作者：樊 鹏  来源：《人民论坛》2020年第1期

樊 鹏 | 中国社会科学院政治学研究所

【导读】

今天的中国人，在享受互联网、大数据、人工智能等新技术带来的便利和自由的同时，也渐渐感受到技术依赖、失去隐私、表达受限、安全威胁等方面潜藏的诸多风险，已经到手的“自由”似乎又成了更大的“不自由”。本文认为，随着新技术时代的到来和许许多多新技术公司的兴起，一个结合了资本、技术、权力三合一的数字化垄断技术帝国和“超级权力体”，以及随其而生的更为复杂的经济社会结构和现象级的新生政治社会物种，已然出现，进而对国家治理、社会生活和生产方式都带来颠覆性影响。技术巨头在许多重要方面超越传统的资本巨头和国家政治体，拥有后两者所不具备的独特资源和超级权能，其背后潜藏的政治和社会风险，理应得到重视。而如何有效驾驭这一“巨兽”及其潜在政治社会影响，引导其始终维护公民权益、公共利益和国家安全，将是一个全新的重要课题。

新技术时代国家治理的新方向

作者：樊 鹏  来源：《人民论坛》2020年第1期

在第四次工业革命背景下，以互联网承载的新技术融合为核心利器的新技术群体正在加速崛起，颠覆科技的触角几乎延伸到人类物质和精神生活所能企及的所有空间。新技术时代，站在国家对面的，不完全是一个个经由传统资本主义和大工业经济形式揉碎了的公民“个人”，或经由国家和传统工业企业组织起来的“市场”和“社会”，而是结合了资本、技术、权力三合一的数字化垄断技术帝国和“超级权力体”，以及因由他们而产生的更为复杂的经济、社会结构和一系列现象级的新生社会和政治物种。

以当下的新技术的广泛应用以及全球范围内技术巨头的发展为代表，他们如何展现出“超级权力体”的诸多面相，对于国家治理产生了何种重要的影响，将会带来哪些新问题和新挑战；同时，作为国家治理的主体，国家行为的本能反应以何种方式应对这些新问题和新挑战，这是一个全新的政治学问题。

▍新技术巨头定义的“超级权力”

世界范围内来看，新技术巨头的加速崛起以及新技术的广泛应用，在行政和政治领域都产生了巨大影响，它不但改变了传统国家行政主体权力运行的环境，而且重塑了公共行政和国家治理的条件和资源，而且在许多重要领域，新技术企业凭借其强大的技术能力和无可匹敌的社会功能，正在加速替代政府的传统角色和职能。

在中国，阿里巴巴、腾讯、百度、滴滴等大型新技术公司以极快的速度登上经济社会舞台。中国不仅拥有全球最大的“独角兽”新技术企业群体，发展中的小型新技术公司无论就其数量规模还是技术能力，在世界也是屈指可数，融资源源不断，创新披襟斩棘。中国社会是新技术企业成长的乐土，中国的国家治理也是受新技术因素影响范围较广、程度较深的国家之一。

第一，重塑市场环境和监管任务。

第四次工业革命正在重新定义商业、市场和市民文化，新技术所提供的方案，正在以加速度几何式增长的模式同广泛的社会经济生活对接，衍生出复杂的社会生产形态。在创新驱动下，平台型经济巨头加速崛起，新型的经济形态和业态呈现出去实体化、虚拟性特点，在一个可见的时期内，大量经济行为往往在一个并无清晰边界的范畴内运行。

例如滴滴打车、蚂蚁金服、菜鸟物流等新型社会组织配置方式和金融资本的运行模式等，严重超前于现有的政府管制体系和政策范畴，大量创新实验得以在监管空隙间游走而免除了必要合规成本，甚至游走于无数个缺乏有效的行政权力覆盖的新领域，技术巨头的“侵犯式”经济试验与政府传统监管体系的被动因循之间的攻防之势，形成了鲜明对比。

