作者：徐长银2014年03月04日来源：新华网

美国是世界上最早成立国家安全委员会的国家之一。在成立66年来的历史中，美国国家安全委员会在不同的总统任期内，虽然承担的任务、工作的方式、发挥的作用各不相同，但是美国作出的维系美国国家安全的重大决策和行动，以及美国对其他国家发动的侵略战争、颠覆行动和意识形态方面的入侵，都与国家安全委员会这个机构密切相关。

徐长银 | 新华社世界问题研究中心研究员

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成立的背景

美国国家安全委员会是根据1947年7月24日美国制订的《国家安全法》成立的，时任总统哈里·杜鲁门于1947年9月26日主持召开了国家安全委员会成立后的第一次会议。当时的形势是，第二次世界大战结束不久，世界格局发生了巨大变化。战前的6个主要资本主义国家中，发动侵略战争的德国、意大利和日本被彻底打败，同盟国英国和法国实力受到重创。唯有美国在二战之后，经济实力和军事力量得到了大幅增强。

二战后，美国的军事力量从战前的33万多人增加到1200万人，形成了庞大的空军和海军力量。在经济方面，美国的工业产值已占资本主义国家工业总产值的60%以上。美国称霸世界的野心迅速膨胀，而美国面临的最大障碍是二战时的盟国、意识形态完全不同的苏联及其社会主义阵营。

为了适应新形势的需要，杜鲁门总统根据《国家安全法》，对二战期间的美国军事力量进行了整合，成立了由文职官员担任部长的国防部，统辖美国所有军事力量和军事机构；同时整顿二战期间的美国情报系统，成立了美国中央情报局。。此外，杜鲁门还加强了专门负责对外广播的宣传机构。

在杜鲁门时期，美国国家安全委员会规模不大，设有秘书处负责安委会的日常工作；后来又设立了高级参谋小组，负责在国家安全问题上为总统出谋划策；成立了心理战略委员会，策划公开和隐蔽的心理战，对抗苏联的宣传活动；还成立了国外情报小组，统筹情报和间谍活动。

杜鲁门总统在主持召开的国安会第一次会议上，批准了国安会提出的“全球遏制苏联共产主义”的政策文件，从而拉开了冷战的序幕。这份文件在整个冷战时期，对历届美国政府的国家安全政策和对外政策都产生了深远的影响。

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美国总统的智囊机构和协调机构

根据美国《国家安全法》，美国总统负责主持国安会会议，参加国安会会议的法定成员有副总统、国务卿、国防部长；其他成员有财政部长，能源部长和总统国家安全事务助理；参谋长联席会议主席是国家安全委员会的法定军事顾问；国家情报总监和中央情报局长是国家安全委员会法定的情报顾问；国家禁毒政策办公室主任是国家安全委员会法定的毒品政策顾问；白宫办公厅主任、总统顾问以及总统经济政策助理，应邀参加国安会会议；司法部长、国土安全部部长、美国驻联合国大使和美国行政管理和预算局局长，应邀参加与他们有关的会议；其他行政部门和机构的负责人以及其他高级官员应邀参加需要他们参加的国安会会议。

不难看出，参加国家安全委员会会议的成员并没有严格的规定，而是按照总统的“意愿”和需要，决定参加会议的部分成员。这有利于美国总统作出决策的过程和效果，国安会所能发挥的作用也完全掌控在总统手中。因此，在不同的历史时期和不同的总统任期内，美国国家安全委员会的架构、规模、运作、影响力和所发挥的作用大相径庭。

美国国家安全委员会不是政府的决策机构，只是总统就国家安全和外交政策方面的重大问题进行研究的参谋机构，是总统的最高智囊平台。国家安全委员会也负责就国家安全和外交政策问题向总统提出建议，并在政府各个部门中就国家安全和外交政策问题进行协调工作。

国家安全委员会会议上形成的意见和文件，只有经过总统的批准和同意，才能成为政策。美国总统在国安会会议上有最后的决策权，不需要与会者表决通过。美国国家安全委员会对于提高总统的决策能力、快速反应能力和执行能力，发挥了重要的作用。

