原创 张业亮  世界知识

1月31日，世界卫生组织把新型冠状病毒感染的肺炎疫情列为“国际关注的公共卫生紧急事件”，同时强调不建议实施国际旅行和贸易限制，但美国等一些国家仍违背世卫组织的建议而采取了过度的措施。在当前中国正在进行全力阻击新型冠状病毒肺炎的严峻形势下，加强全球卫生安全合作，发挥全球应对突发公共卫生事件国际合作机制的作用，对防止新型冠状病毒肺炎疫情的国际扩散具有重要意义。

2016年5月23日，第69届世界卫生组织大会在瑞士日内瓦召开，中国国际应急医疗队(上海)在60多个国家200多支救援队中脱颖而出，成为全球首批第一支世卫组织官方认证的救援队。

新型传染病对全球卫生安全构成严峻挑战

纵观历史，人类一直受到危害公共卫生安全的流行传染病和其他突发公共卫生事件的挑战。1347～1353年爆发的黑死病夺走了约2500万欧洲人的生命，占当时欧洲总人口的1/3。1918～1919年爆发的大流感（“西班牙流感”）是有史以来最严重的流感，导致全世界2000万～5000万人死亡，2亿～10亿人受感染。1957年和1968年爆发的两次流感分别造成200万人和100万人死亡。直到上世纪50～70年代，由于特效药的使用和疫苗的开发，使许多常见的传染病医治发生革命性变化，加之在世界范围大规模使用杀虫剂和实施系统地疾病控制项目，全球传染性疾病形势相对平稳，除了撒哈拉以南非洲外，大多数重要的媒介生物性疾病已不再被视为公共卫生的一个严重问题。全球公共卫生关注的焦点仅剩六大检疫传染病，即霍乱、鼠疫、回归热、天花、斑疹伤寒、黄热病。

但是，上世纪70年代后，除了流感、疟疾、霍乱、黄热病等疾病在发展中国家卷土重来外，被确诊的新型传染病也以每年一种以上的速度出现，给全球造成灾难性影响。1981年艾滋病首次被发现并在全球迅速传播；1998年爆发的登革热传播到全球56个国家，确诊病例120万人，在此后的40年里，登革热流行一直持续，从拉美到东亚和南亚，有数百万人感染。

2003年4月爆发的“非典型肺炎”（非典）很快传播到全球20多个国家，当年造成800人死亡、数十亿美元的贸易和旅游损失。非典具有构成全球公共卫生安全威胁疾病的基本特点：人际传播、不需要介体、显示没有特别的地理亲缘、与许多其他疾病的症状相似等，这些特点意味着它能轻易地沿着国际航空的线路传播，使每个有国际空港的城市都处于输入病例的风险之中。作为本世纪出现的第一个新型疾病，非典的出现引起了人们的担忧，即一种全新的、不熟悉的病原体可能对国际和国内公共卫生和经济安全带来深刻影响。它也使国际社会感到了加强共同应对公共卫生事件的紧迫性。

在非典之后，东亚、东南亚和欧洲又相继爆发了H5N1禽流感。禽流感病毒病例于1996年首次发现，1997年出现人感染病例，这是第一个禽类流感病毒直接传染人的病例。尽管许多国家通过大量宰杀家禽来阻击这一病毒传播，但还是未能阻止2003年禽流感再次爆发并传播到亚洲和欧洲十多个国家，到2008年7月已扩散到全球62个国家。根据世卫组织统计，到2007年6月6日，全球向世卫组织报告的人感染病例总数310起，其中死亡189人。

2009年1月，墨西哥爆发新型甲型H1N1禽流感疫情。同年11月，全球207个国家和地区报告的实验室确诊的甲型H1N1感染病例总数超过60万例，包括7820余例死亡病例。美国疾病预防控制中心（CDC）估计，从2009年4月到2010年4月，有6080万例感染，28.45万人死于这场流感。这次流感的爆发再次暴露了全球在发现和应对新型流感病毒方面的不足。

此后在全球爆发的传染病包括：2012年爆发的中东呼吸综合症，2014年相继爆发的野生型脊髓灰质炎（小儿麻痹症）病毒疫情和西非埃博拉病毒疫情，2016年爆发的巴西寨卡病毒疫情，2018～2020年刚果（金）爆发的埃博拉疫情等重大公共卫生事件。

上述全球突发的公共卫生事件表明，全球卫生安全对人的生命、一国经济和政治稳定、贸易、旅游、商品和服务、人口稳定具有重大影响。尽管在过去一个多世纪里全球开发了许多高效的药物、疫苗和治疗方法，各国的卫生体系在不同程度上得到加强，但如何预防和应对新型流行病仍是全球公共卫生安全面临的巨大挑战。“没有一个国家，不管多么富有还是技术多么先进，可以单独预防、发现和回应所有的公共卫生安全威胁。”像其他全球性问题一样，在全球公共卫生问题上，单靠一国的力量是无法应对的，国际社会必须紧密合作，齐心应对，才能抵御共同的和正在出现的疾病威胁。

国际卫生安全合作机制的形成和内容

根据世卫组织的定义，所谓应对突发公共卫生事件的国际合作机制，指的是为防止传染病扩散或生物恐怖活动对人类的卫生威胁而采取的情报及医学应对措施所形成的相应机制，其目的是“最大限度地减少跨越地理区域和国际边界、危害集体卫生的严重公共卫生事件的爆发”。一般来说，共同的国际行为模式，协调国际间关系的原则、准则和决策程序，以及限制在某一特定的问题领域是国际合作机制的三个要素。据此，全球卫生安全合作机制可具体概括为以世卫组织为主导，以《国际卫生条例》（the International Health Regulations，IHR）为指导原则，以其他组织和相关机构为国际伙伴关系的全球流行病预防和响应机制。