作为互联网技术支撑下的新型经济形态的另一个重要特点，是更多市场主体获取了行动能力，出现更多微观交易行动，而作为监管方的政府则失去了更多“微观权力”，衍生出更多的信息不对称，更多市场主体具备了参与投机和“搅局”的能力，极大地增加了政府的监管成本，政策制定者难以对变革施加影响。

对于今天的政府来说，正在面临一个极端不确定的社会组织形式和商业组织形态，传统社会主体的行动边界正在得到无极限的拓展，相应来说政府管制的传统监管工具则在不断萎缩。从政治学上来说，这在某种意义上进入了一种“行政权失效”的状态——一个我们过去没有认真考虑过的现象，即在政府能力所不及的地方产生出了新的商业组织形态和无数个体与机构的复杂交易行为。

第二，更新和替代核心基础设施。

经济社会生活都建立在不同的空间基础上，更依赖于的特定的基础设施。新技术时代区别于传统社会和大工业时代的最显著标志是，经济社会运行所赖以发生的基础设施供给的主体和结构正在发生重大变化，传统基础设施未必全面解体，但是已经由作为主体结构的地位降级为次级结构，取而代之的是由新技术巨头掌控的数字化的新型基础设施。

2016年10月，阿里巴巴集团第一次提出了“五新”发展战略——新零售、新制造、新金融、新技术、新能源。基本含义是，互联网已经成为经济社会发展的基础设施，云计算、大数据、物联网的加速推进将对传统生产供给、消费需求模式产生重新定义。这个“五新”战略实施以来短短几年，我们看到云计算、大数据、物联网已经代表了一种新样态的发展基础设施，而其终端就掌握在几个庞大的技术巨头手中。

美国社交媒体脸书公司(Facebook)计划在2020年发行数字货币“Libra”(天秤币)，也是对传统经济基础设施的颠覆，尽管对现行主权国家主导的强势货币体系构成了系统性风险，乃至于各国监管机构提出质疑，但是由技术巨头部分分享货币发行权可能只是时间问题。

这个逻辑并不仅仅在经济商业领域，在社会建设、文化宣传等领域，技术巨头所提供的基础设施的意义甚至更为显著，影响更为深远。今天的政府系统似乎丧失了大规模快速动作的能力，如果缺乏新技术巨头的支持，好的和坏的政策似乎都难以被高效执行，同传统国家权力比较，新技术巨头似乎具备更独特的能力优势。

信息收集和低级别传送是百度和新浪，而行业的大规模运行能力及数据叠加是阿里巴巴，腾讯，滴滴打车，后者积累了强大的高技术的行政能力，这种能力可能会逐步向统治结构的行政体系转移，但是需要极高的时间成本和交易成本。

第三，分割政府角色和公共管理职能。

在传统政治学和公共管理中，政府处于公共服务的中心，然而伴随着新技术的发展，公共服务的供给主体和形式正在发生革命性变化。新技术公司凭借云计算、人工智能等新技术陆续接管了大量政府公共管理职能，政府的组织形态将随之改变，许多行政部门作为政策执行的核心职能，将逐步被弱化甚至被加速替代。

新技术在某些领域的使用，甚至已经让政府的所有公共行为和企业运营紧密地纠缠在一起了。在社会统计、交通、通讯等公共服务领域，技术公司的产品正在替代传统政府角色和市场主体。

今天政府仍然是公共产品的最大提供者，但是新兴技术巨头正在分割原有的政府功能，切割那些传统政府合法性所赖以为基的绩效。这也意味着传统政治体系中被认定为政府享有垄断权的诸如公共产品供给、社会意见的吸纳以及利益的整合等功能，都可能由技术巨头部分参与或完全享有。随着数字革命和人工智能技术的进步，未来可能有更多政府职能将被新技术方案或新技术机构革新或替代。

