作者：叶建军2020-04-28 来源：观察者网

叶建军|国防科技大学国际关系学院副教授

【文/ 观察者网专栏作者 叶建军】

2020年3月13日，美国总统特朗普宣布，美国因新冠病毒疫情流行进入国家紧急状态。同一天，美国国防部发布的旅行限制禁令生效，国防部所属军职文职人员及其家属即日起禁止所有公私旅行，为期60天。3月25日，美国国防部进一步下令，要求美军所有海外人员及其家属停止出行60天。

在此期间，美军参联会于3月16日签发应对新冠病毒疫情1号命令，激活“国家首都地区联合特遣部队”。3月24日，参联会就应对新冠病毒疫情1号命令做出修正，豁免参与执行秘密任务的国家首都地区联合特遣部队官兵免于执行旅行禁止令。国家首都地区联合特遣部队是一支什么样的部队，执行的是什么样的秘密任务？美国政府应对紧急事态的政府保全计划的神秘面纱被愈演愈烈的疫情掀起一角。

一、美国政府保全计划的前世今生

美国政府保全计划的历史可以追溯到冷战初期。在远距离打击和大规模杀伤性武器的威胁之下，如何确保国家元首安全和政府持续运转成为现实的课题。为了应对核武威胁，美国从杜鲁门政府时期开始制订秘密的政府保全计划。1950年，杜鲁门总统创建联邦民防署，成为今天美国联邦应急管理局的前生。政府保全计划中最显著的措施当属修建防核地堡。1951年，美国政府投入1700万美元在距离总统度假地戴维营10余公里外的乌鸦岩修建可容纳1400人办公的地堡军事基地，号称地下五角大楼。1952年，美国政府又在位于在白宫以西约100公里外、弗吉尼亚州一个名叫“天气山”的地方修建了另一处地下应急行动中心。今天这处地堡是美国联邦应急管理局的紧急办公地点。

之后，美国国会和最高法院被陆续纳入政府保全计划。从1957年起，艾森豪威尔政府耗资1400万美元，在西弗吉尼亚州修建防核地堡，作为美国国会紧急疏散时的运转地点。这项代号“X工程”的建造计划直到1962年才告完工。在随后的冷战岁月中，美国又先后在马里兰州、宾夕法尼亚州、北卡罗来纳州以及中西部等地修建防核地堡，应对可能到来的世界末日大战。不仅如此，美国还从1955年开始进行代号为“苹果嘉儿”的应对核打击模拟演练。据说，当年的演练引得不少高官夫人大为不满，原因是她们并不在核打击疏散撤离的名单上，反而是她们丈夫的秘书能够进入防核地堡。

9·11事件以后，美国再次高度重视政府保全问题，投入巨资完善计划，将很多冷战后关闭了的地堡重新启用并加以扩容，应对可能的大规模杀伤性武器袭击。位于白宫北草坪之下的总统应急行动中心也是一处有名的地堡。9·11袭击发生时，时任副总统切尼曾短暂进驻此处，奥巴马总统任内还曾投入近4亿美元对其加以升级改造。为了统一指挥美国本土防卫行动，美国于2002年组建北方司令部。2005年“卡特里娜”飓风灾害发生以后，美国各级政府开始完善各种灾害应急计划。

美国北方司令部也开始制定军事援助救灾的计划。2004年，美国政府制订《全国响应计划》，2007年又将该计划升级为《全国响应框架》，至此形成一个相对完整的国家应急架构，响应的紧急事态从最早的核武袭击，扩展到后来的恐怖袭击、自然灾害（如飓风）、流行疾病（如禽流感）。这个应急架构不仅包含国家关键基础设施的保护与恢复计划，而且包括政府要员疏散撤离的政府保全计划。

2016年，奥巴马总统签署第40号总统令《国家保全政策》，对保全宪政政府的持续性运转做出明确规定，不仅确定了国家元首的顺位继承关系，而且确定了政权让渡计划，即在发生毁灭性紧急事态时，由在华盛顿之外秘密地点的另一套班子担负起政府职能。政权让渡计划以“联邦政府保全1号指令”的形式在特朗普就任总统数天之前签发，明确了将政府法定权责让渡给指定的第二梯队以维系政府核心职能的程序。

美国政府的这套政府保全计划中的绝大多数措施在举行总统宣誓就职、总统发表国情咨文等重大政治活动时都会激活。美国政府还每年举行“首都盾牌”演习，模拟应对大规模杀伤性武器袭击时政府保全计划的运行情况。2019年，“首都盾牌”演习模拟的就是首都地铁站遭遇大规模杀伤性武器袭击的想定。

二、7大计划保全政府

2020年2月1日，就在新冠病毒疫情即将在美国爆发并失控的前夕，美国国防部长马克·埃斯珀签发命令，指示北方司令部执行全国流行病应对计划。国防部长同时还签发了秘密的“预警令”，要求北方司令部和美国东海岸的部队做好应对潜在非常任务的“部署准备”。北方司令部是美国本土防卫的主责单位，备有三大应急作战计划，分别是第3400、3500、3600作战计划。其中，第3400作战计划是应对美国本土沦为战场时启动的“家园防卫”军事计划，第3500作战计划是美军支援民事当局的计划，是在非武装袭击的紧急情况下军方援助地方政府的计划。

