中信基金会  中信基金会

导读：余永定认为，脱离经济增长谈稳就业无异于缘木求鱼；脱离经济增长的新增就业也只能是新增隐性失业，这将导致人均收入下降。就业问题只能是通过两个途径解决：第一是提高经济增速，创造更多的就业机会，这应成为各类“保就业”政策的首要着力点。

来源 | 《经济导刊》8月刊

作者 |  本刊编辑部

本文根据2020年7月3日，余永定在中信改革发展研究基金会与本刊共同举办的第66期中信大讲堂·中国道路讲座的讲演编写，季节执笔。

当前，新冠肺炎疫情“黑天鹅”仍持续搅动着世界经济格局，同时中国经济正处于提质增效、深化改革的关键时期。在这一背景下，中国经济增长的前景如何？2020年7月3日，中信改革发展研究基金会和《经济导刊》举办的第66期中信大讲堂·中国道路讲座邀请中国社会科学院学部委员余永定，对当前宏观经济形势与财政货币政策等进行深入分析，展望在新形势下，中国经济面临的机遇与挑战。

1

中国经济经历了三个发展阶段

余永定首先对2019年下半年以来到目前的经济走势进行了分析，介绍了这一时期中国经济经历的三个发展阶段。

第一，疫情暴发之前。2019年11月，中国经济学界发生过一场激烈辩论，被称为“保6”之争。当时经济面临的主要问题是有效需求不足，讨论的重点是中国是否应该采取扩张性的财政货币政策。不少人认为，只有保持6%以上的经济增长速度，潜在的经济增长动力才能得到发挥，并实现充分就业。

第二是抗疫纾困阶段。由于疫情的暴发，随着武汉的封城，中国经济产出水平大幅度下降。这时是否应该采取扩张性的财政货币政策以增加产出呢？当时尽管也存在着需求不足的冲击，但主要冲击还是来自供给端。不难看出，在经济受到疫情的冲击，而供给的价格弹性很小的情况下，采取扩张性的财政和货币政策的效果并不明显。因为疫情造成人流、物流受阻，工厂停工停产，产业链出现断环。此时即使刺激需求、抬升价格，产出也难于增加。在这种情况下，财政货币政策及其他政策的主要目的，是为了重点保全生产能力，让产业链不至于中断，让企业不至于破产。

第三是重启扩张型财政货币政策、刺激经济增长阶段。由于疫情得到控制，武汉解除封城措施，人流、物流开始恢复，社会逐步复工复产，供给能力得到基本恢复。这个时候，我们就需要采取扩张性的财政货币政策，增加总需求，使供给能够得到足够的扩张，使经济增长能够尽可能回到与潜在经济增长速度相一致的水平。

同疫情暴发的第一个阶段相比，在第三个阶段，我国的产出水平增加了，物价水平也有所提高。

2

2020年中国真的没有经济增速目标吗

今年的政府工作报告没有明确提出GDP的增长目标，这是一个非常引人注目的特点。但是除了没有公布GDP增长目标之外，其他一些指标还是公布的，例如我们今年的预算赤字规模是3.76万亿，赤字率是3.6%；同时也提出了新增就业岗位900万的目标，这些都是十分重要的指标。

那么，我国今年就没有设立经济增速目标了吗？答案是否定的。余永定认为，尽管没有公布今年经济增长目标，但是政府是非常清楚的。因为如果没有经济增长指标，其他重要的经济指标就无法确定或很难确定，各类政策也无法协调，无法分析中国经济增长的前景。国家发改委主任何立峰说，GDP的增长目标客观上已经融化到了相关的指标中，包括财政货币和其他政策当中。

从已经公布的其他经济指标，或许可以找到GDP增长目标的线索，由此可以推算，2020年GDP的名义增速目标是5.4%。政府并没有明确给出通货膨胀的目标是多少，但给出了CPI的通货膨胀率的一个预测数。如果我们假设通货膨胀率是在1%-2%之间，我们就可以算出实际的经济增长速度目标是3.4%-4.4%之间。这个目标应该说是比较高的，因为大家都知道，第一季度GDP的增速是-6.8%，第二季度实现了正增长。假设今年下半年一切顺利，则比较合理的推论是，下半年潜在的经济增长速度为6%。

另外，从政府所提出的新增就业900万这个具体目标，也可以推算出今年GDP的增长目标。新增就业900万，意味着就业增长率是2%左右，从我们已知的就业弹性就可以推算出相应的GDP增长目标。根据我国经济增长潜力，GDP名义增速3.4%、实际增速2.4%的目标应该是可以实现的。