例如时下广受热议的区块链技术，其应用已由开始的金融延伸至包括政府管理在内的广泛领域，未来可能为各类事务提供登记服务，包括出生、死亡、财产、学历、婚姻等证明，一切以代码形式进行的交易行为都可以以区块链技术加以登记。随着这项新技术发展，不久的将来新技术公司所掌控的动态大数据极有可能取代传统的政府人口普查。

第四，改变政治运行规则加速社会“再组织化”。

全世界范围内来看，新技术巨头并不满足于参与一般性社会服务，而是凭借强强大的技术能力直接参与了政治过程，发生在英美等西方国家的一些事情，让我们看到了过往政治学所从未触及的政治现象。

在特朗普的总统选举中，我们看到“剑桥分析”作为一个技术公司如何深度介入美国选举，此外Facebook、Google、Twitter也都深度介入到了政治过程，新技术公司同政治的联合已经是政治生活中的现象级事件。哈佛大学的一项研究揭示，在48个国家发现了有组织的社交媒体操纵团队。一系列政府机构和政党正在利用社交媒体平台传播垃圾新闻和虚假信息。

因互联网和新技术赋权所改变的不仅是市场领域的复杂交易、权力结构以及政府市场关系，它对于社会“再组织化”过程的推动以及政治空间的改变，也是显而易见的。

传统政治空间的核心特征是组织的稳定性、国家能力或行政能力，但因技术赋权使社会呈现出更复杂的组织形态和行动特征，甚至催生了一些人们尚未认识到的现象级的政治物种，对此，传统国家有时并没有有效的工具加以及时了解和管治，但技术巨头却拥有了解、掌控这一切的能力。

在中国香港发生的暴·乱中，暴徒使用了Telegram、连登社区等新兴技术交流工具，使得这次运动同以往相比，去中心化的特点更为显著，一方面，各种隐匿的行动主体的行为互动和运动发酵方式更为复杂多变，另一方面，传统的政治力量在香港失语、失效，旧有的政治玩家和交易方式不起作用，无论是旧势力和旧的交易对象，还是新势力的发展，在政治上的影响变得愈发不清晰，这是跟新技术的崛起发展密不可分。那些不为我们所认识和理解的组织形式，背后依靠的显然是强大的西方技术巨头的干预和支持。

▍政治影响与治理挑战

在新技术发展日新月异的今天，新兴技术的广泛应用乃至于深度融入公共行政和政治生活，已是不争的事实，技术在某些领域的使用，已经让政府的所有公共行为和企业运营紧密地纠缠在一起了，新技术的拓展也已经让传统的政治权力运行步入了一个全新的领地。

但是随着融合了资本、技术和权力的技术巨头登上历史舞台，尤其是随着颠覆性科技的进一步发展，人们在体验到新兴技术及其拥有者所带来的制度红利和技术红利的同时，也不得不去面对可能出现的一系列潜在政治和社会风险。

第一，针对技术巨头的垄断监管将成世界性难题。

信息革命背景下世界高度互联，但是就信息和数据的占有使用而言，并非趋于扁平化和公平化，数据拥有的不平等带来更大的社会鸿沟，这也是一个全球创新经济体共同面临的难题。

原有理论假设科技创新会带来更多去中心化的竞争，但在全球范围内新技术公司的发展却呈现更多加速垄断的特征。眼下的互联网经济在经济层面出现了“头部固化”的趋势，全球互联网由几个大型新技术公司垄断“头部格局”后，再也没有出现足以撼动这一头部格局的力量，即便是让互联网规模成倍增加的移动互联网也不例外。