美国国家安全委员会的常设机构是办公厅，纳入总统行政办公室内，工作班子人员近200人。国家安全委员会的办公地点在白宫地下室。在奥巴马执政期间，国家安全委员会的预算开支每年都在1000万美元以上。

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不同时期发挥的作用迥异

1953年，时任总统德怀特·艾森豪威尔作出决定，设立一个不需要国会批准的总统国家安全事务特别助理的职位，后来称为国家安全事务顾问，负责国安会的日常工作。

国家安全事务顾问相当于内阁成员级别，具有与内阁成员同等的权力，但有其实际权力的大小，完全取决于总统的信任程度和政治需要。美国前总统尼克松的国家安全事务顾问亨利·基辛格，在打开美中关系方面上发挥了特殊的作用，令世界瞩目，也使总统国家安全事务顾问这个职位一炮走红，使国家安全事务顾问的权力达到了顶峰。

当时的国安会，下设有一系列的工作小组，小组成员由总统和基辛格共同任命，所有的小组都由基辛格直接领导和指挥。基辛格掌管的国安会，直接参入和执行美国对外政策的决策过程，并且直接掌控政府与美国驻外使领馆的重要外交联系。国安会的规模和影响力迅速扩大，几乎成为美国外交决策的唯一机构，基辛格本人不仅是尼克松总统的白宫总管和首席顾问，而且成为总统外交政策的发言人和执行者。

国家安全委员会的权力膨胀，使得美国传统的外交政策机构及其官员的作用大为削弱，也加深了内阁成员间的矛盾。当时的国务卿威廉·罗杰斯对自己在外交方面的大权旁落十分不满；国防部长梅尔文·莱尔德对基辛格的揽权行为也极为愤懑，两人的冲突十分激烈。基辛格依靠手下的精英，如亚历山大·黑格，布莱特·斯考克罗夫特以及兹比格涅夫·布热津斯基等人，与政府各行政部门建立联系，形成了自己的网络。

1973年9月罗杰斯被迫辞职。尼克松总统随即任命基辛格为国务卿，同时继续兼任总统国家安全事务顾问，一人身兼如此重要两职，在美国历史上还是第一次。此时的美国国家安全委员会无论是规模还是权力，都达到了历史的顶峰。美国国家安全委员会已不再是初始的一个高级参谋、顾问、咨询机构，而是一个实实在在的外交政策决策和执行机构。

1974年8月，尼克松总统因“水门事件”被迫辞职。副总统杰拉尔德·福特接任。一年后，由于基辛格与国防部长及白宫其他政府官员的矛盾不断加深，福特总统解除了基辛格国家安全事务顾问的职务，但继续留任基辛格担任国务卿。美国国务院、国防部等其他政府部门的职能逐步得到恢复。

美国总统吉米·卡特上台以后，认为尼克松、福特总统时期的国家安全委员会权力过大，开始对国家安全委员会的权力进行削减，使国家安全委员会在对外政策制定和政策协调中只起到有限的作用，而让内阁成员和政府各部门在政策制定过程中发挥更大的作用。

从卡特总统开始至今天的奥巴马总统，由于各人不同的领导风格和不同时期的不同形势的需要，他们对国家安全委员会的规模、职能、人员、地位都进行了不同程度的调整，总的趋势是使国安会从辉煌的顶峰走了下来，但是国安会作为总统高级智囊机构的角色一直没有发生大的变化。

美国国家安全委员会真正的低潮是从1961年开始的8年期间，时任总统约翰·肯尼迪和林登·约翰逊，解散了艾森豪威尔留下的国家安全委员会的工作班子，缩小了国安会的规模，减少了参加国安会会议的人数，召开会议的次数也大幅减少，在肯尼迪执政的3年间，国安会总共只召开了45次会议。而在艾森豪威尔总统执政的8年间，总共召开了346次国安会会议，几乎每周一次，其中90%以上的会议都是艾森豪威尔本人主持。

