来源：新浪财经、行长要参、21世纪经济报道

10月24日下午，国家开发银行在总行召开大会，宣布广东省副省长欧阳卫民出任国开行新一任行长。按照惯例，在履行完相关流程后，欧阳卫民将正式履职。这也是继刘桂平之后，第二位回归国有大型银行的金融副省长。

在地方历练8年之后，老央行欧阳卫民即将再次回到他所熟悉的金融圈。

公开资料显示，广东省政府副省长欧阳卫民出生于1963年1月，现年56岁，与建行行长刘桂平同为湖南衡阳人，算是正宗老乡，曾在央行工作多年，拥有丰富的金融从业经验。

2011年，欧阳卫民从央行支付结算司司长的位置上空降广州市政府，担任副市长一职，2016年的时候，曾任广州市委副书记。去年1月31日，广东省第十三届人民代表大会第一次会议正式选举欧阳卫民为广东省副省长，一年半之后，欧阳卫民或将担任国开行行长一职。

在担任广东省副省长之时，欧阳卫民主要负责广东省商务、口岸、自贸、港澳事务、金融方面工作，分管省商务厅、港澳办、地方金融监督管理局、贸促会；联系省外办、台办、台联，中国人民银行、银保监会、证监会以及金融机构驻粤机构和分支机构，商务部、海关总署、香港中联办、澳门中联办驻粤相关机构。而这一经历对于欧阳卫民回归国开行将大有帮助。

在欧阳卫民之前，今年3月份，原重庆市副市长刘桂平接任王祖继，担任建行行长。5月13日，建行发布关于刘桂平行长任职的公告，宣布刘桂平正式就任该行行长一职。

“行长要参”了解到，刘桂平不仅与欧阳卫民是老乡，而且履历也较为相似，都曾在金融系统工作多年，刘在担任重庆副市长之前主要经历在农行，有25年商业银行工作经验，曾担任过农行零售业务部负责人、上海分行行长、福建分行副行长、深圳分行副行长等职务。曾于2014年5月到2016年6月担任中投公司副总经理，自2016年6月起担任重庆市副市长。

近年来，已有多位政府官员回归金融系统。去年7月，在担任四川副省长2年后，朱鹤新也重新回归央行系统，任中国人民银行副行长，朱在任四川省副省长前，曾在交行和中行任职多年；2017年12月，原天津市副市长阎庆民重回金融系统，担任证监会副主席、党委委员，在调任天津之前，阎是原中国银监会副主席。

其实，不少金融圈风云人物也曾拥有政府官员背景。例如，银保监会主席郭树清，曾任山东省省长，当时金融是山东省的短板，郭在任时一方面为大量干部培训金融知识，另一方面充分利用自己在金融系统内的人脉，为省内大部分地级城市标配了一名“懂金融”的副市长，再加上一系列的金融政策变革，金融业快速成长为山东省的国民经济支柱性产业。

近期以来，相继有多位金融系统出身的高管到地方任职，如今又有省级干部“回归”，这也意味着金融圈与地方的人才双向流动机制正在持续有效的形成。

敢于碰硬颇富治理才能的老央行

很显然，此次欧阳卫民的任命自有其深层次的逻辑。

行长要参”查阅欧阳卫民的履历发现，其工作经历较为丰富，当过大学讲师，在央行历练多年，还曾任中投公司副总经理、广州市副市长、广东省副省长等职，更是一位学者型高官，发表过三百多篇论文。从金融监管者，到地方政府官员，再到执掌一家政策性银行，对于欧阳卫民而言，虽不无挑战但也可谓是其人生一次重要的历练机会。

据业内知情人士向“行长要参”透露，“欧阳卫民，外表比较憨厚，但是极富学术素养的他拥有很强的治理才能，任事作风果敢，敢于碰硬。”

将时间的指针拨回到40年前，1979年，年仅16岁的欧阳卫民进入湖南财经学院计划统计系统计专业学习，成为湖南财经学院第二届学生，该校也被誉为“财经金融黄埔”，培养诸多金融人才。

