来源：行业研习社

【社长说】前几期的推文中，社长把混混现象放在城乡社会和基层治理转型的背景下进行讨论。林辉煌|新生代农村“混混”是怎样炼成的？提到混混替代权力部门“执法”的重要原因是基层治理资源的匮乏。本期，社长将谈一谈基层治理中的干部问题。基层干部的组织体系是怎样的？不同结构中的基层干部有什么“隐性”的差异，这种差异性又如何影响基层干部的晋升与工作动力？本期也许能告诉你答案。

前段时间，对云南绥江县两位女干部拒不升官遭处理的事，表达同情的网友似乎不少。这是可以理解的现象。一是，整个社会大环境都越来越强调人性化，人们希望“尊重个人意愿”成为组织工作的重要考量。二是，这些年基层工作环境不算太好，负担重、责任大，人们很容易同情性地理解两位女干部的选择。但是，只要稍微了解基层组织工作的人都会倾向于认为，两位女干部遭到处理，其实不算冤枉。这些年来，组织工作普遍面临一个问题：干部得不到提拔，会抱怨；提拔不到好位置，也不满；如果是交流，怕是争议更大。总而言之，每次大规模调整干部，总归是几家欢喜几家愁的。这样就难免，少数干部挑肥拣瘦，得不到自己满意的结果就怨声载道。因此，维护组织工作的严肃性，强调个人服从组织的基本原则，实在是没什么问题。

很多人都有个误解，以为在考察阶段“谈话”，是征求个人意见。实际上，就党政领导干部的选拔任用程序而言，并不存在个人意愿一说。组织部门和个人谈话，是要了解被考察对象的真实想法，这也是重要的决策依据。但是，对于党员干部而言，首要的是服从组织安排。一般而言，在安排具体岗位上，组织都会统筹考虑，尽量满足个人意愿，做到组织意图和个人意愿的统一。但从基层实践看，做到这一点并不容易。因此，在基层官场，为了充分照顾每一个干部的需要，就发展出了诸多“隐性”差异，设置干部提拔任用的隐性台阶，让基层干部有奔头，也在最大限度上实现人岗相适。就笔者的观察而言，个人服从组织这个原则，在基层实践中并不是一个冷冰冰的、抽象的政治原则，而是有温度的工作。概言之，基层组织工作的隐性行为，实际上已经在最大限度地将个人意愿转化为制度实践。

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实职与虚职

在干部提拔任用时，是不是“实职”甚为关键。按通俗说法，实职就是领导职务，虚职就是非领导职务。比如，某位科员在工作一定年限后，“论资排辈”被提拔为副主任科员（非领导职务），那属于正常提拔。但是，如果直接提拔到副科级领导岗位（担任实职），那就算提拔力度比较大的了。

从职级的角度上说，副主任科员和副科级领导都是同一级别。待遇有差别，主要体现在岗位工资上；但这个差别可以忽略不计。因为，在基层，工资差异本来就不大，更何况是同一级别，一般就是三两百元的差距。因此，新修订的公务员法推行职级与职务并行的政策，对广大基层干部而言，其实是非常受益的。毕竟，领导岗位是核定的，就那么几个。尤其是这一轮党和政府机构改革后，很多单位的领导岗位更少了。这个时候，职务与职级并行的政策就至关重要。

实职和虚职之间的差异，不在于待遇，而在于权力，在于有了展现自己能力的“平台”。笔者在和基层年轻干部探讨晋升的话题时，“平台”一词出现的频率特别高。很多年轻干部不怕苦不怕累，更不怕下基层，但都希望有个展示自己才华的“平台”。如果担任了领导职务，那就有了“平台”。哪怕是职务再小，领导终归是领导，做出的成绩是自己的，组织部门和上级领导都看在眼里。这些年，基层政治生态其实是很不错的了，有能力又态度端正的，基本上都有提拔的机会。笔者在分析那些算是成功的年轻干部的成长轨迹时，发现这些干部的确是在某个阶段有突出的表现。而这些干部仍然在自己的岗位上奋斗，说到底还是因为有了“平台”，努力就有回报。

在这个意义上，当领导岗位不够时，暂时担任非领导职务，一般干部也是满意的。如果这个单位的领导聪明，会用人，其下属即便只是在非领导职务上，也会创造条件让其主持一项工作，让其有成就感，为下一步升迁提供条件。而一个干部从非领导职务转为领导职务，担任某个部门的实职领导，分管某项工作，那也是提拔，是组织的认可。