第3600作战计划则是针对国家首都地区开展的政府保全计划，这是一个旨在将美国政府行政（白宫）、立法（国会）、司法（最高法院）三权领导人和部门要员撤离华盛顿至安全备用地点的计划，可以说是三大作战计划中的重中之重。该计划涵盖的国家首都地区由首都华盛顿哥伦比亚特区，马里兰州的乔治王子县和蒙哥马利县，弗吉尼亚州的阿灵顿县、劳登县和威廉王子县等三部分地区构成，这个区域内美国三权政府所在地，有超过270个政府部局单位，880多处政府设施，近30万联邦政府雇员。

第3600作战计划由7个子计划构成，其中3个子计划的代号分别为“八角形”“雷霆穿梭”和“黄道”，均是应对非常情形的计划，其中包括要求北卡罗来纳州、马里兰州和首都地区的军事单位在政府完全瘫痪的情况下参与保卫政权的行动，也包括将政权临时让渡给第二梯队或在全国启动军管的计划。

还有一个子计划代号为“花岗岩阴影”，是一个针对大规模杀伤性武器袭击的应急计划，其中规定由一支随时待命的“国家任务队”应对核武威胁和恐怖袭击。这支国家任务队拥有总统和司法部长预先授予的实行军管的特权。2018年10月，美军参联会曾出台详细规定，要求军事指挥官在无法取得总统授权或在地方政府无法控制事态的“极端情形”下自行决断临时实施军管并尽快还政于民选政府。

所谓的极端情形，从最初规定的城市遭受核打击，扩展到城市发生大规模、突如其来的民众骚乱暴动等情形。2005年，“花岗岩阴影”计划第一次进入公众视线。据《华盛顿邮报》报道，执行“花岗岩阴影”计划的国家任务队来自美国联合特种作战司令部麾下的三角洲、海豹突击队六队等特别任务部队。

第3600作战计划还有3个子计划专门负责将白宫和其他联邦政府部门要员疏散撤离至备用地点。这3个子计划中，一个叫“行政办公大楼工作人员救援与疏散计划”，主要负责保卫总统、副总统及其家人，一个叫“联合紧急疏散计划”，负责将国防部长和其他国家安全领导人撤离华盛顿，还有一个叫“阿特拉斯计划”，负责将国会、最高法院等领导人撤离到位于马里兰州某个秘密的备用安置地点。执行这3个疏散撤离计划的是一支名为“国家首都地区联合特遣部队”的力量。

三、国家首都地区联合特遣部队待命而动

国家首都地区联合特遣部队是一支在国家遭遇内外大变的情况下激活的部队，担负政府保全计划中国家元首和政府首脑疏散撤离这一核心任务。9·11事件以后，美国成立北方司令部，负责本土防卫和支援民事政府，又在北方司令部下设“国家首都地区联合部队总部”，负责国家首都地区的防卫、民事支援和紧急事态管控等。国家首都地区联合部队总部由美国陆军华盛顿军区负责维持运转，后者是美国陆军部直属单位，成立于1921年，第二次世界大战期间曾担负首都的海陆空防卫和五角大楼守备任务，平时主要担负仪仗和国家公祭（阿灵顿国家公墓守灵）等任务。

和平时期，国家首都地区联合部队总部只是一个协调运行机构，一旦国家进入重大、紧急事态或首都联邦政府面临瘫痪危险时，便会进行平战转换，将编制的各军种部队调入麾下行动，此时，国家首都地区联合部队总部就会升级成为国家首都地区联合特遣部队。

等到紧急状态解除以后，国家首都地区联合特遣部队又会降回国家首都地区联合部队总部，所属部队各回其位。

国家首都地区联合特遣部队司令部设于首都安纳柏林空军基地的联合防空作战中心，由陆军华盛顿军区少将司令官兼任部队长，编制部队1万余人，主要包括以下几支：

一是第3步兵团，该团绰号“老卫队”，平时负责礼宾、公墓警卫等任务。

二是海军陆战队生化应急部队，该部队专门负责支援白宫特勤局和国会警察应对大规模杀伤性武器袭击，下设两支快反分队，每支编制约150人，其中一支分队担负24小时值班任务，另一支分队48小时增援到位。

三是陆军特别反应部队，这是一支特殊武器与战术超级分队，由第289宪兵连、第947宪兵分队和第3步兵团的兵力抽组而成，另外还从哥伦比亚特区、马里兰州和弗吉尼亚州的警察部门抽调部分警官参与执行任务，是一支宪兵和警察混编部队，总数超过1000人。平时，这些宪兵主要担负五角大楼和国家首都地区各军事基地的安保和国防部高级官员的警卫。一旦政府保全计划启动，这些警卫负责将计划名单上的高官要员护送撤离。

四是陆航旅，包括第12陆航营，陆军优先空运分队和国民警卫队第106陆航营（驻地伊利诺伊州）。参与直升机撤离计划的还包括负责执飞总统专机“陆战队一号”的海军陆战队第1直升机中队和驻守安德鲁斯空军基地担负首都专门任务的空军第1直升机中队。

五是第911工程连，该部主要负责特中技术援救，尤其擅长城市废墟搜救工作。

国家首都地区联合特遣部队自从2020年3月16日经参联会签发的应对新冠病毒疫情1号命令激活以来，已处于警戒状态，驻扎在专门的隔离地点，随时等待执行政府保全计划。新冠病毒疫情肆虐美国全境之际启动的这一次政府保全计划与以往最大的不同之处在于，执行任务的部队本身也不能在新冠病毒面前免疫，难保不成为传染源，无形中加大了保全的风险和难度，毕竟，连国防部长埃斯珀和副部长大诺奇斯特都已经互相保持社交距离，做好物理隔绝了。