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运作内幕

美国国家安全委员会成立以来，美国发动和参入的侵略战争及较大的军事行动共有10场之多，国安会发挥了重要作用；在策划秘密的准军事行动以及公开的宣传战方面，都离不开国家安全委员会这个机构的身影；在处理重大突发性事件方面，国安会更是发挥了关键性作用。

美国在冷战期间发动的战争有朝鲜战争、越南战争，入侵格林纳达和巴拿马，海湾战争；冷战后又打了索马里、科索沃、阿富汗、伊拉克和利比亚之战。美国在世界各地发动的秘密准军事行动不计其数，绝大部分都是经过美国国家安全委员会策划和操纵的。从杜鲁门时期开始，国家安全委员会就成立了专门小组，与中央情报局一起策划各种秘密准军事行动。

根据国安会专门小组制定的文件，其秘密行动的主要内容是：颠覆敌对国家政府，包括支持和援助这些国家的反政府力量、地下抵抗运动以及各种反共力量；对一些国家进行破坏活动，包括虚假宣传、策划动乱、爆炸和暗杀；窃取对方情报，包括政治、经济、文化、军事、科技等方方面面，进行间谍和反间谍战。所有这些秘密行动，都是在维护美国国家安全和利益的名义下进行的。这些行动除了依靠军事部门之外，大部分都是依靠美国中央情报局来执行的。按规定，美国国家安全委员会每次会议都要听取中央情报局局长关于全球情报信息的汇报，中央情报局要随时完成国家安全委员会下达的任务。

除此之外，美国国防部下设有国防情报局、国家安全局等军情部门，司法部下属的联邦调查局和美国缉毒局，国土安全部、能源部、财政部和国务院等都设有各自的情报机构，共有15家之多。“棱镜”监控事件就是国家安全局策划的。这些情报机构由国家情报总监统管，国家情报总监负责将情报汇总到国家安全委员会。

国家安全局表面上是属于美国国防部领导下的一个情报机构，实际上它听从美国总统的直接指挥，并负责直接向国家安全委员会提供情报信息。它甚至可以监视包括中央情报局、联邦调查局在内的美国其他情报机构或政府部门的高级官员。

美国国家安全委员会策划秘密准军事行动，最典型的例子是美国中央情报局对社会主义的古巴共和国领导人菲德尔·卡斯特罗进行的暗杀行动。

1961月11月，美国国家安全委员会根据肯尼迪总统的指令，制定了一项跨部门的联合行动计划，以推翻卡斯特罗领导的古巴政府。1962年3月16日，肯尼迪在白宫主持召开国安会会议，讨论实施联合行动计划的具体措施，即暗杀卡斯特罗的行动方案。 然而，美国多次的暗杀行动都没有成功。

美国中央情报局的暗杀对象不仅仅是卡斯特罗一人。比如，1960年多米尼加共和国总统菲尔·特鲁西约被暗杀，1961年刚果独立后的第一位民选总理、被誉为“刚果独立之父”的帕特里斯·卢蒙巴被谋杀，都与美国中央情报局脱离不了干系。

在冷战期间，美国国家安全委员会还专门制定了一项针对苏联的秘密宣传活动计划，通过美国之音、自由亚洲电台、自由欧洲电台、拉美自由广播电台等，进行舆论宣传战。负责广播宣传的美国新闻署署长由总统任命，直接向总统负责。在冷战期间，新闻署署长经常与中央情报局局长一起参加美国总统主持召开的国安会会议。在总统作出重大决策时，美新署开动所有的宣传机器，配合政府的行动。

美国国家安全委员会在应对各种严重的政治和军事紧急危机方面，发挥着关键性的作用。最典型的例子是1962发生的古巴导弹危机。是年10月16日，美国总统肯尼迪得到中央情报局的报告，苏联正在向古巴运送并部署带有核弹头的中程和远程弹道导弹，这些弹道导弹可以打击美国大陆的大部分地区。当天上午，肯尼迪立即主持召开国家安全委员会紧急会议，参加会议的人除了总统、副总统、国务卿、国防部长之外，国家安全事务助理、中情局长、司法部长、财政部长、总统特别顾问、参谋长联席会议主席等都参加了会议，参加会议的还有副国务卿、国务卿帮办、助理国务卿以及国防部的副部长、助理部长等，美国新闻署副署长代替生病的新闻署长出席了会议。

