事活动，见的就是特斯拉CEO马斯克。总理的会见被广泛解读为一种表态：把中国市场变成全球新能源发展的真正主战场，倒逼本土车企在新技术和新产品上更快速迭代。

事实上，2018年，中国新能源汽车领域的各种骗局频频遭到曝光，发改委宣称要用硬性技术指标和投资门槛来整顿行业乱象，清除一批“PPT造车”企业和靠骗补生存的企业。

五、高层决心破除形式主义，公务员晋升迎来新激励

云南楚雄生于1980年的干部李忠凯，因一张干部任前公示照片显示其一头白发，与其年龄极不相符，而成了“网红”。李忠凯对媒体表示，自己确实是因工作劳累而致“白发苍苍”。中央显然注意到相关舆情昭示的基层难题，因而明确提出，将2019年作为“基层减负年”，整治基层文山会海、督查检查考核过多过频致干部疲于奔命等形式主义弊政。

政商关系要想“亲、清”，党员干部是关键少数。中央在2018年底做出了“反腐败斗争取得压倒性胜利，全面从严治党取得重大成果”的重大判断。如果说，在过去一段时间内，党员领导干部“不作为”、“乱作为”现象突出的话，那么，在新形势下，如何激励党员干部有所作为、积极作为，成为新的迫切任务。

2018年年中，高层表示要“大力发现培养选拔优秀年轻干部”；12月29日，《中华人民共和国公务员法（修订草案）》通过，过去的“非领导职务”表述成为历史，取而代之的是“职务”与“职级”并行的运行模式。中共中央办公厅后来印发的《公务员职务与职级并行规定》中明确规定，职务职级并行主要是为了解决基层公务员因职数限制而造成的晋升通道不畅的问题。新的规定则拓展了职级晋升空间，提高了这部分人的工资待遇。

此外，有关部门还下发文件，鼓励党政机关、国有企事业单位人才向非公有制经济组织和社会组织流动。这是一件大好事。但政策是否能落实，还需要观察。

一个可喜的事件是，2018年9月，北京海淀区人民检察院对先前被指控犯有贪污罪和挪用公款罪的清华大学教授付林做出了不起诉决定。

中央激励广大干部在新时代做出新担当、新作为的举措，在地方上引发了热烈反响。其实，针对“不能为”、“不会为”，不少地方都想下猛药，可是执行过程中肯定有各种变通。来年的基层治理会发生什么样的变化？非常值得观察。

六、涉企刑事大案令人眼花缭乱，政法系统捍卫民营经济表态不断

2018年的刑事大案中与政商关系有关的不少。

比如，内蒙古警方跨省抓捕当事人的“鸿茅药酒案”，显示了政府对本地企业的地方保护主义弊病。由于地方政府处理不当，民事、商事纠纷上升为刑事案件，甚至变成公共事件，是长久以来的一直没有完全解决的治理弊病，“鸿茅药酒案”绝非孤例。

还有吉林长春长生生物科技公司问题疫苗案。涉案公司之前就曾被曝光过生产不合格疫苗，但地方监管部门并未有太大作为，直到2018年由欠薪员工举报，国家药监部门介入后才遭查处。该案不仅涉案企业主被捕，企业吃了史无前例的91亿元罚单，而且引发官场地震，是典型的“政商互害”。

2019年，包括巨额处罚制度在内的一系列监管制度创新，将加大经营者的违法成本。

当然，也有一些案件还涉及地方官员对中央阳奉阴违。突出代表是“秦岭违建整治”和“凯奇莱案卷宗丢失事件”，这两起案件经中央介入，已得到严肃处理。

事实上，中央尤其是政法机关这几年确实在让政法工作为经济发展服务方面做了表态。总书记在民营企业座谈会上明确表示：“对一些民营企业历史上曾经有过的一些不规范行为，要以发展的眼光看问题，按照罪刑法定、疑罪从无的原则处理，让企业家卸下思想包袱，轻装前进。”随后，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部都陆续表态，侵害民营企业和企业家合法权益的行为被提到了“零容忍”的高度。

在具体案例上，5月31日，最高人民法院改判张文中无罪，原判已执行的罚金及追缴的财产依法予以返还。这是最高人民法院依法纠正涉产权和企业家冤错案件的第一案。

2019年4月10日，最高人民法院对顾雏军案再审宣判，撤销了原判对顾雏军的一些量刑，其挪用资金罪改判有期徒刑五年；该案多名同案人被宣判无罪。

七、智能+政务强势来袭，数据治理考验政商新关系

2018年，马云宣布了他的“退休计划”，可互联网和人工智能给治理带来的新难题才刚刚开启。中央政治局在10月就人工智能发展现状和趋势进行了集体学习，2019的《政府工作报告》首次提出了“智能+”，各地“智慧城市”建设正如火如荼地展开。种种迹象表明，互联网和人工智能将成为未来政商博弈的新领域，鉴于这是一个全球性的新现象，中国的做法可能带来全球效应。