本科毕业之后，欧阳卫民又考取了中南财经大学经济研究所的专业硕士研究生，主修政治经济学。毕业后年仅25岁的他留校成了讲师，1988年欧阳卫民考上复旦大学经济系的博士，选择了中国经济思想史这个专业。

博士毕业之后，欧阳卫民到央行任职，也把自己大部分青春留在了央行。他从基层做起，历任央行办公厅秘书处干部；央行办公厅秘书处正科级秘书、央行金融管理司、非银行金融机构司主任科员、央行非银行金融机构司证券管理处副处长、处长；央行非银行金融机构司金融市场管理处处长；央行办公厅秘书三处处长；央行办公厅公文审核处处长央行非银行金融机构监管司副司长、央行厦门市中心支行党委书记、行长兼外汇局厦门分局局长等职。

1990年12月，国务院授权，由中国人民银行批准建立的上海证券交易所正式成立，这是建国以来内地的第一家证券交易所，欧阳卫民就是筹备人之一，此外，欧阳卫民还是《证券投资基金管理办法》、《财务公司管理办法》、《租赁公司管理办法》等法规主要起草人，曾参与平息证券回购，企业债券兑付等金融市场风波，其能力可见一斑。

欧阳卫民在厦门央行工作期间，央行和商业银行分别获厦门市、福建省行风行貌建设第一名。不良资产比率下降12个百分点。人民银行集体、个人获省、市、总行、分行各项荣誉130多项。

之后，欧阳卫民创办中国反洗钱监测分析中心，中国反洗钱监测分析中心是不以盈利为目的的独立的事业法人单位，为人民银行履行组织协调国家反洗钱工作职责而设立的收集、分析、监测和提供反洗钱情报的机构，这一行为得到了中纪委领导的肯定。2004年欧阳卫民任中国反洗钱监测分析中心主任（正厅级），2007至2011年，任央行支付结算司司长，期间曾具体负责奥运支付环境建设，得到北京奥组委的肯定。

此外，欧阳卫民还是一个典型的学者型官员。著有《中国金融市场导论》、《中国非银行金融机构研究》、《债券、基金和货币市场》等三百余篇学术论文。

负面缠身的开发性金融驶向何方？

原为三大政策性银行之一的国开行早已定性为唯一的国家开发性金融机构，现任行长郑之杰，出生于1958年5月，早已到退休年龄，目前已延迟退休一年多，而郑延迟退休的背后，或许是缘于近年来国开行一系列的负面事件。

去年9月份，原中国农业银行行长赵欢接替胡怀邦，履新国开行董事长。更加值得关注的是，彼时，外界皆以为是正常的人事调整，因为胡怀邦当时已经年满63岁，然而，半个月之后，他的名字就出现在王三运的庭审现场。

仅仅一个月之后，河南省郑州市中级人民法院一审公开开庭审理了全国人大教育科学文化卫生委员会原副主任委员、甘肃原省委书记王三运受贿一案。当日，央视通过视频公布的庭审画面显示，王三运收受叶简明贿赂的证据中：第一项，王三运通过时任交通银行董事长胡怀邦，为上海华信公司入股海南银行提供帮助；第二项，王三运通过国家开发银行董事长胡怀邦，为海南华信公司获得国家开发银行48亿美元综合授信额度提供帮助。王三运的两项罪责都涉及胡怀邦。

让人感到蹊跷的是，当时胡怀邦并没有受到处理，直到今年7月31日，中央纪委国家监委网站发布消息称，原国开行董事长胡怀邦涉嫌严重违纪违法被查。

除胡怀邦之外，近年来国开行已有多名高管被查。今年2月28日，中央纪委国家监委网站发布消息称，日前，国家开发银行原行务委员郭林因违纪问题被立案审查调查。其曾高价将房屋卖给贷款客户，现被开除党籍。