但是，仅有经济增长潜力也不行，还要看有效需求的情况。 

3

经济政策应着重刺激需求扩张

余永定认为，现在我们需要采取扩张性的财政货币政策，使需求能够得到足够的扩张，使我们的经济增长能够尽快回到潜在经济速度所允许的水平。具体而言，经济政策应该如何发力，才能真正有效地刺激经济扩张？

根据1—5月的统计数据，假设2020年消费增速大致等于GDP增速，而且净出口对GDP的贡献为零。这个假设应该是比较合理的，根据消费理论，消费是居民收入的函数，取决于居民的收入预期和财产。有人认为，疫情后消费会有报复性或补偿性增长。不过，疫情期间许多收入受到影响的家庭已经用掉不少储蓄，疫情后他们考虑的不是消费，而是如何补充消耗掉的储蓄。第二季度固定资产投资同比增速为零，消费、资本形成和净出口在GDP中所占的比例分别为55%、43%和1%，根据上述假设，消费和净出口对2020年GDP增速贡献共计为1.87%。这样，为实现3.4%的名义GDP增速，资本形成应该对名义GDP增速贡献1.53%，而这又意味着2020年资本形成增速应该为3.56%。

在假定第二季度全国固定资产投资总额等于去年同期固定资产投资的情况下，可以估算出，为了实现3.56%的资本形成年增长速度，2020年下半年，全国固定资产投资同比增速应该达到17.3%。

为了达到这一速度，我们就要考虑固定资产投资的四个组成部分：房地产投资、制造业投资、其他投资、基础设施投资。前三项投资都不是我们能够直接掌控的，只能假设它们本身存在某种规律性。

假设房地产投资，按照专家的推断，全年增速可达5%甚至更高，考虑到制造业和其他投资在下半年增速不可能太高。这样可以推算出，基础设施投资必须达到相当高的两位数，才能保证固定资产投资对GDP的增速提供足够贡献。从目前情况看，达到这一增速是比较困难的。

4

将失业问题放在最突出的位置

今年，政府在低调处理GDP增长目标的同时，“保就业”成为国家宏观经济政策的主要目标之一。在今年的政府工作报告中，失业问题被提到了最突出的位置，那末，我们国家的就业和失业的基本盘是怎样的？

现在全国就业总人数是7.7亿人，其中城镇就业4.4亿人（包括农民工），从事农业劳动的农民是1.9亿人。7.7亿人的行业分布，第一产业1.9亿人，第二产业2.1亿人，第三产业3.6亿人。农民工总共是2.9亿人，其中，外出打工的农民工1.7亿人，本地打工的农民工1.2亿人。

需要关注的是，今年中国的失业和隐性失业的人口是多少？往年失业人口一般在2600-2700万之间。而今年需要特别注意的是，一部分就业人员一直休假未上班，实际上是隐性失业。政府和企业在采取各种措施，哪怕有些企业没有活干，我们也鼓励企业不要解雇员工，所以相当多的人名义是上班，但实际没活干。根据现有统计数字，2020年3月，就业休假未上班的人员达7000多万人；失业人口2600万，实际上接近1亿人，这是非常严重的状况。随着经济形势好转，企业大部分复工，隐形失业人口已从7611万迅速降到1480万。相信随着疫情好转，就业情况会进一步向好，但目前失业和隐形失业的情况还是很严重的。

今年政府工作报告中非常强调就业目标，这是完全正确的。经济活动的目的是为了增加人民大众的福利，解决好就业问题和促进经济增长速度，这两个方面是一致的。从宏观调控的角度看，经济增长和经济增长速度提上去了，就业问题的解决就有了基础。

由于中国目前失业状况的复杂性，关于就业方面的统计，误差可能数以千万计。例如，2019年底城镇就业人数是4.427亿，城镇登记失业率是3.62%，相应的城镇失业人数是1663万；但城镇调查失业率是5.2%，与此相应的城镇失业人数应该是2428万。仅仅因为统计方法不同，失业人数就差出了765万，占新增就业900万的80%。由于就业统计数字不可靠，2020年就很难根据新增就业900万的目标完成情况，来制定和调整国家的宏观经济政策、调整执行财政、货币政策的节奏与力度。很多人批评以GDP增长为考核指标，认为如果强调GDP增长目标，地方政府就会盲目追求投资等等。但是，如果没有GDP增长目标，仅拿就业增长目标作为考核地方政府政绩的标准，地方政府会怎么做呢？不重点抓经济增长还是不行的。

5

脱离经济增长谈稳就业是“缘木求鱼”

就业的重要性毋庸置疑。我们现在面临严重的失业问题，如何解决失业问题？政府在今年的财政支出中安排了不少资金用于抗疫纾困，这对解决燃眉之急是十分必要的。从前一段情况来看，国家的失业保险体系急需改善。

