作者：吕红艳、郭定平  来源：《国家治理》2018年8月甲刊

吕红艳、郭定平 | 复旦大学国际关系与公共事务学院

【导读】

近日，《外国人永久居留管理条例（征求意见稿 》引发舆论热议。事实上，全球早已进入“移民时代”，几乎没有国家完全置身于国际移民潮之外，对于具有悠久的外来移民历史，而今又深度融入全球化的中国而言，更是如此。面对新的内外形势，如何在挖掘和利用国际移民红利的同时，有效应对移民治理中的问题和挑战，已成为中国国家治理亟待解决的重大课题。本文分析了中国外来移民治理的来龙去脉，指出当前中国外来移民治理的四重挑战：一是外来移民人口日益复杂，其基本情况越来越难掌握；二是外来移民小社会正在形成，社会隔阂有所加深；三是非法移民及违法犯罪不断增加，地方管制困境；四是外来移民权利意识越发强烈，相关法律制度依然滞后。针对这些问题，中国在逐步引进移民人才的过程中，需要广泛吸纳意见、审慎建章立制，全方位地构建外来移民治理体系。

本文有删节，原载《国家治理》2018年8月甲刊，仅代表作者观点。特此编发，供诸君思考。

全面构建外来移民治理体系

——新时代中国国家治理的新课题

全球化时代的移民浪潮汹涌澎湃，席卷世界每个角落。2017年联合国国际移民报告显示，全球移民总量已从1990年的1.53亿增长到2017年的2.58亿，后者占世界总人口的3.4%。在斯蒂芬•卡斯尔斯和马克•J•米勒所言的“移民时代”，几乎没有国家可以完全置身于国际移民潮之外，大部分国家都同时扮演着移民输出国、输入国和过境国的角色。这些国家在享受着巨大“移民红利”的同时，也面临着“移民问题”的严峻挑战。国际移民问题已成为全球治理体系下的重要议题。

持续快速的经济增长、安全稳定的社会环境和愈益宽松的移民政策，使得来华追逐“中国梦”成为国际移民潮的新趋势。2016年6月，中国正式成为国际移民组织（IOM）的第165个成员国，这意味着中国将以更加开放的态度对待外来移民。“一带一路”合作倡议的提出和推进，使得我国与世界各国的人才交流更加紧密。党的十九大召开后，中国开始推动形成全面开放新格局，“铺开红地毯”，吸引天下英才。据联合国数据显示，中国的国际移民逐年稳步增长，2017年常住中国大陆的外籍人口将近100万。

越来越多的外国人涌入到中国，散布到各个城市空间。尤其是在国际化程度较高的北京、上海、广州等城市，来自世界各国、各种语言的外国人在这些城市里工作、经商、学习、生活已成为常态。但这些具有非国民性、高流动性、高异质性的移民群体对我国社会、政治和公共服务系统都提出了巨大挑战，如国家安全问题、当地社群与移民群体矛盾问题、异域文化与本土文化冲突问题等等。作为传统的移民输出大国，我们缺乏成熟的对待移民流入的制度体系与管理经验。因此，如何充分挖掘和利用国际移民红利，以及构建和完善外来移民治理体系，则是新时代中国国家治理亟待解决的重大课题。

▍1949年以来中国外来移民治理体制发展演变

中国虽非传统移民国家，但具有相当悠久的外来移民历史。秦汉时期就有很多周边国家和地区的外国人进入中国。唐宋时期，东西方各国人对中国这片土地更是趋之若鹜。但近代以后，由于中国经历了西方帝国主义列强侵略的屈辱历史和民族危机，在华外国人在那一段时期内一直被视为造成国内不稳定的因素及潜在危险。新中国成立以来，在华外国人的人口结构、数量和管理机制无不具有鲜明的时代特征。当代外来移民管理机制的历史沿革正是中国“限制”和怀疑的政策向开放和接轨的政策转变的印证。

（一）新中国成立以后以“严管”、“限制”为主的外侨管理机制

对于在华外国人而言，1949年是个分水岭。新中国成立之初，面对以美国为首的西方资本主义国家对中国在政治上孤立、经济上封锁和军事上威胁的局面，毛泽东同志提出“另起炉灶”“打扫干净房子再请客”和“一边倒”的外交方针政策，这也成为当时管理在华外国人的基本原则。