中国也不例外，以“硬科技”驱动为特点的中国独角兽企业群体，有成长周期短、创新能力强、爆发集中特点，但是技术企业的上游垄断并且形成强大的技术霸权的特点也愈加明晰。

新兴技术巨头的崛起，同过去几个世纪以来资本的力量，既有重合之处，又存在质的差异。正如资本在工业时代的企业中的地位类似，技术本身就已经构成了一种全新的权力载体。资本可以驾驭生产资料和劳动力，而颠覆科技可以驾驭包括人类精神世界在内的几乎一切，任何个体和组织都无可逃遁，对此，认知科学和人工智能的叠加发展正在提供更多证明。

技术霸权可能会发展成为相比较于资本霸权和国家霸权更高阶段的霸权形态，仅从技术巨头的内部权力构成来看，它是一个比传统的资本帝国和国家政权更为复杂的权力结构，它同时结合了权力的高度集中和松散、耦合、开放的能量系统，这是包括国家在内的传统组织体系所难以企及的。

我们注意到维基解密形成了一个隐遁无形的政治空间，很多微小的个体凭借自己的知识进行集体“拼图”，乃至于最后同超级大国进行对抗，甚至严重腐蚀国家信用。

第二，新技术应用将衍生巨大的社会复杂性问题。

新兴技术的应用在世界范围内都产生了复杂性社会问题，人们在享受新技术支撑的便捷交通、快递、送餐、家政甚至性产业等高度发达的服务的同时，要注意到技术在加速削弱人们对家庭和传统组织形态的依赖，甚至加速其解体。

当下公共治理的复杂性问题，其产生根源以及处理这些复杂性问题的主要路径和工具，同传统意义上的单位、社区和家庭的必然联系正在受到极大削弱。新技术环境下，更多的社会主体、市场主体被赋能，因互联网因素催生的组织化形态，使传统的组织边界被大大突破，更多的风险呈现出联动的态势，进而将对现有的社会管治结构和管治形式形成更大、更持久的挑战，甚至许多问题挑战现有制度的极限。

然而，面对互联网、人工智能等新兴技术带来的社会复杂性问题，尤是面临一些新兴的社会风险，传统的政府和管治机构还习惯于使用传统的方式和手段处理问题，缺乏对社会复杂性问题的深刻认识和研究。

一方面，在国家治理中往往仍然因循旧有思维，过度依赖家庭、社区等传统的最小社会“稳定器”，考虑到今天社会复杂性问题的源头并不是产生于家庭和社区，而是同包括新技术巨头在内的新型主体密切相关，因此如何寻找更多、更新的社会“稳定器”的入口，对于回应和解决社会复杂性问题可能更为关键。

另一方面，在处置新型社会问题的时候，除了依靠官僚系统和官僚化的方式，没有其他更为多元化的工具和手段，面临各类新型的风险，甚至找不到开展与之互动的清晰的政治主体和交易对象。

第三，颠覆科技加速变革将催生国家安全风险。

新兴技术的发展，使得更多机构具备了穿越“主权”和“组织”边界的能力，美国在监管领域的“长臂管辖”只是一个极其简单的、清晰可见的超级大国的国家权力范本，与之相比较，国际技术巨头跨越主权边界的能力，无论是隐匿程度还是干预效能，都是非传统国家所能比拟。

新技术在某些领域的应用，以及技术巨头介入到关涉国家安全的各领域，会助力提升传统国家的统治技术，但是也要要注意，这是以合作意识为前提的。如果技术巨头具备了颠覆某主权国家的意图，技术能力对他们来说似乎只是一个“万事俱备”的问题。

技术巨头掌控的量子计算设备用以作为加密技术，但是本身也是一个超级解密工具，国家主权赖以维系制度安全的一系列制度。区块链技术的发展以及随之而来的“去中心化”的信息储存方式，可能颠覆政府垄断和操控新闻信息的能力，即使国家可能拥有先进的算法，但也无法抵抗庞大的机构和社会力量所形成的复杂算法能力。