国安会会议一直进行了4天之久，讨论了苏联在古巴部署导弹的真实意图以及美国的应对措施。会上出现两种意见：以参谋长联席会议主席马克斯韦尔·泰勒上将为一方的“强硬派”，主张对古巴进行空袭，摧毁那些导弹和导弹发射井，随后进行登陆入侵，彻底推翻卡斯特罗政权。以国防部长罗伯特·麦克纳马拉为一方的“温和派”，主张对古巴实行海上封锁，阻止把进攻性武器运进古巴，并迫使苏联撤走部署在古巴的导弹系统。国务院官员则倾向于通过外交手段解决。肯尼迪总统最后支持对古巴进行封锁的意见。

10月19日，肯尼迪作出了对古巴进行海上封锁的最后决定。美国政府各部门迅速行动起来。美国军方紧急进行军事部署，作好封锁的准备；国务院派遣外交官员前往欧洲、拉美等国家进行通报和做工作；美国新闻署向所有电台布置广播任务。22日下午7点，肯尼迪总统在白宫向美国和全世界发表讲话，以强硬的口气宣布对古巴进行封锁。美新署使用38种语言向全世界广播，并使用多种语言印刷书面材料向全球散发。除了少数国家领导人事先知晓之外，全球为之震惊。

美国作出的反应出乎苏联的意料之外。10月28日，美苏双方幕后达成交易，苏联宣布同意撤走部署在古巴的导弹、飞机和其他军事设施；美国宣布解除对古巴的封锁，承诺不会进攻和入侵古巴。 一场剑拔弩张的导弹危机顿时烟消云散。在危机的两周时间内，美国国安会召开的各种会议达37次之多。

现任总统巴拉克·奥巴马除了把反恐作为国安会讨论和研究的重要内容之外，还把国安会的功能从传统的军事和外交政策领域，拓展到网络安全、能源、气候变化、国家建设、基础设施建设等方面。

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维护国内安全的主要工具——美国联邦调查局

美国国家安全委员会的主要任务是维护美国在国际上的利益和安全，但在维护美国国内安全方面也同样发挥重要作用，其依靠的主要机构就是美国联邦调查局。美国联邦调查局是对付美国国内犯罪活动的主要情报机构和执法机构。

美国联邦调查局与美国中央情报局不同，一个主要对内，一个主要对外。两个情报机构的分工比较明确。如，2001年“9·11”事件发生后，美国联邦调查局立即在国内展开大规模搜捕行动，在全国各地拘捕了1800多名与此案有嫌疑的人员。 而美国中央情报局的主要任务则是在全球范围内对基地组织头目本·拉丹实施抓捕或暗杀行动。

美国联邦调查局成立于1908年7月26日，开始叫调查局，1935年7月1日才改名为联邦调查局。联邦调查局的主要任务是调查违反美国联邦法律的人和事，尤其是监视和调查美国公民中对美国不忠的政治活动分子。在对付美国国内恐怖主义活动、毒品犯罪活动、有组织犯罪活动、白领阶层犯罪以及在美国的外国间谍活动等方面，美国联邦调查局发挥了主导作用。

美国联邦调查局总部设在美国首都华盛顿，在美国50多个城设有400多个地方分局，在国外20多个国家设有办事处，共有工作人员3万多人，其中特工超过12,000人，许多特工以使馆工作人员的身份派往国外。现在联邦调查局一年的预算开支高达60多亿美元。

2001年发生的“9·11”事件以后，联邦调查局将打击国内的恐怖活动列为首要任务。2012年7月，美国媒体透露，美国联邦调查局成立了网络监控部门——国内通讯协助中心，其目的是对人们使用互联网、手机网和IP电话等网络通讯进行窃听和监控。（新华社世界问题研究中心研究员徐长银）