第一，“打扫房子”。新中国成立之初，百废待兴，对侨居我国的外国人更是底数不清、情况不明。为了摸清外国侨民的情况，彻底清除帝国主义在中国的特权和残余势力，涉外工作的首要任务是“打扫房子”。据不完全统计，当时在华外国人包括前使馆人员、宗教势力代表、各种经济、文化机构人员等在内，共有27.3万多人。1950年11月5日，周恩来总理批示同意外交部关于《外侨管理外资处理意见》的报告，全面开展侨民登记和侨民身份认定。1954年11月16日，公安部发布《关于举行全国外侨总登记的指示》，要求对全国外侨总人数、国籍、分布、职业及存在问题等进行审查和登记。有计划、有步骤、有区别地“赶、挤”“帝资”侨民 ，而对于苏联、朝鲜、印度、尼泊尔等国及一些无国籍的侨民则允许其居留，并给予适当安置。1956年4月12日，公安部《关于颁发“全国外侨情况和今后外侨管理工作的方针及1956年的工作计划”的通知》指出，“赶、挤”资本主义国家侨民的历史性任务已经基本上完成。在华外侨无论其数量还是人口结构都发生了重大变化，来自资本主义国家的侨民人口由新中国成立初期的55944人降到7833人。

第二，全面管控。1955年以后，中国开始打开国门“请客”，如邀请和接纳东欧、朝鲜、越南等兄弟国家的代表团、留学生、外商、游客等来华访问、学习、经商和旅游等。但随着中苏关系的恶化，中国开始建立以“严管”“限制”为主的外国人管理机制，对在华外国人的政治待遇、迁移居留和社会活动等进行全面管控。在政治待遇上，外国侨民不享有政治权利，不能参与任何政治活动。中国政府对外侨组织和团体不受理、不承认，并对非法组织予以公开取缔。对外国人在中国的旅行、居留和社会活动等方面通过“外侨管理四项法规”来实施管理。对在中国境内旅行或迁居的外侨，尤其是迁居北京的外侨，要经过公安部门的层层请示、反复审查和严格限制。改革开放前夕，中国境内外侨数量处于新中国成立后的最低水平，仅有1.5万左右。

（二）改革开放以来以出入境管理为主的外国人管理体制

改革开放以后，为引进国外先进技术和吸引外商投资，推动中国经济发展和国家现代化建设，中国开始放宽外国人准入限制，鼓励外国人来华考察、合作、学习、旅游等。相应地，外来移民政策和管理也开始从严格限制转向宽松便利，逐渐建立一套以出入境管理为主的外国人管理体制。对于这一时期外国人管理的改革发展大体包括以下几个方面：

第一，放宽限制。1978年以后，中国的外国人管理工作方针经历了由“简化手续、掌握情况、重点控制”到“维护主权、保卫安全、依法管理、宽严适当”再到“维护主权、保卫安全、适应开放、服务四化建设”的转变，并相应地出台了一系列法律、法规、办法等，逐渐放宽外国人入境、旅行、居留方面的限制。如1983年以后，各地方陆续拔除了“外国人未经许可不准超越”的标志牌，逐渐扩大外国人自由旅行区，除一些军事禁区、边境地区外，我国大部分市县区域已对外国人开放；1986年取消了外国人出境签证制度，实行口岸签证等，这些措施大大便利了外国人入出境，使得来华投资、旅游、商贸、学习的外国人数量飞速增长，外国人入出境人口从1978年的102万人次上升到1999年的1678.4万人次。1999年1月1日开始取消境外人员定点住宿制度。进入21世纪后，全国基本上取消了外国人定点住宿限制，外国人入境后可以自由选择住宿点。随着改革开放的深入，尤其是2004年建立永久居留制度后，中国与西方的经济文化交流日益频繁，越来越多外国人携家带口来中国定居，在华常住外籍人口从1980年的近2万人上升到2011年的近60万。

第二，完善出入境管理体系。除了放宽限制，中国也开始改革出入境管理体制。新中国成立初期，主要由内务部、外交部和中国人民解放军公安部队负责外侨的管理、入出境及签证审批、开放口岸出入境检查等。1956年后，这些职能开始逐渐移交到公安部门。1983年公安部成立外国人管理出入境管理局，同时在地方建立相应的出入境管理处或专门的外国人管理机构。同时逐渐下放了办理外国人各项签证、证件的权限，省、区、市一级可授权县、市以上的公安出入境管理部门签发出入境签证、居留、就业证件。1985年颁布《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，对外国人入境、居留、旅行、出境等问题都做出规定。再加上1980年实施的《中华人民共和国国籍法》以及后来颁布实施一系列有关外国人管理的法律法规，外国人管理工作开始走向规范化、法制化。

