作者：沈狮桥  来源：IPP评论

随着高新技术日新月异的发展，世界主要国家的竞争与博弈进入新领域、新战场。此前，俄罗斯总统普京在出席首届“人工智能之旅”国际会议时，就曾高瞻远瞩地指出，人工智能关系到国家未来发展。因此，正如中国科协主席万钢所言：大国竞争背后是科技实力的较量。

2020年11月16日，美国国会两党合作的中美科技关系工作小组发布了一份政策报告《美国的科技竞争新战略》（Meeting the China Challenge: A New American Strategy for Technology Competition），为美国政府在以下四个科技领域的发展——基础科学研究、5G数字通信、人工智能和生物技术——提出了宏观的政策目标与具体的咨询建议。

该工作小组由加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院21世纪中国研究中心和美国亚洲协会中美关系中心共同组织。来自美国学术界、工业界和智库的29名权威专家组成了该工作小组，由顶尖的科技政策专家Peter Cowhey担任主席，经过长达一年之久的审议和研究，完成了此份政策报告，详尽解答了科技竞争新战略的问题。

封面 | 2020年11月16日，美国两党合作的中美科技关系工作小组发布了一份政策报告《美国的科技竞争新战略》（Meeting the China Challenge: A New American Strategy for Technology Competition）。图为该报告封面。

本份报告挑战了传统观点，独辟蹊径，就如何更好管控科技竞赛这一问题，提出不落窠臼的全新观点。本文对此份政策报告的核心内容进行了整理概括如下，以供读者参考阅读。

政策报告指出，为了维护美国的安全与竞争力，美国必须坚持以下三个互补的政策目标：

第一，通过增加基础科学研究投入、选择性产业转型升级等多种措施，加强美国的创新能力。

第二，制定针对性的风险管理措施，以应对当下和未来的安全威胁。

第三，尽可能保持一个开放、合乎道德、一体的全球知识体系和创新经济体系。

这三个政策目标相辅相成，其中一个目标的成功实现与否取决于另外两个目标落实的程度。开放性取决于风险管理能力的提升。只有在一个强大的、资源充足的国内创新体系中，风险管理才能发挥应有作用。如果坚守一个开放的、相互依存的全球科技创新体系，加强美国国家创新体系的政策目标将更易实现。

基于以上三个总体政策目标，报告提出了以下16项详尽的政策建议，涵盖了基础科学研究、5G数字通信、人工智能和生物技术4个主要领域。报告指出，如与志同道合的国家携手合作，落实报告所提出的16项政策建议，则成功指日可待。

一、提升美国的创新竞争力

1. 妥善分配科研资金

为保持领导地位，美国必须大幅增加其对基础科学研究和高科技创新的资金投入。美国的羸弱是自食其错误政策的恶果。联邦研发资金至少应当提高到历史平均水平（自1976年以来），即占GDP的1%。研发资金总额（包括来自政府、大学和私人部门的资金）至少提高到占GDP3%的水平。

除加大研发资金投入外，其他形式的行动亦不可或缺。作为一种基础设施投资形式，政府应当向社会提供任何一家公司都无法单独地有效提供的技术工具。例如，美国国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）有责任研发人工智能系统的关键评估和测试技术，并向所有研究人员和公司开放。

此外，结合技术要求的政府采购，例如5G数字通信，也将推动研发人员进行技术创新。

2. 大力发展美国特色商业创新模式

中国通常依赖国家冠军企业，如华为，来实现其谋求全球领导地位的宏图。历史上，美国采取了截然不同的方法——倚重创新驱动竞争的模式，尤其是市场新进入者的竞争。面对日本早年的强势挑战，美国通过全力支持“硅谷”模式的发展，重振了其日渐衰落的科技领导地位。

未来，美国当如过去支持因特网协议般，倾力支持构建和制定有利于新兴创新者进入市场的技术架构和标准。

3. 重建美国在全球技术标准制定方面的领导地位

技术标准是指引全球技术创新与应用的地图。在一个强大的、自愿的，以及行业主导知识产权标准制定的国际环境下，美国的科技产业蓬勃发展，欣欣向荣。长期以来，美国的贸易政策为这一做法提供有力支持。但凡中国对此有所威胁，美国就动辄诉诸世界贸易组织向中国发难。

过去美国政府所采取的消极参与制定技术标准的政策后患无穷。以出口管制为例，这一政策导致美国在5G数字通信标准制定参与度较低，降低了美国在确定5G产品采用的算法和技术要求方面的影响力。

因此，美国必须在关键的国际机构中进行高级别外交。具体而言，美国应当恢复对标准制定的积极参与，并鼓励私营部门，尤其是小微企业，以及来自美国政府主要标准化机构，如NIST，参与其中。对市场新进入者而言，美国政府保护知识产权的决心是至关重要的激励。