尽管我们现在已经进入了经济恢复增长阶段，但是疫情的后遗症依然存在。所以尽快恢复生产、创造就业机会之外，确实有很多纾困的工作需要做。日本和欧美国家现在还处于疫情阶段，但在疫情前期，他们按人头发了不少钱。德国用于抗疫纾困的资金占GDP的20%-30%。4月份日本疫情比较严重时，一般工薪阶层担心自己的储蓄不够用，所以都去挤地铁上班，日本政府给每人发10万日元，帮助大家度过这一段危险期，挤地铁的人立刻就减少了。

我们中国在抗疫纾困阶段，也就是在武汉解封之前，老百姓是靠什么渡过难关的？第一是靠储蓄，第二是靠社会保险体系，第三是农村的蓄水池作用，春节长假农民工回家，跟家人共度时艰。这对于缓解抗疫期间的失业问题，发挥了很大的作用。

余永定认为，脱离经济增长谈稳就业无异于缘木求鱼；脱离经济增长的新增就业也只能是新增隐性失业，这将导致人均收入下降。就业问题只能是通过两个途径解决：

第一是提高经济增速，创造更多的就业机会，这应成为各类“保就业”政策的首要着力点。但需要注意，通过改变产业结构增加就业有一定余地，但很难说有多大空间。劳动密集型出口产业大概率是萎缩而不是扩大。李克强总理在政府报告中指出，发展是解决中国一切问题的关键和基础。发展包含了增长的概念，没有增长就没有发展。因此，说经济增长是解决就业问题的基础一点也不为过。

解决就业问题的另一个途径，是完善社会保障体系。尤其是失业保险体系，使其更好地帮助失业者和隐形失业者渡过难关，尤为重要。

我国的失业保险体系还是存在一些问题的。中国社科院社保研究中心郑秉文教授指出，当前中国失业保险体系存在三大问题。第一，失业受益率（领取失业金的人数占失业人数比例）太低，例如，2018年我国调查失业率是49%，失业人数是2130万，但年末领取失业金的人数只有228万人，仅占失业人数的10%多一点。第二，参保的受益率也很低，即领取失业保险人数占参保人数的比例持续下滑，参保受益率下降了约50%。第三，失业保险基金累计结存越来越多，2004年余额仅为400亿元，到2018年增加到了5800亿元，14年增加了13倍还多，目前余额至少是4000亿。失业保险不是一种储蓄，并不是用来投资的，它应该是有进有出的。养兵千日用在一时，现在我们失业情况非常严重，这个时候就应该充分发挥失业保险基金的作用。

6

中国应实行扩张性财政货币政策

谈及宏观经济政策的选择，余永定认为，目前应该坚定不移实行扩张性财政政策，通过基础设施投资带动中国经济的复苏和增长。

2020年，中国政府的财政扩张力度是前所未有的。财政资金主要有两部分：一般公共预算和政府性基金。

今年全国一般公共预算的收入计划是21万亿。一般公共预算资金来自三个方面：中央一般公共预算收入，地方一般公共预算收入，调入和上年的结转结余。今年一般公共预算支出是24.79万亿，财政赤字3.76万亿，这是历年来最大的赤字。这意味着财政支出对经济的扩张性作用。

政府性基金，账面上都是结余或者是平衡的。但政府性基金的收入中有相当一部分来自发债，比如说今年的抗疫特别国债是1万亿，由中央政府发放国债后，通过转移支付放给地方政府的基金。地方政府性基金中有很重要一项收入，是地方政府发行专项债筹集的资金。当地方政府要搞基础设施投资，就会通过发债方式筹集资金，但地方政府专项债不纳入赤字融资的范畴内。

概括起来可以看到，2020年，我们的一般公共预算赤字为3.76万亿，政府又发放了1万亿特殊国债，地方政府发放了3.75万亿专项债搞基础设施投资。抗疫特别国债和地方专项债不计入财政赤字，但它们都是对经济增长起到刺激作用的。另外还有3万亿是从上年结转调入放到今年财政预算收入中去的，所以，3.76+1+3.75，赤字和国债的总规模是8.5万亿，占GDP的比例，按世界银行的计算是11%。当然，世界银行的算法不一定完全正确，可以说，今年中国的财政扩张程度应该是在3.6%到11%之间。我认为，财政刺激强度绝不仅仅是3.6%这个赤字率所反映的刺激强度。

这说明，我国政府切实估计到今年经济的困难程度，下定决心采取扩张性的财政政策，而且扩张力度还是相当大的。扩张性财政支出用来干什么？是用于刺激消费，还是用于刺激基础设施投资？这是一个有争议的问题。