实际上，1996年就已经在全国范围内搭建起一套自上而下的公安出入境管理体系。这套体系在对外国人管理流程上主要分为签证办理与发放、边防口岸查验、入境管控三个环节，涉及外交部、公安部和地方公安机关。随着来华外国人数量剧增、活动范围大幅度扩大，外国人管理的权限和工作重心进一步下移，延伸至社区，逐渐建立了一套“二级机构、三级管理、四级网络”的管理机制，如上海的很多国际化社区已经建立集审批、服务和监管“三位一体”的外国人管理机制。外国人管理已经由集中式管理向属地式管理转变。

第三，创新外国人管理模式。随着外国人的增多，随之而来的三非移民（非法入境、非法居留、非法就业）、违法犯罪、群体冲突等问题也与日俱增。这对中国原有的城市管理与服务系统提出了巨大挑战。为此，中国开始摸索和创新外来移民管理模式。一是建立各部门相互协作的外国人管理机制。如公安部于2007年牵头成立全国范围的外国人管理工作部际协调小组，建立外国人管理的“大外管”协作机制。随后，北京、上海、江苏、浙江、广东等地方相继成立外国人管理工作小组，推动“大外管”机制的建立。二是以服务促管理，如广州登峰街道的外国人管理服务工作站模式、上海长宁古北的市民服务中心模式。三是借助外国人力量来管理和服务外国人，如上海浦东仁恒滨江园的“洋居委”模式、义乌的外国“老娘舅”模式。

以上可以发现，改革开放以来，面对日益复杂的外国人管理问题，我国目前主要建立了以出入境管理为主的外国人管理体制，无论是国家层面还是地方层面都取得了一定成效。如管理权限不断下放，管理主体从单一走向多元，管理模式由管控型转向服务型等。

但需要指出的是，改革开放40年来，我国以管制为主的出入境管理体系并没有发生根本改变。虽然对于外国人入出境管制不断放宽，但这种“放松”是工具性的、选择性的，主要目的在于鼓励理想型移民（如外国专家、高级技术人员等）的迁入，而对于非理想型移民的迁入仍然严格限制，从而形成了鼓励高端、控制一般、限制“低端”、严打三非的管理体制。

▍中国外来移民治理的新形势、新问题与新挑战

近年来，全球化与全球治理走到了重要转折点，西方国家出现了国内保护主义、逆全球化和反移民思潮。随着中国“深度全球化”时代的到来，将有更多的元素，如资本、人员、文化、意识形态等在中国场域内相遇、碰撞与重构。由此，我国外来移民治理也面临新形势、新问题与新挑战。

（一）外来移民人口日益复杂，基本情况掌握更加困难

随着中国参与全球化的深入，来华外国人不再是最初的来自少数发达国家的专家、高管和老板，而是呈现出来源广泛、身份复杂、层次多样、流动性高、异质性强等特点。目前北京、上海、广州等大城市常住外籍人口都超过10万，不仅有来自发达国家和地区的投资者和专业人才，也有来自世界各地的各种类型的移民，三非移民也有增无减。来源国也越来越广泛，涵盖世界大部分国家和地区。如2017年义乌入出境50多万人次的外商涉及世界199个国家和地区，其中常住义乌的1.4万外商就来自133个国家和地区。

全球化、信息化和新自由主义思潮相互交织影响，赋予跨国实践新的内涵。人口不再与国土紧密依存、空间上不再受限、文化上不再是同质。大部分外来移民往往不在中国“落地生根”，而是随着商贸、工作、学业等需要而游走于世界各地，四海为家，欲留还走。这些人通常与两个或多个国家保持经常性的交往与联系，身份认同更加多元复杂。包括移民、难民、流亡者、旅行者、劳工在内的这些流动群体及个人，正构成当前世界移民的主要特征，且对民族国家及国际关系的影响前所未有。外来移民这些多样性、复杂性和不稳定性的新趋势进一步加大了我们掌握外来移民基本情况的难度，同时也容易出现外来移民“底数不清、情况不明”的状况。