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大镇与小镇

同样是在乡镇工作，都属于基层，但并不意味着无差别。事实上，对基层干部而言，各乡镇之间的差异比我们想象的要大得多。大而化之，每个县都有大镇和小乡镇的区别——这往往按照人口、经济发展水平、交通情况等排列。比如，一个中等县，尤其是大县，客观上会形成“片”大概念，东南西北每个片都有个中心镇。这些中心镇，政治地位一般要比同片区的其他乡镇高。当然，一般而言，城关镇的地位最高——有些城关镇的书记，还可能是高配的副处级干部。

各镇的政治地位不同，也就意味着“出干部”几率不一样。大镇出干部的几率要大，镇领导容易提拔，普通干部也就随之更有机会流动。所以“牵一发动全身”，或“凤凰一出就出一窝”。笔者每到一个“好镇”调研，当地干部都会自豪地说，某某县领导是我们这里“出去”的；或者说上一次调整，我们这里提拔了多少干部。因此，在地方政治场域中，常常会有“重用”的说法。从一个小部门到关键部门工作，是重用；从小镇到大镇工作，那就更是重用。领导干部选拔任用里，常会提及“在重要岗位历练”这个说法，部分指向的就是这种现象。

多数地方在提拔副县长之类的干部时，都要求候选人要有两任正科级实职的经历。但操作下来，大部分被提拔的副县长，其实都不止两任正科级实职。原因何在？主要是一个年轻的领导干部要成为合格的县领导，能够驾驭全局，分管某一部分工作，总得有让人“信服”的履历。如果没有在大镇主持过工作，当过一把手，客观上就有很多人不服。事实上，大镇的历练有其合理性，要处理的人、财、物、事都要复杂很多。问题是，没有在小镇历练，又很难直接担任大镇的一把手。并且，没有当过行政一把手，也就几乎不可能担任党委一把手。

为什么每到干部调整的时候，很多党员干部的“小九九”特别多呢？原因就是这种差异虽不好说出口，但确实很关键。从一个偏远的小乡镇调到中心城镇，哪怕是平级交流，那也是“重用”；但要是反过来，怕是大家都不情愿。一个大镇的镇长，如果就地提拔为书记，那真是提拔；但要是调到一个偏远的小乡担任党委书记，恐怕吸引力就不是特别大。

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大部门和小部门

大部门和小部门的区别与大镇和小镇的区别类似，主要取决于其政治地位。在党口，常委部门（县委办、纪委、组织部、宣传部）是毋庸置疑的大部门，可谓是位高权重。这些部门，岗位多，在领导眼皮底下工作，当然就容易“出干部”。反过来，这些部门也容易在全县“挑人”，各委办局和乡镇，要是有哪个年轻干部素质高、表现优秀，很容易就被调到这些部门——各单位可不敢不放人。于是，年轻干部和部门优势之间形成了正反馈，到这些部门工作的干部，自我要求一般也比较高，提拔也是有保证的。

在政府口，财政局、发改委、国土规划等是公认的地位比较高的大部门。这些部门掌握的资源多，话语权比较大。说实话，在这些部门工作，倒不一定容易得到提拔——有时候可能还相反，因为人多，反而不容易提拔。但是，这些部门在别的部门面前有优势，至少不用费心思为了工作和别的部门协调。因此，工作其实是比较专业和单纯的，负担也没那么重。在过去，地方财政不太行，连工资都难以保证的时候，弱势部门的干部可能工资都发不全，但那些强势部门的工作人员却可以拿奖金，这也是客观情况。因此，从一个小部门到大部门工作，也算是“进步”。

但话又说回来，对于部门领导而言，“位高权重”的理解也在慢慢发生变化。尤其是这些年来，因为基层工作繁重，压力也大，“位高权重”也就意味着要承担的压力更多。比如，这些年环保水务的部门地位提高了，权力也越来越大，但一把手被问责的也多了。因此，笔者碰到不少乡镇一把手，尤其是上了一定年龄的，最希望去的地方是档案馆、人大政协之类的，职务待遇没变，还乐得清闲。在很多地方，这些岗位因为过于“走俏”，竟然也有竞争了。

县直部门和乡镇之间的差异，更为明显。这几年城市化进程越来越快，大多数干部都把家安在县城。因此，县直部门的优势就极其明显。简单地说，县直部门的工作不仅相对比较”单纯”，不用做群众工作，上下班时间比较有规律；并且，还可以过完整的家庭生活。尤其是对于女干部，可以更好地照顾小孩。在大多数地方，从乡镇“进城”到县直部门工作，是很多乡镇干部的愿望，但因为机会太少，这也是奢求。笔者看到过不少地方组织部门“关爱”基层干部的措施，其中最为关键的一项措施就是让在乡镇工作了15年或20年以上的干部调到县城。这一点，可能在平原地区还好，但在山区，确实问题极其严重。越是山区，工作越是艰辛，通勤距离越长，还要在乡镇值班，在乡镇工作几乎就意味着不可能照顾家庭。

