作者：胡鞍钢2020-05-26 来源：观察者网

胡鞍钢|清华大学国情研究院院长

导读

回顾今年的政府工作报告，促进经济复苏成为最受关注的部分：不设具体发展目标、2万亿财政转移支付、做好“六稳六保”工作……在上半年经济遭受疫情冲击的情况下，如何在下半年把失去的时间抢回来，成为从中央到地方，从政府到个人，都十分关切的问题。

观察者网特邀清华大学国情研究院院长、国家治理与全球治理研究院首席专家胡鞍钢解读2020年两会政府工作报告。

【文/观察者网专栏作者 胡鞍钢】

第三次扩大国内需求战略开始实施

今年的政府工作报告给我的最大感受就是在有效控制疫情之后，中国向全国和全世界发出了最重要的信息，即实施第三次扩大国内需求战略，推动经济发展方式加快转变。

众所周知，1997年爆发亚洲金融危机之后，1998年中央决定实施第一次扩大内需战略，包括实施更加积极的财政政策，宏观经济政策调控方向要及时从“适度从紧”转向“适度扩张”，成功地应对了外部冲击，既包括亚洲金融危机，也包括“九八”大洪水，发行国债，建设一大批水利、交通、通讯、能源和环保等基础设施工程，实施西部大开发，建立下岗职工基本生活保障体系，扩大高校招生等，中国经济属于增长下行形，在亚洲地区“一枝独秀”。1998-2002年期间中国对世界GDP（2017国际元）增长的贡献率高达16.3%。

2008年先是爆发了“5·12”特大地震，接着爆发国际金融危机，使我国发展遭遇严重困难，中央科学判断、果断决策、及时实施第二次扩大内需，促进经济增长，中央安排了1.18万亿元，带动了4万亿元社会总投资规模，采取了一系列重大举措，在全球率先实现经济企稳回升，中国经济属于增长下行形，在世界大国中成为火车头，直接带动世界经济从2009年的负增长转为之后的正增长，2008-2010年期间中国对世界GDP（2017国际元）增长的贡献率高达51.7%，而美国贡献率为-0.15%。

此次扩大内需是第三次，不仅加速中国经济复苏，还会再次对全球经济增长做出更大的贡献，因为按不变价格计算，中国的GDP总量已经翻一番，将第三次再现“中国增长贡献论”。2023年本届政府任期届满后，我们还会做第三次事后评估。

当然这次扩大内需既与前两次有许多相同之处，也有许多不同之处，不仅是实现更加积极的财政政策，还特别强调以供给侧结构性改革为主线，将需求侧与供给侧两个方面结合起来，共同发力，目标是推动高质量发展。

综上所述，中国始终都会在历史的关键时刻化危为机，向全世界展现中国扩大国内需求的方略，对全球经济增长作出最大贡献。

向世界发出独特的“中国信号”

今年的两会意义特殊，特别是在全球仍旧处于新冠疫情笼罩之下，中国在这个时候召开两会，是想对世界宣告：

第一，中国在世界上打赢了抗击疫情的阻击战、保卫战、总体战，取得了决定性战略成果。仅用了最短的时间，有效地保护了14亿全体中国人民，也有效地保障了14亿人民基本生活，的确是“十分不易、成之惟艰”，书写了中国抗击疫情的新篇章，也为世界提供了中国抗疫实践的新成果。

第二，在这次疫情中，中国也付出了巨大的代价。突出表现为：一是巨大经济代价，在第一季度经济增长出现了罕见的断崖式下降，同比下降6.8%，与去年同期名义GDP相比，减少了11558.8亿元，在考虑到与去年同期增长率（为6.4%）相比，实际增速下降幅度高达13.2%，实际GDP则减少了28784亿元，这是防控疫情的总成本或总代价，相当于2019年GDP总量比重的2.9%；二是湖北地区经济代价更为突出，按可比价格计算，比上年同期下降39.2%，为全国大局付出了巨大代价；三是人力资本代价，在抗击疫情中，一批医务人员、干部职工、社区工作者等因公殉职，许多患者不幸罹难。

第三，新冠疫情对实现2020年原定经济社会发展目标产生强大冲击，对国民生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标产生一定影响，这要求2020年经济增长率达到5.8%，现在看来很难完成，也是今年政府工作报告没有提出全年经济增速目标的主要原因。