（二）外来移民小社会正在形成，社会隔阂不断加深

随着来华移民的增多，中国成规模的外来移民族裔聚居区越来越多。如上海古北日本人聚居区、北京的望京韩国城、青岛的韩人社区、广州小北路非洲人聚居区、天津的外籍人士聚居区等。这些聚居区里商店、学校、教堂、俱乐部等一应俱全，已然形成自给自足的移民小社会。这些聚居区都具有较强的封闭性与排他性。外来移民虽与我们毗邻而居，却自成一体。移民群体将自己独特的联系方式、社会组织、生活习惯等移植过来，并通过群体效应，直观、鲜明地嵌入中国社会，“移民孤岛”式、“陌生人社会”式的城市格局正在中国出现。

外来移民把高低两端或多个社会带到中国社会场域，同时也带来了新的族群团结、宗教活动等，而且这些运作方式已经超越特定的地域界限和民族身份，不仅对中国原有的社会秩序造成巨大冲击，而且对中国社会治理形成巨大挑战。现行的社会管理体制对这些既具有高流动性又喜欢抱团聚居的外来移民尚缺乏有效性和合法性，从而出现“管理真空”“细节空白”。这些“管理真空”或“细节空白”有可能成为移民非法居留、犯罪、吸毒等问题的温床，国家安全和社会稳定存在隐患。

（三）非法移民及违法犯罪不断增加，地方管制陷入困境

世界人口的跨国流动，使得全球进入“风险社会”，其中一个重要缘由是对非理想型移民及混在移民队伍里的恐怖分子的失控。世界各国都采取严厉措施控制非法移民活动，不但收效甚微，有时甚至适得其反，中国也不例外。近年来，中国的三非移民逐年增多。据2012年《国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告》显示：1995年，中国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人首次突破1万人次，此后逐年递增，2007年后有所下降；2011年，全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人2万余人次。同时，外国人违法犯罪现象也日益严重，甚至暴露出走私、贩毒、贩卖人口等有组织犯罪活动。

事实上，中国地方执法部门对非法移民的查处力度非常大。2009年5月份开始，中国地方开始实施对外国人签证核查。尤其是2013年实施《中华人民共和国出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》以后，各地方开展更加广泛的签证检查行动。除了加强签证查处，还通过对外国人住房租赁的强制登记以及对举报外国人违法犯罪行为给予奖励等措施来遏制三非移民。但三非移民也采取一系列的策略来应对当地政府的管控。如广州的“三非”非洲人常常选择清晨、深夜等警察不在岗的时间出入公共场所，或者远离移民聚居区，向佛山等周边城市转移。这样就使得地方政府的移民管制陷入“无法流动的第二状态”的困境，即三非移民因为无证件等各种原因以不同方式被困在目标国。

（四）外来移民权利意识越发强烈，相关法律制度远远滞后

跨国迁移往往从经济目的开始，但随着在目标国日常实践的深入，移民开始关注自身合法权益及政治权利问题。而且，跨国主义背景下出现了“世界公民”和“弹性公民”现象，人们开始呼吁以参与和文化开放为基础的“新公民权”，要求迁入国给予移民更多的公民权关怀。目前中国，无论是移民个体还是移民群体都越来越多地嵌入到中国的社会发展和政治生活中来。如上海浦东仁恒滨江园的“洋居委”现象、义乌两会期间的“外籍人士座谈会”现象等。另外，外来移民社团如外国人商会、俱乐部、协会等已在不同层面上出现于中国各地。外来移民社团的出现表明中国的外来移民社会正在构建，外来移民话语权也正在不断强化。

但无论是国家层面的法律制度还是地方实践，都尚未对这些新需求、新现象给予正面的有效回应。目前我国有关外国人方面的法律、法规、规章主要有：1994年发布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》；1995年颁布的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》；1996年实施的《外国人在中国就业管理规定》；2004年实施的《外国人在中国永久居留审批管理办法》；2011年颁布的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》；2012年发布的《中华人民共和国出境入境管理法》；2013年实施的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》等。这些法律法规在规范外国人的入境、居留、出境等方面不断突破，但远远不能满足现实需要。

另外，目前中国在外来移民的具体活动行为方面的法律法规要么完全空白，要么模棱两可，这就造成了外来移民活动及地方治理的无法可依。如有关外国人在华结社问题，我国法律就处于空白状态。目前只有1989年发布的《外国商会管理暂行规定》对外国商会成立及其管理问题做了相关规定，但是这些规定早已不能适应当前发展需要了。如规定外国商会只能按照国别成立，并在民政部登记。但实际情况是，外国人已经在地方自发成立了很多外国商会，地方民政部门采取外国人商会备案的形式对它们进行管理，并没有实质效果。地方政府部门在探索外来移民治理创新实践上面临着严峻的法律制度限制与困境。