4. 广纳天下英才，维护领导地位

长期以来，美国的根本优势在于其对世界顶尖人才的吸引力。分析表明，美国需要培养掌握科学、技术、工程和数学多维技能的人才，并提升国内人才库的多样性。

未来，如果美国无法持续吸引来自世界各地的留学生和学者，其全球领导地位势必有所动摇。虽然随开放政策而来的风险不容小觑，但成为全球人才中心大有裨益。因此，美国可以采取一些适当的、有针对性的风险管控策略，但切忌矫枉过正，导致美国成为全球顶尖人才的“第二选择”。

5. 芯片技术是重要基石

美国独占全球半导体市场的想法多半是天方夜谭。但是，美国应该在每一项半导体尖端技术（包括设计和生产）保持总体领导地位，或者至少是共同领导地位。

为此，美国必须制定合适的研发政策，以加强其基础创新和供应能力（如先进的制造技术），使之与竞争市场的动态协调一致。适当的贸易政策和技术许可政策也可以发挥支持作用。建立激励机制、加大半导体研发及制造设备资金投入也是促进美国发展世界顶尖半导体技术的重要措施。

此外，美国及其盟友对中国企业，无论私营或国有，应当实施严格的芯片制造设备出口管制。同时，应当继续允许向中国企业出售民用的成品芯片。

二、针对性的风险管控

6. 科学定位，精准施策

一项行之有效的政策需要精准定位问题，对症下药，并统一手段和目的。

7. 长远考虑，把握机遇

当下的许多政策讨论往往过分关注眼前问题和短期考量，可能导致决策者忽略未来动态和长期发展趋势。尽管事实表明，5G网络如日中天，将为美国的全球领导地位带来千载难逢的新机遇，但是美国的5G政策仍然聚焦于第一代5G设备。

中国的创新模式正在不断演变发展，为取得长期成功，美国的决策者们应该目光长远，观望中国的发展方向，并瞄准那些对美国安全和竞争力至关重要的技术选择。

8. 构建多层次风险管理战略，而非仅针对中国

时刻发展演变的风险在本质上较之过去更具全球性和复杂性。鉴于全球数据系统和供应链的互联互通程度，完全孤立一个“问题国家”在当今国际社会几乎是痴人说梦，加之全球风险的来源更加多样化，因此，美国的风险管理战略不仅应有效解决有关中国的当务之急，而且还需持续构建适用于所有国家的多层保障措施。

9. 坚守“小院高墙”的理念

以限制人力资本和对外直接投资为目的的政府壁垒应当尽可能节制且有针对性。例如，美国应当区分民间商业投资和政府在早期生物技术企业的战略投资，并选取合适的政策工具，在降低风险的同时，又能留住人才与资本。

高校也应当采取措施，保护与国家安全相关的研究，或将其转移到国家实验室，或转移到人员筛选更加严格的独立实验室中。

10. 建立新兴科技联盟

美国应当与其他技术先进的国家（其中大多数为民主国家）在研究、生产和政策监管方面通力合作，以巩固美国的全球领导地位。过去，作为最大的新兴技术市场，美国关闭市场的单方面行动可能会深刻冲击新兴技术。但今时不同往日，主要新兴技术方兴未艾，并在美国和其他发达国家之外寻找市场。

因此，对于美国的安全和竞争力而言，与其他国家在对华政策上的精诚合作至关重要。必不可少的工作包括：批准许可关键技术出口、供应链多元化合作，以及研发人工智能的数据跨境流动。为与盟国和志同道合的国家协调统一，制定共同目标和建立新机制刻不容缓。

11. 多元化供应链

我们反对将中国排除在所有主要供应链之外的想法。相反，我们强烈建议多元化供应来源，以提高抵御天灾人祸或战事等风险的能力。例如，供应链的多元化将为新市场进入者在美设计和生产5G产品铺就康庄大道。

12. 推动全政府的有效协调

建立全面风险管理体系，政府系统的有效协调是重中之重。经济考量和安全关切的平衡错综复杂，因为当下的安全政策可能无意间削弱了未来的长期竞争力。建立有效的风险管理依赖于各种机构和专家的投入。

一份关于生物技术的报告明确指出对关键的监管和资助政策进行高级别协调的必要性。另一份关于基础科学研究的报告也表示，不同机构发布的科研安全准则不一致，官员们也往往缺乏科学执行这些准则所需的专门知识。

三、坚持开放

13. 考量具体风险与收益，以改变相应的政策

与中国的相互依存并不构成特定的风险或收益。关于生物科技和基础科研的分析表明，总体而言，相互依存的收益远超于其给国家安全造成的风险。最佳的应对策略是将坚持开放与风险管控相结合。