更早之前， 2016年6月6日，已退休两年多的国家开发银行创行元老、原监事长姚中民被中央纪委监察部通报落马。当时，中纪委网站发布消息称，“国家开行银行原监事长姚中民涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查。”早在2015年初，姚中民就曾违反“八项规定”遭通报，后又因严重违纪被调查。

自去年9月，赵欢接任胡怀邦出任国开行一把手之后，其在国开行系统内部曾多次强调反腐工作的重要性与紧迫性。与此同时，2019年1月14日，国开行还迎来了中央纪委国家监委驻国家开发银行纪检监察组组长——宋先平。

截至目前，国开行官网显示的的领导班子成员为董事长赵欢，行长郑之杰，纪检组长宋先平，副行长四位分别是周清玉、张旭光、马欣、刘金。

可以预见的是，此次老央行欧阳卫民的回归可谓挑战重重，其担子并不轻松，此时的国开行已不比早前顺风顺水，胡怀邦留下一大堆亟待急需解决的问题，尤其是在当前经济下行的背景下，开发性金融风险开始集中暴露……

如今，欧阳卫民在地方历练8年之后再次回归金融系统，其将和董事长赵欢搭档，他们将带领国开行驶向何方？则备受期待。

三大政策性银行五年扩张之路：资产规模翻倍达27万亿

近年来，国家加快棚户区改造，让亿万居民“出棚进楼”，改善了民生，同时有力地拉动了投资、促进了消费。

而时间回到五年前。2014年一季度，中国经济增速回落至7.4%，相比上年同期下降0.5个百分点。当年4月2日，国务院召开的常务会议确定，由国家开发银行成立专门机构，重点支持棚改等相关工程建设。在市场人士看来，棚改是稳投资甚至稳增长的“重要抓手”，并一直延续至今。

为解决资金来源问题，央行创设PLS向国开行提供资金，国开行再向地方发放棚改贷款。2015年10月，PLS的支持对象扩展到农发行、进出口银行，支持领域拓展到水利建设、“走出去”等项目。

依靠着PSL的加持以及通过债券市场筹资的优势，五年间三家银行的资产负债表扩张迅速。

年报数据显示，2018年末国开行资产规模为16.1万亿，相比2013年末增长了97.6%，其资产规模仅次于四大行；同期农发行资产规模6.85万亿，相比2013年末增长1.6倍，其间超越了民生、中信、浦发、兴业、招商五大股份行，扩张尤为迅速；口行资产规模则由2013年的1.88万亿增至2018年的4.19万亿，增长了1.2倍。而同期国有大行和股份行的资产增幅大多在60%左右。

和上市银行不一样，三家银行仅公布年报，且年报内容不像上市银行那般翔实，显得相对“神秘”。因为承担一些政策性业务，同时体量庞大（三家银行资产总规模达到27.2万亿），它们的变化亦需引起关注。近日农发行公布了2018年年报，三家银行年报披露完毕，这构成观察三者变化的重要窗口。

21世纪经济报道记者采访了解到，通过扩大信贷投放，三家银行尤其是国开行、农发行在稳增长过程中起到了重大作用。但是由于一些业务绑定了政府信用，有新增隐性债务之嫌。新形势下，传统的政府性业务也面临转型的难题。

扩张路径

基建业务一直是国开行的特长，其中也涉及棚改业务，但早期规模并不大。2014年，在央行PSL支持下，国开行发放棚改贷款的规模迅速增长。

年报显示，国开行2013年发放棚户区改造贷款仅为1060亿，而2014年增长近3倍至4086亿，2016年继续增长至9725亿。此后有所回落，2018年新增规模不足7000亿。

连续数年的大规模投放（2014-2018合计发放3.71万亿）后，棚改贷款成为国开行的第一大业务。年报数据还显示，截至2018年末国开行贷款余额3.2万亿，约占全部贷款余额为27.4%。第二大业务为公路贷款，占比低于棚改贷款11个百分点。

以粮棉油、三农贷款为主业的农发行则在2016年大规模介入棚改业务。和国开行相比，农发行的优势是人员众多、网点丰富：农发行5万多员工，而国开行不足万人；农发行近两千个县域支行，而开行只在省会及副省级城市布有分行。