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关键岗位和普通岗位

只要是在体制内的人，都知道关键岗位和普通岗位的区别。比如，哪怕是股级干部（普通科员），岗位也有明显区别。党政办主任虽然是一个普通科员，但就是和别的科室负责人不一样。在过去，党政办主任还要进班子，可见这个位置的重要性。如果是要提拔，提拔到哪个岗位，那就更有讲究。

在乡镇，一个普通科员要提拔为镇长，中间要经过的岗位实在是多。一般情况下，总得轮过几次岗，在党政办、农经办等重要科室干过才行。并且，乡镇工作往往没有规律，一段时间有一段时间的中心工作，岗位的重要性也会变化。比如，有些地方经济发展为先导，经济发展办公室之类的就很重要；有些地方强调环保，与环境治理相关的办公室就极其重要；还有地方正在推美丽乡村建设，村镇建设办公室就重要。总之，哪个地方活多，上级更重要，哪个岗位就重要。这么说来，基层锻炼实在不是一个空话，其实真砸进基层，都会是多面手。

一个干得好的科员（或副主任科员），如果要提拔为副科级领导，一般会从排名比较靠后的岗位做起。事实上，在乡镇领导班子中，制度上的确没有明确规定哪个岗位比较关键，但长期以来，就是形成了默认的排位。乡镇领导岗位从重要到次要的排位，一般是这样的：书记、镇长、人大主席、副书记、纪委书记、常务副镇长、组织委员、宣传委员、副镇长、武装部长、工会主席。武装部长这个职位，往往是很多干部的在副科级领导岗位上的第一站。这不仅是因为这个岗位被认为是比较普通，还是因为武装部长可以由单位直接任命，组织部门比较有把握。如果直接提拔为副镇长，得多一道人大选举这个程序——对于新提拔的副科级领导干部而言，这有点风险；组织部门一般也会比较谨慎。干完了组织部长后，熟悉了乡镇领导工作，就可以在乡镇副职领导岗位上轮岗了。笔者访谈过的大多数领导干部，在乡镇几乎都干过三四个副职岗位，除了武装部长，还有副镇长，组织委员等。过去，纪委书记不是一个特殊岗位，但这几年这个岗位比一般的乡镇副职地位要高。

而如果要成为真正的行政一把手，乡镇党委副书记几乎是一个必由之路。这个岗位非常有意思。说它关键，也关键；但要说不关键，其实也对。因为，副书记毕竟还是副职，并不承担主要责任。但是，副书记是书记和镇长的重要助手。其工作可实可虚，这恰恰是其特殊所在。实的话，副书记一般分管组织人事和综治等关键工作；虚的话，这些工作其实下面都有专门的领导负责。正因为副书记岗位在虚实之间，使得这个岗位是学习行政一把手经验的绝佳岗位。体制内的人都常说，乡镇副职都是“干活”的，这个意思是说，多数副职其实是没有“领导”的体验的，他们不能命令和指挥别人干，只有自己亲自上阵，才能完成工作。但副书记其实是可以不那么“实干”的，比如，组织人事的具体事情其实是组织委员做的；政法工作，一般也有政法委副书记，具体事情也是副书记在做。然而，副书记要干好，还非得了解具体情况，有掌控能力才行，这是走上一把手岗位的基本素养。

乡镇一级如此，县级也是一样的道理。一开始被提为县处级领导干部，也只能从排名靠后的位置做起——几乎没有哪个刚提拔的副县级干部就进常委的。并且，常委里面也是有明确排名的。比如，县级权力里最关键的是人事权。而人事权主要掌握在“人事工作领导小组”这么个工作组上，它由县委书记、县长、副书记、纪委书记和组织部长五人组成。事实上，在常委中，这五个位置的确是比较关键的岗位。同样的，一个副县级干部要成为县长，县委副书记/常务副县长怎么着都是一个必经之路。甚至于，在某些情况下，县委副书记直接提拔为县委书记，也是有的。但要说一个普通的县委常委要直接提拔为县长，比较罕见；而提拔为县委书记，就不可能。

因此，基层干部体系的确是一个金字塔结构。它的基本框架是由职务形成的，但在实践中，这个体系的精妙之处远超我们想象。对于一个身处其间的普通干部而言，从金字塔的底层到顶尖，值得奋斗一辈子。对于大部分基层干部而言，一辈子都走不到塔尖。但是，这并不意味着这个结构刚性十足。事实上，基层实际存在的隐性差异，恰恰为组织工作提供了诸多差异化的方案。而这些方案，很大程度上已经转化为了干部选拔任用的制度。这个制度，大体上是有效的；只不过，随着社会多元化的到来，或许更要回应制度环境的变化。