余永定认为，要通过基础设施投资带动中国经济的复苏和增长。

消费在GDP中所占的比重为55%左右，如果消费增长，对GDP的拉动力量是很大的。但是消费在很大程度上是一个内生自主变量，经济不增长，消费就不增长，不是简单通过某种刺激政策就容易解决的。比如发钱给老百姓，他们可能把钱存起来而不是消费。根据过去成功的经验，刺激经济最有效的办法依然是进行基础设施投资，因为政府对房地产投资和制造业投资不能直接掌控，但对基础设施可以直接施加强大的影响。

民营企业由于对未来的预期不乐观，对生产性投资的积极性不大。政府通过财政手段支持基础设施投资，就会产生对上游企业产品的需求，直接引致对劳动力的需求，同时给其他的企业包括民营企业提供了盈利的机会，这样就能为经济增长注入活力和动能。比如2008年开始大力发展高铁建设，当时把很多订单给到民营企业。民营企业再给下游提供更多的订单，就业问题解决了，经济增长也上去了。基础设施投资应是我们财政扩张的着力点。

政府财政预算建立在一个基本的假设上，即今年中国GDP的名义增速是5.4%，财政收入也应该是根据这个5.4%的增速算的。不过根据分析，下半年增速达到5.4%的难度较大。

在这种情况下就会出现一个问题：由于支出的刚性，该花的钱都已花出去了，但是经济增长速度没有跟上，财政收入可能达不到预想的水平，这样财政赤字就会扩大。根据世界银行经济与政治研究所研究人员估算，假设财政收入对 GDP 弹性为 1.15，在 GDP增速为 2.5% 的情况下，2020 年财政收入可能为 19.8万亿元人民币，比财政预算预期的 21 万亿元少 1.2 万亿元。如果财政支出不变甚至增加，则2020年财政赤字和赤字率都会明显高于预期水平。

到目前为止，特别国债的发行情况并不很好，一般群众没有积极性购买，因为国债的利息收益率比较低。这样对资本市场、国债市场会形成比较大的压力，利息率和收益率会上升，这对一个不景气状态中的经济来讲是很不好的，因为这可能带来GDP增速的进一步下降。对此必须加以高度重视。

当然还有一种可能性，就是减少财政支出。不过这样一来，经济增长得不到必要的刺激，经济增速也会一步下降。实际和名义经济增长速度可能低于原来预估的隐含的经济增长速度。怎么办？

余永定认为，国家还是应该坚持扩张性的财政政策，因为我们需要有一个比较高的经济增长速度。这时货币政策应该加以紧密配合。货币政策在抗疫纾困阶段采取的主要措施，是展开逆回购，调降MLF利率，引导LPR报价下行，发行低成本的专项再贷款，定向降准，降低超额准备金率，扩大信贷规模等等，做了很多非常有益的工作。在恢复正常增长阶段，货币政策除继续采取常规手段刺激经济增长外，还应该加强同财政政策的配合，尽可能降低财政赤字的融资成本，这时央行的货币政策应该帮助财政部在财政问题上渡过难关。

今年下半年中央银行需要要考虑的一大问题，是如何配合财政部把国债发出去，能够继续维持一个具有扩张性的财政政策。

在经济不景气阶段，如果脱离了扩张性的财政政策，则扩张性的货币政策效果是不大的。比如现在就存在着所谓“资产荒”的问题，银行哪怕有钱也不贷出去，因为根本找不着合适的资产，社会上也没有出现投资的热潮。如果在扩张性的财政政策的支持下，基础设施投资有所拉升，则一系列其他企业的投资就会随之上升，贷款需求就会增加。当商业银行看到了比较好的贷款机会，就会有比较好的资产，这样就会形成一种良性的循环，否则难以形成一种良性的循环。

应对以上问题有两种选择：一种选择是积极推行扩张性的财政政策。央行予以配合，除了实行传统的货币政策之外，如有必要，还要采取中国式的“QE”（量化宽松），抵消由于国债增发产生的挤出效应，压低国债的回报率，压低整个经济的利息率水平，为经济注入动力。第二种选择是减少财政扩张的力度，以防止财政状况的进一步恶化。但这样做可能适得其反，就是经济增长速度进一步下降导致财政状况的进一步恶化。

所以在目前情况下，我们应该特别强调货币政策与财政政策之间的配合。过去我们比较强调央行货币政策的独立性，但今天由于国债收益可能会出现较强的上升压力，除了按常规进一步放松货币政策之外，央行有可能要实行中国式的“QE”，以支持财政扩张,刺激经济增长。