“国开行大部分棚改项目与省级、地级市政府合作，统贷统还。农发行多年在县市级耕耘，争抢了很多县级甚至市级的棚改项目。”中部省份某地市级城投公司融资部人士表示，“因为项目风险低，收益也有保证，基本都是绑定政府信用。”

农发行年报显示，2015年农发行投放的棚改贷款仅为283亿，但2016年激增至2133亿，此后进一步上升，至2018攀升至5876亿。四年间农发行合计投放1.25万亿，棚改贷款也成为农发行的主要业务。

棚改贷款的大规模投放一方面来自于央行PSL的支持。2014年，央行提供PSL资金3831亿元，2014-2018年提供PSL资金在4000-10000亿之间。截至2018年末PSL余额增至3.37万亿。

另一方面则得益于政府购买棚改服务的交易结构设计。其主要模式为，棚改主体将政府购买服务合同向银行质押融资。政府根据合同约定，分期向企业支付采购资金，用于项目资本金投资及偿还银行贷款。穿透来看，实质上是财政对棚改贷款兜底，有新增隐性债务之嫌。

在上一轮的稳增长中，专项建设基金也是重要方式。其操作方式为，国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，然后利用专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金，国开基金或农发基金采用股权方式投入项目公司。

在大规模投放的情况下，基金入股了一些民营企业项目。但出于风险考虑，增信方式上国开基金和农发基金要求当地融资平台按约定回购基金持有的民企项目股权，民营企业则再向地方融资平台回购股权。如果查阅地市一级融资平台公司的工商资料，可以发现其股东大多有农发基金或国开基金的股份。

“上一轮稳增长主要通过专项建设基金提供资本金，但最后增加了政府隐性债务。所以这一轮稳增长直接用地方政府债券提供资本金。”某外资银行银行业分析师表示。

专项建设基金已式微。以国开行为例，2015年末其专项债券余额为0.58万亿，2017年增长至1.39万亿，不过2018年回落至1.35万亿。分析认为，这可能是部分地方政府提前回购了专项建设基金。

转型之路

记者了解到，此前国开行、农发行的棚改、水利、公路等基建类业务大多绑定政府信用，而这可能新增政府隐性债务。

农发行西部省份信贷部门人士表示：“项目倒也不缺，但是很难做起来。如果新增隐性债务将会被问责，这是一个巨大的风险。所以我们对政府类项目都比较谨慎，只做一些收益能覆盖本息的项目，但收益从何而来是个大问题。”

最近，她还接到一个任务，即了解政府开展隐性债务清理导致政策压力加大的背景下，农发行与地方政府如何持续合作，包括业务在发展方式、品种、模式等方面的变化。

记者了解到，农发行近日下发通知，要求各分行积极支持移交—运营—移交（TOT）模式贷款项目。文件称，TOT模式作为PPP项目中的一种重要模式，有利于盘活政府存量资产；支持TOT模式能帮助地方政府减轻财政负担，深化政策性银行和地方政府的合作关系。

市场分析人士认为，此前一些金融机构也试水了若干TOT项目。农发行现在介入，是因为传统的平台业务（如棚改、水利贷款）有新增隐性债务之嫌，农发行的政府性业务大幅压缩，急需寻找新的投向和模式。

国开行也有一些探索。今年3月，国开行行长郑之杰接受采访时表示，建议扩大PSL的使用范围，增加对实体经济发展的支持。今年7月初，浙江省发改委和浙江国开行下发的一份通知显示PSL已拓展了支持范围。

通知称，对符合“一带一路”、国际产能及装备制造、生态环保、地下管廊、科技创新及研发、清洁能源、集成电路和配套产业等领域抵押补充贷款资金（PSL）运用标准的项目，给予低成本资金支持。

如果从广义基建角度来看，截至2018年末国开行铁路、公路、电力、公共基础设施和棚户区改造贷款余额占比接近七成。严监管下绑定政府信用明显违规，新的模式亦需探索。“这必然有阵痛。”国开行西部某省分行信贷部人士坦言。