为防止疾病的国际传播，世卫组织于1951年订立了第一个具有法律约束力的国际卫生文件——《国际卫生规则》，该规则于1969年为《国际卫生条例》所替代。随着全球公共卫生安全威胁日趋严峻，以及对新的流行病学的认知和经验的积累，世卫组织从1995年开始对《国际卫生条例》进行修订。经过漫长的政府间谈判，修订工作于2005年完成，修订后的2005年版《国际卫生条例》成为国际卫生安全领域具有法律约束力的指导性文件。该条例于2007年6月生效，所有世卫组织成员都是缔约方。

国际卫生安全合作机制主要有以下几个方面：

（一）以世卫组织为主导。世卫组织在国际卫生安全中发挥主导作用。全球卫生安全涉及领域广泛，世卫组织在关键的国际公共卫生突发事件中发挥领导、塑造研究议程、制定规范和标准并监视其执行情况、提供技术支持、推动以事实为基础的政策制定等作用。2005年版的《国际卫生条例》给予世卫组织搜集和评估公共卫生突发事件报告，以及在必要时协调国际社会对该事件作出响应的责任和权力。

（二）以《国际卫生条例》为指导原则。制定该条例的目的是预防和控制疫情，防止疾病跨越国际边界扩散。《国际卫生条例》是全球公共卫生安全领域一个至关重要的立法工具，为防止、发现、评估突发公共卫生事件和疫情提供了一个必要的全球框架，以及为在必要时对构成引发国际关注的突发公共卫生事件作出全球协同响应提供了依据。

（三）其他组织和相关机构为全球卫生安全伙伴关系。卫生安全成为全球非传统安全的一个重要组成部分，表明各国在应对全球公共卫生突发事件上具有共同利益，这就需要加强各国间在预防和控制大规模流行病爆发方面的合作。除了由世卫组织协调建立由多国组成的技术伙伴网络来支持疾病爆发响应、测试对已报告的突发公共卫生事件进行的评估外，还需要各国提高自身卫生系统对流行病发现和响应的能力，确保有能力预防和控制流行病。在一些国家自己不能取得预防和控制流行病爆发疫情的情况下，世卫组织可向其提供迅速的、专业的国际疾病监测和响应网络进行援助。

自该机制形成以来，特别是近十多年来，国际卫生安全合作机制在预防和控制传染病流行方面发挥了积极作用：

（一）加强了全球卫生监测和响应系统，提高了对潜在的国际关注的突发公共卫生事件的发现、评估、报告和反映的核心能力。《国际卫生条例》（2005）把“突发卫生事件”定义为可能需要协调和国际响应的“特别的事件”。流行传染病爆发具有不确定性，正是这种不可预测性和随机性使其成为国际卫生安全领域面临的最大挑战，因此有必要建立和加强全球卫生预警和响应系统，提高发现、评估、报告和响应的核心能力。近十多年来，为了预防和控制流行传染病的爆发，在世卫组织的主导下全球建立了多个流行病预警和响应机制，主要有“全球疫情警报和反应网”“根除脊髓灰质炎倡议”“化学事故预警和响应系统”“全球流感监测网”“流感网”等，此外还建立了防治流感、天花、黄热病等疾病的疫苗、药物的储存和分配的地区和全球机制。

（二）加强各国疾病监测、预防、控制和响应制度，制定执行和达到《国际卫生条例》要求的国家行动计划，从而对国际疾病扩散做到迅速发现和响应，通过采取有效和长效的公共卫生措施和提高响应能力而使疾病国际扩散的风险最小化。《国际卫生条例》(2005)要求所有的参与方在2012年6月之前具有完全履行义务所要求的核心能力，否则将被要求延期两年加入，以完成其国家行动计划。到2012年，在194个缔约方中，有106个国家需要延期，还有49个国家没有提供报告，只有40个国家提供的报告完全符合2005年版《国际卫生条例》的要求。

（三）建立全球卫生安全伙伴关系，加强各国间在预防和控制大规模流行病爆发方面的合作。

（四）提供对流行病预防和控制的卫生援助。在H5N1禽流感病毒出现之前，对流感的情报、公共卫生突发事件的计划和应对的国际援助几乎不存在。随着国际社会对重大疾病流行对安全直接威胁认知的加深，加强对疾病的情报、公共卫生突发事件的预防和应对的国际援助成为国际卫生合作机制的一个方面。仅2004～2008年间，国际上对H5N1禽流感的预防和控制的卫生援助就高达20亿美元。此外，世卫组织还提供了技术、后勤和财政援助来帮助其他国家开发公共卫生情报、预警和实验室能力，以在传染病爆发但还没有跨国扩散之前作出报告和应对。

各国应加强合作、共同应对突发公共卫生事件

根据世卫组织的定义，一种新型流行病的标志是：出现一种新型的病毒菌株，该菌株使人类患病，持续的人对人传染。流行病的产生加上城市化、全球化的加速和国家间相互依赖的加深，推动了疾病通过贸易、旅行、人口流动和食品供应等渠道加速扩散。随着近年来与传染病监测和实验室研究相关活动的增加，也可能产生传染源偶然泄漏和恶意泄漏危险病菌造成的突发公共卫生事件。因此，尽管医学的进步、疫苗的发现以及公共卫生基础设施和体系的不断改善和完善增强了人类预防和控制疾病流行的能力，但人类仍面临各种传染病带来的卫生安全威胁，各国只有加强合作，共同应对，才能有效地预防和控制突发公共卫生事件的爆发。

（作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员）