第四，在世界上中国率先重启经济，加速复苏，实现正增长。国际货币基金组织（IMF）预测，2020年世界经济增长率将负增长，在G20国家中只有中国、印度、印度尼西亚三大新兴经济体为正增长，其他各国经济增速都会大幅度下降。此外，全球性失业率、通货膨胀率迅速攀升，进出口贸易大幅下降，全球绝对贫困人口也包括发达国家相对贫困人口大幅增加等。在全球多重经济社会政治生态危机背景下，中国经济增速即使没有达到5.8%，实现正增长，已经实属不易，也会对世界经济悬崖式下降起到极大抵消作用，还会再次成为促进世界经济复苏的最大动力源。

总之，《政府工作报告》备受全球瞩目，发出了独特的“中国信号”，即实施扩大国内需求战略，推出了一揽子刺激经济的财政政策、货币支持政策、就业优先政策等，加速经济复苏，率先正增长。

没有具体目标不是对未来发展信心不足

今年对GDP增速没有设定具体目标，但我国的年度经济社会发展目标不是一个指标，而是一个指标体系，对经济、社会、资源环境三大系统的综合考虑、协同共进。

一是超越了一般国家的五个宏观经济指标，即GDP增长率、失业率、通货膨胀率、财政赤字率以及国际收支平衡，即使是失业率指标，我国还包括两类：城镇调查失业率和城镇登记失业率，最有特点的还是城镇新增就业人数指标；

二是形成中国特有的经济指标体系，如居民收入增长与经济增长同步，以体现经济增长目的在于居民收入增长；

三是形成中国特色的民生指标，其中最重要的是减贫目标，即在现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，这是实现全面建成小康社会最大的难点，也是最大的亮点，意味着中国提前10实现了国际社会可持续发展目标（SDG）的减贫目标；

四是形成中国特色的资源环境指标，包括单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，这也是最难的也是最重要的绿色发展指标。

在上述指标中，经济增长率目标既是核心指标之一，也是基础指标之一，因为经济增长率的高低直接影响居民收入增长的高低，也会直接影响资源环境指标的趋势，通常经济增长率低一点或有所下降对资源消耗增长、污染排放增长有明显的抑制作用，因此，才能实现经济、社会（民生）、资源环境三者综合效益或福利最大化，而不只是经济增长最大化。

“六稳”和“六保”的当务之急是什么？

我国从下中等收入阶段进入上中等收入阶段，也伴随着从高速增长（7%以上）阶段进入中高速增长阶段，经济工作的总基调从加快发展转向稳中求进，使中国经济巨轮不仅能够行稳致远，而且推动高质量发展。这是做好“六稳”工作发展背景和阶段性要求。

在2019年《政府工作报告》中，明确提出在继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，并置于宏观政策层面，形成了“二加一”的中国特色宏观政策取向。这是因为我国具有7.8亿超大规模劳动力，占世界总数比重的22.5%，高于我国人口占世界比重（18.3%），每年城镇新增劳动力在1500万人。就业是最大的民生，又是最大的福祉，而实现充分就业、高质量就业是发展的第一要务。

全面落实“六保”的当务之急是就是“保就业”。当中国经济受到新冠疫情危机的冲击下，形成了V字形曲线，从2019年第四季度的正增长（6.0%），转变为2020年第一季度的负增长，为此中央及时提出“六保”，这是具有针对性，旨在从负增长恢复至正增长，所以“六保”是保底线，其中保就业是底线之底线。

在我国城镇2019年就业人数达到44247万人，城镇调查失业率从2019年第四季度的5.2%上升至2020年4月份的6.0%，增加了0.8个百分点，这意味城镇失业人数从2300万人增加至2655万人，增加了354万人。

此外，许多企业半停工、半停产、半歇业还会造成就业人员实际每周工作时间减少，实际收入也会大幅度减少。这是疫情暴发之后全球性最突出的问题，根据国际劳动组织的估计，全球33亿就业人口中，有超过81%的工作场所受到影响而完全或部分关闭，涉及到26.7亿人，也包括中国。