目前，鉴于人工智能和5G技术面临的重大风险，我们迫切需要行之有效的保护措施。但是相比于与中国脱钩的做法，切实可行的跨领域应对政策方为正道，才可有效平衡开放政策的收益与风险管控措施。

美国在AI领域的领导地位得益于其与全球数据密集型业务的深度交融合作。然而，所需的大量数据将通过包含华为设备的5G网络流动，这一网络又与数十亿可能遭受黑客攻击的智能设备相连。第八条建议中所强调的多层次风险管理战略的重要性便在此凸显。

14. 坚守互惠原则，稳定相互依赖

在多边协议的传统保障措施不尽如人意的当下，选择性依靠互惠原则来管理竞争关系甚至敌对关系，可能有助于保持与中国的技术相互依存关系，预防世界经济和技术标准的分歧。互惠原则也可以成为谈判中就双方接受的交换条件达成谅解的跳板。

15.通力合作，共同发展负责任的科研伦理

近几十年来，美国在科学技术领域的主导地位赋予了其在科研界关于科研规范和价值观的卓越影响力。随着科研和人才的流失，美国必须意识到建设科研伦理的重要性。这项任务应当从实验室开始，接受关于科研伦理的培训（包括尊重知识产权），扩展至关于新技术使用（如人工智能或基因编辑工具）的复杂选择。

同时，我们还应当努力与全球科学界通力合作，完善科研规范。中美高校之间的联合培训就有助于培养科研诚信的共同标准，缩小伦理差距。

16. 恢复倡导国际商业和科技合作的规则和机构

国际合作机构为美国重建领导地位提供了重要机遇。以世界贸易组织为例，美国可以在其中借盟国之手，向中国的出口补贴政策发难。美国及其盟国必须在顶尖的科学机构和政府间国际组织中，如国际电信联盟和世界卫生组织等，重拾领导地位，方可在国际相互依存的益处和安全及竞争力中找到平衡。

此外，美国还可以倡导建立新的补充性机构，关注现有国际机构权限之外的技术问题。

“小院高墙”：美国下一步对华科技战略

来源：《环球》杂志2020年12月22日来源：上观

导读：这份报告，或可透露美国未来几年对华科技政策的新思维。一方面，新政府将强化科技领域的对华“防御”，从特朗普时期的一刀切封锁方式修改为“小院高墙”的精准打击模式；另一方面，新政府将强化科技领域的对华“进攻”，确保美国在高科技领域的全球地位，确保领先于中国。

原标题：这份报告，透露了美国下一步对华科技战略：“小院高墙”

美国国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系专家小组11月发表了长篇政策报告《如何应对中国的挑战：美国的技术竞争新战略》，从中可以看出，美国国内已经开始对特朗普政府执政期间对华的全面科技封锁政策进行反思。

随着大选结果尘埃落定，美国即将迎来政府换届，而这份报告，或可透露美国未来几年对华科技政策的新思维。一方面，新政府将强化科技领域的对华“防御”，从特朗普时期的一刀切封锁方式修改为“小院高墙”的精准打击模式；另一方面，新政府将强化科技领域的对华“进攻”，确保美国在高科技领域的全球地位，确保领先于中国。

“小院高墙”精准策略

2018年10月，“新美国”（New America）智库高级研究员萨姆·萨克斯率先提出了“小院高墙”的对华科技防御新策略。“小院高墙”原本是一个军事防御概念，最早是指由奥巴马时期的国防部长罗伯特·盖茨提出的美国太空防御战略。

以萨克斯、洛兰德·拉斯凯为代表的一批美国学者认为，特朗普的对华全面科技封锁犹如在整个高科技领域建立一堵巨大的围墙，切断中美高科技领域的一切联系，但这样的效果并不理想。首先，以美国监管机构的现有人力物力，很难有效地进行筛查和阻隔；其次，对华限制也对美国造成附带损害，因为美国和中国的科技一体化程度远远超出了特朗普政府的评估。中美作为两个技术领先的大国，已牢牢构筑了一个科技创新生态系统，在研究、供应链、人才和投资方面，美国也需要来自中国的合作。强行在科技领域将中美分开只会适得其反，甚至可能造成毁灭性结果。

因此，萨克斯认为，在“小院”修建高围墙有助于监管机构更有效地筛查“小院”范围内的有害活动，同时减轻对相邻高技术领域的附带损害。

经过两年多时间的学界讨论、国会辩论，“小院高墙”策略逐渐成为美国国会推崇的对华科技防御策略，并在上文提到的报告中被明确采纳。报告来源机构中美科技关系工作小组，由来自于美国学术界、工业界和智库的29名中国问题和科技专家构成，经过长达一年之久的审议和研究后完成了此报告。