事实上，“监管”早已无处不在。例如，游戏版号审批受限以及密集的游戏监管政策，今日头条、抖音、火山小视频、西瓜视频等先后面临整改，内涵段子甚至被永久关停。

如果说这种监管还比较“传统”的话，滴滴顺风车司机杀人案的后续则更有指标意义。不仅滴滴公司遭受重创，影响力还贯穿整个网约车市场，几乎所有相关公司都迎来了中央和地方检查组的入驻。政府相关部门的管理者正在推动滴滴将数据对接已经搭建好的政府数据平台，从而形成更为高效、严格的监管。而在此之前，由于数据是其核心资源，政府管理部门在要求滴滴接入数据过程中遇到极大困难。

立法成为政商博弈的前沿。《电子商务法》最终在2018年10月通过。这部法律很多地方都打破了过去的“常规”，反映的是监管者对（垄断性）平台的焦虑。结果是，平台责任和消费者保护力度得以强化，自然人网店登记制度也最终落地。一家经营了9年的淘宝个人网店，在12月正式办理了全国首张以淘宝网为经营场所的个人网店电子营业执照。首批微信版/支付宝版电子营业执照、首张全国电子社保卡都在年内出现。

这背后反映的是“数字化营商环境”的大潮，以及国家对“数权”的治理能力建设。

新一轮地方机构改革中，一些地方成立了大数据局。国务院则宣布要建设国家“互联网+监管”系统，促进政府监管的规范化、精准化、智能化。这个系统预计2019年9月底前与国家政务服务平台同步上线运行，究竟会带来什么改变，值得关注。

八、“新闻游侠”异军突起，舆情危机倒逼政府提升回应性

2018年倒下的企业还有权健。权健的故事里有很多传统的政商素材，但真正有意思的，是这家公司倒下的传导链。在遭遇这次舆情危机之前，权健已屡屡被媒体曝光。但真正将这些报道变成利刃的，是“丁香医生”刊出的一篇文章。事实上，2018年几大涉企刑事大案，如权健、疫苗、鸿茅药酒、阴阳合同案等，自媒体都是最初的报道源，相关文章的作者因为扮演了比传统媒体更显眼的角色，又看似没有组织，被称为“新闻游侠”。

然而“丁香医生”之类公众号并不是由个人操作，背后都是机构（企业），或者说，那些公众号不得不以企业的形式生存和运作。正如媒体人曹林评论的那样，“新闻游侠”的背后是一种由民营经济搭建起来的“跨媒介接力监督”生态。传统的媒体人进入新经济、新媒体或者流向企业的公关部门，再加上企业对信息流的高度重视，作为自媒体的专业性公众号的平日里所积累的信任很容易就被转化为舆论的力量。

舆情背后是新形势下国家对市场与媒介关系的再反思和再调整。如何透过舆情之窗窥探市场新趋势，调整政府职能与治理方式，是媒体监管这节课的主要宗旨。从2018年的一系列舆情的最终结果来看，政府的回应性在政商领域是强的。但这种回应性并不平衡。随着互联网技术的迅猛发展和信息传播方式的深刻变革，社会公众对政府工作的知情、参与和监督意识不断增强，对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出了更高要求。

政府对企业的信息披露也提出了新要求。2018年9月底，2002年版《上市公司治理准则》做了一次重大修订。新版准则确定了环境、社会责任和公司治理（ESG）信息披露的基本框架。

九、营商环境评估百家争鸣，参政议政拓展新渠道

在世界银行10月发布的《2019年营商环境报告》中，中国大陆排名相比前一年上升32位，位列第46位，是营商环境改善最大的经济体之一。中国大陆排名的上升反映了世行对中国政府改善营商环境不懈努力的肯定。据媒体梳理，2018年召开的所有38次国务院常务会议中，“企业”是词频最高的第一关键词，共被提及264次，遥遥领先“政府”的79次和“经济”的68次。

国务院在2018年1月的常务会议上做出了“借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制，逐步在全国推行”的决定。国家发改委主持的中国特色营商环境评价体系在全国22个城市开展了试评价，并在8月发布了结果。除了这个“国家队”，还有许多机构加入了营商环境评估的队伍中。其中中山大学《深化商事制度改革研究》课题组的结论让人印象深刻：虽然改革取得了巨大进展，但仍然存在四个主要问题：一是部分改革进展慢，比如“最多跑一次”只实现了30%；二是市场主体被上门检查比例高，信用监管尚未真正落地；三是“互联网+政务服务”忽略了需求端，造成使用率低；四是市场主体面临的主要困难从“旧三难”（“办照难”、“办证难”、“退出难”）转变为“新三难”（市场竞争激烈、招工困难和成本高）。

对营商环境的评估如果只有来自高层、企业、第三方机构的参与，那就缺少了人民群众这个最为重要的发言人。2018年，劳工界的情况异常复杂。值得注意的是，一些企业对员工肆无忌惮的“施压”（比如早9点上班、晚9点下班、一周工作6天的“996工作制”）似乎显得越来越理所当然。这与几年前许多企业抱怨《劳动合同法》形成了鲜明的对比。劳资冲突的风险在积聚。