今年下半年就业压力之大是空前的，全国高校毕业生达874万人，还有500万中等职业学校毕业生，在加上其他类型人员，去年共计有1500万人以上城镇新增劳动力，这次设定的就业预期指标只有900万人，又是历年来最低的，实现充分就业目标是相当困难的。不过我想“办法总比困难多”。为此，《政府工作报告》专门提出了千方百计稳定和扩大就业的重大举措。

总之，只有守住了“六保”底线，才能够实现“六稳”，进而才能实现中国经济迅速复苏，进而回到正常发展水平。这反映了我国经济工作指导方针的务实性、连续性和创新性，在世界各国宏观经济政策中是最具中国特色，又是最具操作性的，关键是如期实现。

2020年，史上最多毕业生，加上新冠肺炎疫情带来的巨大影响，毕业生们的就业压力非常之大。

2万亿怎么用？

财政政策方面，提出要更加积极有为。赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债；上述2万亿元全部转给地方。此前舆论一致担忧“大水漫灌”对经济造成不利影响，这2万亿力度上是否合适？该怎么用？

首先，中国财政实力跃居居世界第一位。根据5月19日世界银行数据库发布的数据，按购买力平价（2017国际元）计算，2018年中国政府消费支出为3.36万亿国际元，美国为2.72万亿国际元，中国相当于美国的1.24倍。由于政府消费支出主要是用于公共服务支出，可以有效地带动居民消费支出，扩大国内消费需求，进而打造世界超大规模的国内消费市场，以扩大消费带动扩大国内需求。

在国际上，中国财政赤字率还是比较低的国家之一。在疫情暴发之前的2018年财政赤字率为2.6%，2019年提高至2.8%，其中中央财政赤字为1.83万亿元，占总赤字（2.76万亿元）比重的66.3%，地方财政赤字为9300亿元，占总赤字比重的33.7%，一直处在可控制范围内。中国政府负债率（债务余额与GDP之比），2018年为37%左右，其中中央政府负债率高于16%，地方政府不到21%，在国际上相对是比较低的国家。因此，在提高财政赤字率、扩大债务规模方面还是有一定空间的。

2020年国家将赤字率提高至3.5%以上，增加了1万亿元，在全球疫情尚未结束的情况下，在G20国家中除了俄罗斯赤字率（为3.1%）是最低的国家，其次就是中国。在财政赤字之外，再发行1万亿元抗疫特别国债，共计增加了2万亿元，相当于GDP的比重不足2%。

一是怎么使用？全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层三级政府，直接惠及企业市场主体和居民家庭或个人。二是用于什么领域呢？这次明确主要用于保就业，如加强对就业困难群体的就业扶持，对招聘农村贫困劳动力就业扶贫，保基本民生，加大对教育、卫生、养老、托儿、家政等民生领域支出，直接惠及几千万家庭，如保护1.02亿户市场主体，减免各类企业养老、失业、工伤三大社保，推迟纳税，帮助企业复工、达产、复市、复业，这本身就是精准对象、精准施策，精益管理、精益评估。

安排地方政府专项债券3.75万亿元，重点投资于：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车等。

对中小微企业的政策扶持，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元，直接恢复和扩大产出能力。

以上各项政策含金量共计8.25万亿元，与GDP之比的8%，合计1.18万亿美元，可直接带动更大乘数效应的全社会投资和消费。

除了更加积极的财政政策之外，最主要的政策手段是实行金融支持政策，发挥逆周期货币政策调节作用。通过综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。根据中国人民银行提供的信息，货币信贷和融资规模较快增长。2020年前4个月人民币贷款额增加8.8万亿元（相当于1.26万亿美元），同比增加了1.97万亿元；社会融资规模增量为14.19万亿元（相当于2.03万亿美元），同比增加了3.91万亿元，对经济下行起着逆周期调节的重要作用。

总之，中国及时实施第三次扩大内需，《政府工作报告》提出了中国一揽子经济刺激方案，政策含金量巨大，前所未有，仅财政刺激政策和金融支持政策两大方面的各类资金投入和优惠政策，可带动全社会各类投入3-4倍，成为有史以来最大规模的扩大国内需求，必将带动中国经济迅速恢复到正常水平上，如期完成2020年经济社会发展目标。