“相对于农发、开行而言，进出口银行专注于外贸业务信贷，对政策性业务的恪守贯穿了从成立到现在的始终，方向相对明确。”沪上某券商固收首席分析师称。因为三家银行是债券市场主要的发债主体，也为债市参与者关注。

利率市场化影响

和商业银行通过存款筹集资金不一样，国开行、农发行、口行主要通过发债筹集资金。

年报数据显示，截至2018年末国开行、农发行、口行应付债券余额分别为9.1万亿、4.2万亿、2.6万亿，分别约占其负债规模的61.4%、63%、66%。鉴于债市市场利率已实现市场化定价，如今贷款利率锚定LPR后，三家银行资产端也将实现市场化定价，由此资产、负债端都将率先实现市场化定价。

也有商业银行人士担心，商业银行负债端主要来源于存款，存款利率成本短期难以降下来，但国开行、口行、农发行依托国家信用在债市筹资，其成本低于存款利率。如果三家银行介入一些商业性业务，将具有明显优势。

实际上，如何准确界定商业性业务和政策性业务也是三家银行需要面对的争论。中部省份某地市农发行信贷人士介绍，今年首度投放了一些小微贷款，增信上主要由省担保公司担保。传统上，小微企业贷款是商业性业务，但在支持小微的大背景下，这类业务又具有了政策性的含义。那么到底如何界定？

从经营数据来看，2018年国开行实现利润1121亿，相比上年小幅收窄；农发行净利润181亿，同比微增5.8%；口行净利润则由2017年的亏损122亿转变为2018年盈利48.2亿。

“2015年外汇注资后，口行收到450亿美元外汇后保留在境外运作了。2017年人民币升值，口行从中承受了汇兑损失；2018年人民币贬值，获得汇兑收益，由此带来利润变动。” 一位外资银行汇率研究主管表示。

不过他提醒，这一操作仍属正常之举，取决于观察视角。部分企业倾向于避免外汇损益出现较大变动，往往会增加套保操作。而对汇率变化导致的估值起伏接受度较高的企业，也较为常见。

欧阳卫民简历：

欧阳卫民，男，汉族，1963年1月生，湖南衡阳人，1986年12月加入中国共产党，1986年8月参加工作，复旦大学经济系中国经济思想史专业毕业，研究生学历，经济学博士，研究员，高级经济师，国务院政府特殊津贴专家。

现任省政府副省长、党组成员。

1979—1983年　湖南财经学院计划统计系统计专业学习

1983—1986年　中南财经大学经济研究所政治经济学专业硕士研究生

1986—1988年　中南财经大学经济研究所讲师

1988—1991年　复旦大学经济系中国经济思想史专业博士研究生

1991—1991年　中国人民银行金融研究所干部

1991—1992年　中国人民银行办公厅秘书处干部

1992—1992年　中国人民银行办公厅秘书处正科级秘书

1992—1994年　中国人民银行金融管理司、非银行金融机构司主任科员

1994—1996年　中国人民银行非银行金融机构司证券管理处副处长

1996—1996年　中国人民银行非银行金融机构司证券管理处处长

1996—1996年　中国人民银行非银行金融机构司金融市场管理处处长

1996—1998年　中国人民银行办公厅秘书三处处长

1998—1999年　中国人民银行办公厅公文审核处处长

1999—2000年　中国人民银行非银行金融机构监管司副司长

2000—2003年　中国人民银行厦门市中心支行党委书记、行长兼外汇局厦门分局局长

2003—2007年　中国反洗钱监测分析中心主任（正厅级）

2007—2011年　中国人民银行支付结算司司长

2011—2013年　广州市政府副市长、党组成员

2013—2014年　广州市政府副市长、党组成员，增城市委书记

2014—2015年　广州市委常委、增城区委书记

2015—2016年　广州市委常委，市政府副市长、党组副书记

2016—2018年　广州市委副书记

2018—　　　　省政府副省长、党组成员