相比传统维权方式，互联网技术的发展提供了新的表达意见的渠道。在“国务院大督查”的背景下，国务院办公厅于9月开通的“国家政务服务投诉与建议”小程序是2018年政务监督的一大亮点。网民可以使用手机进入中国政府网、国务院客户端，或在微信、支付宝等平台登录小程序，就办事不便利、“一网通办”落实不到位、涉企政策措施不落实等问题进行投诉。这是一个值得点赞的举措，即便是中国的很多企业，也没有做到这样一个可以直接吸纳客户意见的平台。

十、资本下乡开耕政商新田野，农产品上行孕育社区新零售

四十年前的改革开放是从农村开始的。2018年中央一号文件提出实施乡村振兴战略，9月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》则明确提出“鼓励工商资本到农村投资”。在中美贸易摩擦给农产品带来巨大不确定影响的时刻，农村在沉寂多年之后再次成为财富的田野。

2018年，好几家原主营业务与农业无关的大型企业均宣布了它们的农业规划。碧桂园正式宣布成立农业控股有限公司，号称要将农业作为主业之一；恒大高科农业集团也于8月成立。至于企业通过“精准扶贫”方式进入农业和农村的，就更是不胜枚举。“智慧农业”似乎一下成为投资热土，阿里的“亩产1000美金计划”雄心勃勃，苏宁、京东、网易均有可圈可点的做法。网红+农产品在2018年创造的卖货奇迹更是让人兴奋。

企业在农业和农村布局，不仅是为了“公益”。当然在“义利并举”成为公益新潮流之后，这种“资本下乡”确实也给农业带来了新希望。关键是如何确保农民的利益，防止“资本下乡”变成“资本主义下乡”，后者指的是大企业通过资本和技术垄断，将乡村资源（尤其是土地）变成资本运作的对象。土地确权虽然为农民提供了某种“保障”，但过去二十年间，有关土地流转的政商故事令我们不得不依然保持警惕。在土地流转之后，通过什么样的股权安排，一方面确保农户权益，另一方面防范涉农项目“烂尾”、资本“跑路”、“非农化”的风险，也依然是一个在实践中摸索的问题。农村集体经济可能是防范风险的一个机制。刘士余从中国证监会履新中华全国供销合作总社，让这个曾经的“金字招牌”充满想象。

十一、农业领域的政商因素，除了“下乡”，还有“进城”。

2015年开始，国家连发三道文件推动农产品上行。之后数年间，新零售爆发，涉农资本进军社区。2018年，拼多多的迅速崛起和上市，让人们对村镇群体的消费力刮目相看。以生鲜农产品为主打的社区团购成为风口，而前述互联网巨头和地产巨头在投资农业之前就拥有了得天独厚的物流和渠道优势。消费者、供应链、资本三方需求在“进城”上找到了汇聚点，但如何建立与基层政权的新关系，并不是仅仅是拓展销售渠道那样简单。包括社区基金会在内的新型社会组织如何参与到这场政商新合作中来，也值得期待。

总的来说，资本下乡与农产品上行，都预示着社区经济必然崛起，基层治理迎头撞上新经济势力。这是建国70年，基层治理第一次与新经济资本正面交锋，政商社三方关系如何在社区共治共赢，还需在乐观中保持谨慎。

十二、预测

下面对今后至2019年全国两会期间的政商大事进行梳理。以这些大事为基础，我们对2019年的政商关系做出十个预测：

（1）预期管理会进一步加强，但在总书记已经给民营经济一锤定音的大背景下，民营经济在建国70年这个关键年份不会出现意识形态方面的大波动；

（2）公平公正的诉求更加凸显，一些救急的政策虽然缓解了经济震荡，但利益分配如果变成新的利益等级，则会再次伤及经济基本面；

（3）减税是把双刃剑，“过紧日子”背景下政府的自我革命不到位，“黄宗羲定律”就依然难逃；

（4）更多的产业政策要在民粹与开放之间取舍和平衡，政府之手的长度和深度将更多受到国际因素的影响；

（5）一些地方官员会重新焕发政绩冲动，但进步官员如何带动更为庞大的政治机器一起合力前行，依然是一个巨大的挑战；

（6）企业主涉反腐甚至涉刑事的大案会减少，但受行政处罚损失惨重的概率会增加，社会风险越来越成为主要导火索；

（7）“数权”成为政商博弈和政商合作的新前线，面对发育日益成熟的“老大哥”，平台企业要学会做好“小兄弟”；

（8）政府的回应性会更加高效、精准，“新闻游侠”如不能主动接受吸纳，步入制度化的表达渠道，就会像微博时代一样昙花一现；

（9）劳资矛盾在积聚，即便“稳就业”的目标能够实现，失业或焦虑的中产脆弱人群仍比农民工更容易成为下一个火药桶；

（10）农村成为政商新宠，但“资本下乡”如果演变成“资本主义下乡”，农村就会成为未来最大的风险策源地。

（作者吕鹏供职于中国社科院私营企业主群体研究中心，范晓光供职于浙江大学地方政府与社会治理研究中心）