颠覆科技的加速发展还会进一步催生新型的国家安全风险。在《技术与国家安全：维护美国边界》（Technology and National Security: Maintaining America's Edge）这样一部新著中，讨论了四种新兴技术对于未来国家安全的影响，他们分别是生物技术、小型卫星、量子计算机和认知科学。以小型卫星为例，由全球技术巨头参与的商业卫星以及外太空间的民营化，不仅意味着大国在国家情报方面失去了主导优势，而且传统国家不再垄断地球表面详细图像，同时越来越多的技术巨头掌控的活跃航天器和轨道非活动物体进入外太空。

第四，新技术因素将催生崭新的国际规则和民主规则。

新技术因素对广义的国际政治也将产生深远影响，跨越主权的技术巨头不仅为更广泛意义上的国际交易创造了条件，而且使次主权的结构和行为主体被加速赋能，正如新保守主义所预言的那样，相互冲突的生活方式、宗教信仰和统治模式会相互纠缠，一方面会破坏原有的相处方式和统治秩序，但是又会强化某种全新的全球宪兵的新结构。

“共济会”在过去可能是一个传说，未来会可能会一点点演化成一个个国际行动，且由于借助新兴技术带来的低成本的组织化，会形成某种“自我崇高”，又进一步发展成主动的行为，并强化更为保守的政治价值。

但是值得一提的是，有些新兴的技术应用在带来潜在治理风险的同时，对于民主发展也蕴含着一些契机。例如新兴的命名数据网络NDN（Named Data Networking）的兴起，将克服传统内容分发网络 CDN （Content Delivery Network）模式的限制,将使网络内容分发民主化，这一技术的核心思想是摒弃传统网络将内容位置数字化的寻址方式(例如IP地址)，采用内容名字来代替地址，使得传输与位置无关，命名数据成为了网络的主体，而使用数字签名技术就可以验证内容准确性。显然，这样的技术发展在选举、传播等领域如果运用得当，可能会优化大众民主的实现形式。

▍结论与展望

如果说技术巨头的崛起是21世纪以来社会领域影响最为深远的现象级事件，那么新技术环境下的国家治理与变革则是政治领域最富有挑战性、也最具观察价值的事件。

新技术的发展，将从速度、深度和广度上深刻地影响政治、经济、科技和文化的方方面面，新技术的广泛应用对政府、企业、民间机构、普通民众等各个主体的行为方式和选择发生了深刻影响，由此带来国家治理的对象、任务和环境的崭新变化。

新技术的使用以及以技术巨头为代表的“超级权力体”的出现，同传统的政党、企业、政府等传统政治主体的政治运行规则之间的冲突显而易见，所有重大技术出现都会导致某种放大性选择，其影响深度和广度往往会超越统治结构的自身理解能力。

新技术环境下，国家权力的巩固和政府治理的有效性，需要政府对各类不确定性的风险具有灵活应变的能力。在新技术时代，国家机构同技术巨头的合作协同是一个不可避免的趋势，一个拥有抗风险能力的国家治理主体和治理结构，需要一个广泛的利益和风险的分享机制，需要更多元化的解决复杂社会问题的“稳定期”，这其中最重要的合作协同对象就是影响巨大的技术巨头。

全世界发达国家都正在进入一个国家利维坦同技术巨头协作并存的时代。在面临不确定性考验时，国家要透过有效吸纳新技术因素和团结新技术力量增强国家能力，合作解决治理问题，一道共同构筑全新的公共治理架构和高效的安全预警机制。

但是与此同时，我们看到，技术巨头已经在许多重要方面区别甚至超越了传统的资本巨头和国家政治体，拥有后两者所不具备的独特资源和超级权能。如何能够有效驾驭这些垄断了技术、资本和权力的技术帝国和科技“怪兽”，如何更好克服技术的深度应用所产生的潜在政治影响，引导其始终维护公共利益和国家政治安全，将是一个全新的政治学课题。

本文原载《人民论坛》2020年第1期，原题为“新技术时代国家治理的新方向”，篇幅所限，内容有所编删。