报告指出，美国需要阐明与美国国家安全直接相关的特定技术和研究领域（即“小院”），并划定适当的战略边界（即“高墙”）。“小院”内的核心技术，应采取更严密更大力度的对华科技封锁，但对“小院”之外的其他高科技领域，美国可重新对华开放。

不过，“小院”的范围是什么，美方目前并没有一个明确的方案。萨克斯2019年在国会参议院作证时曾提出，符合三大标准的高科技和新兴技术应该纳入“小院”的管制范围。中美科技关系工作小组的报告对此表示认同，认为可将这些标准作为进一步讨论的起点。这三大标准是：这些技术对军事至关重要；中国对此技术拥有的知识相对匮乏；美国确实处于该技术发展的前沿。

2020年10月，美国国家安全委员会公布了《关键技术和新兴技术清单》，共计20大类，包括先进计算、先进的常规武器技术、人机交互、医疗与公共卫生、量子计算、芯片、太空技术等。稍早一点的版本是2018年12月美国商务部工业安全局公布的出口管制类新兴技术列表14大类，包括生物技术、人工智能与机器学习、定位与导航、芯片等。在这两个版本中，芯片、航空航天、量子计算、人工智能、数据分析存储、生物是六个重叠领域，很可能成为美国对华科技防御的重点领域。

相比“小院”，“高墙”策略是明确的，主要有三大手段：多边出口管制，限制中国投资美国技术领域，限制中国人进入敏感的实验室。

2018年，美国制定的《出口管制改革法案》明确提出限制“新兴和基础技术”的出口。但美国发现需要加强多边出口管制，修改现有的《瓦森纳协定》，动员盟国和伙伴国家参与到对中国的高科技封锁，才能实现既有目标。

在限制中国投资方面，2018年，特朗普签署了《外国投资风险审查现代化法案》，该法案允许美国外国投资委员会（CFIUS）审查由中国国家支持的基金对美国新兴科技公司的投资，可用“国家安全”的名义否决中国的投资。

此外，美国的大学实验室等机构将严格审查研究人员，禁止中国公民参与“小院”相关领域的科研工作。高校也会采取措施将高度敏感的研究转移到安全管理更加严格的国家实验室。国会还将要求高等教育机构适当地披露参与敏感技术研究者的个人信息，防止有中国公民可能绕过初始的签证安全检查。

美国欲确保科技领先于中国

美国精英阶层近年来反复强调的是，美国在科学领域的成就和全球领导地位，成就了美国今天的繁荣、安全和美国的生活方式。但是，美国在高新技术和关键技术领域的领导力面临着中国越来越强大的挑战。在美国新版的国家安全战略报告中，关键技术和新兴技术被认定是对国家安全至关重要的领域。当前美国最大的担心是，如果中国在人工智能、量子技术等关键技术上超过美国，美国的国家安全、经济发展、竞争力和美国的生活方式将会发生重大变化。

因此，美国接下来的对华科技政策不仅是简单的防御作战，还要有进攻作战。美国将力争确保联邦政府继续发挥在高新技术和关键技术领域的领导作用，加大研究投资、促进私营部门的伙伴关系、加强政策创新，减少监管障碍。根据美国国会中国特别工作组的政策报告，美国对华科技重点进攻领域将是人工智能、5G无线通信、量子信息科学、无人驾驶汽车、网络安全和生物技术。

同时，美国政府为继续维持对中国的创新优势，将加大资金投入培养一支有竞争力的美国本土人才队伍。

美国国内相关研究发现，美国本土学生准备申请科学、技术、工程、数学（STEM）等相关学科学位的人数持续萎缩。过去几十年来，大学费用的上涨速度也超过通货膨胀，从而增加了学生承担债务的风险。在美国就业市场，科学、技术、工程、数学等专业学生的就业率和薪资水平并不高。美国政府意识到，必须加大资金扶持力度，为这些专业的本国学生提供更多奖学金，在就业市场联邦政府与州政府、雇主们合作，为员工提供更多的继续教育培训机会，提高美国劳动力人才的科学、技术、工程、数学能力。

分析人士比较一致的观点是，拜登新政府上台后，中美关系可能在战略层面趋于稳定，但双方在技术领域更深层次的冲突并不会停止。针对美国对华科技政策新思路，中国必须高度重视，认真准备应对。

需要指出的是，美国的对华科技政策新思维虽然不会从根本上改变其对华科技竞争的战略，但其竞争的范围、方式和逻辑都会与特朗普政府有所不同，中国在两国科技领域的竞合中仍然存在大量可作为的空间。

（作者系华南理工大学公共政策研究院传播中心主任）