作者：高学思2020-12-23来源：观察者网

导读：2007年的新条约虽然在纸面上消除了“不丹外交接受印度指导”的条款，但由于规定了不丹不得损害印度利益，仍然给印度干预不丹外交与内政留下了借口。不丹的“越轨”行为仍会受到印度的“管束”。换而言之，印度对不丹仍然具有绝对优势的影响力，不丹仍非完全自主的独立国家。

封面 | 印度总理莫迪与不丹首相洛塔·策林（资料图/印媒）

高学思 | 北京大学博士生，帝国史研究者

【文/观察者网专栏作者 高学思】

近几日有则与印度“擦边”的国际新闻让吃瓜读者深感“奇特”：

据路透社12月13日报道，12日晚，以色列驻印度大使罗恩·马勒卡和不丹驻印度大使韦特索普·南杰，在印度首都新德里签署了关于两国建立外交关系的协议。两国发表共同声明，将在经济、技术和农业发展等领域开展合作，并加强人文和旅游方面的交流。

不丹与以色列两国建交，为何会在印度首都，由两国驻印大使签署协议？

而如果我们进一步了解不丹的外交现状，会更为惊讶。这个位于喜马拉雅山脉南麓的“世界上最幸福国度”至今未与中国建交，这在中国的邻国中属于唯一。不仅如此，不丹与联合国安理会其他四大常任理事国也无外交关系，这在全球来说都属罕见。

如果我们回忆2017年的洞朗事件，也会有类似的疑问，明明是中国和不丹两国的边界纠纷，为何与中国军队对峙的反而是印度军队？

不丹外交与国防之所以呈现出这种怪异的状态，原因在于受到了印度的影响和控制。要了解其中缘由，我们需要从历史开始讲起。

1

不丹历史

在历史的大部分时间里，不丹都处在以西藏为核心的青藏高原系统的覆盖之下。

公元七世纪，不丹隶属吐蕃王朝，并于八世纪中叶接受了藏传佛教的教义。

九世纪时，吐蕃王朝覆灭，不丹逐渐走向独立，但随着藏人的大量涌入，藏式行政体制被引进，藏传佛教地位不断巩固，不丹的藏文化属性依旧坚实。

十七世纪，西藏佛教高僧阿旺·纳姆加尔依照西藏“政教合一”的体制，在不丹建立了神权国家，标志着不丹作为一个国家政治实体的正式出现。

十八世纪前期，清政府出兵帮助不丹平定内乱，一路势如破竹，给不丹人带来了很大的震撼。国内和平后，不丹立刻请求归顺大清，并进献贡物。时任清朝皇帝雍正批准了不丹的请归，册封其国王为“额尔德尼第巴”，这意味着不丹被正式纳入清王朝的朝贡体系之中。在今日不丹的国旗上，仍有四足三爪龙的图案，这显示出了中国文化的久远影响。

不过，不丹与清王朝的宗藩关系很快就受到了挑战。

十八世纪中期，英国人在印度孟加拉地区建立殖民统治，开始了在次大陆上的扩张进程。不丹的战略地位很快吸引了英殖民者的注意。

在经济利益上，英国人希望通过不丹促进与中国西藏的通商；在地缘政治上，英国人为了构筑印度东北部的安全防御体系，抵抗来自大清（以及后来的沙俄势力）的压力，也必须牢牢控制不丹。因此，英国人挑起了侵略不丹的战争。

第一次战争发生在1772年，最后在西藏班禅的干涉下结束。经此一役，英军占领了不丹的部分领土，并成功开辟了前往中国西藏的贸易道路。

第二次战争发生在1864年，此时的英殖民者几乎完全控制了次大陆，并且已经在两次鸦片战争中击败了清王朝。不丹完全无力抗拒英国人的侵略，被迫与英属印度签订了不平等的《辛楚拉条约》，允许英殖民者对不丹与次大陆其他国家之间的事务进行干预。1910年，这一条约的修订版《普纳卡条约》，更是规定不丹需要在对外关系中接受英属印度政府的“指导”。

从此，不丹彻底结束了与清王朝的宗藩关系，而被完全纳入了英印势力的范围，成为被保护国。从这种意义上来说，不丹在政治上不再属于青藏高原系统，而是归属到印度次大陆系统中去了。

2

印度独立后继承对不丹的霸权

二战后，英国人宣布将撤出印度，由尼赫鲁为总理组建独立后的印度政府。尼赫鲁对独立后印度的大国地位有着很高期许，希望能继承英印政府留下的庞大政治遗产，其中就包括对不丹的控制能力。但此时，不丹也要求获得完全独立的国家地位。

两方因此展开了一场博弈。

不丹认为，既然英国人放弃了在印度的特权，那么也应该放弃在不丹的特权。因此，不丹国王在1946年派出代表团，先后会见英国的内阁代表团和印度临时政府的相关人士，希望对方可以作出承诺，保证不丹的“国家独立地位”。

可惜两者都没有正面答复不丹的要求。此时尚在孕育中的新印度政府正忙于处理国内事务，因此对不丹的要求给予模糊处理，以安抚式的话语让不丹放下戒备之心。

1947年，印度独立，并用一年左右时间完成了对五百多个土邦的统一。国内政权稳固后，新政府开始着手处理与周边小国的事务。

内政部长“铁人”帕特尔鼓吹：“三个边境小国（即尼泊尔、不丹和锡金）应该像其他印度邦国一样加入印度联邦。”尼赫鲁在与不丹代表谈判中也试图说服其同意加入印度联邦。

不丹严词拒绝了这一提议，并扬言要与西藏结为联盟。在此情况下，印度只好放弃将不丹纳入版图的企图，而是转为尽力争取更多的特权。

为了使不丹同意印度的要求，尼赫鲁政府采取了利诱的措施。

一是增加了支付给不丹的补贴，这项补贴源自英属印度，此时则被提高到每年50万卢比，约占不丹王公总收入的90%。

二是归还了不丹要求的部分土地，即德旺吉里地区。此地是重要的商业中转站和军事要塞，第二次英不战争中，不丹曾在此地重创英军，缴获一门大炮，因此对不丹人也有着重要的情感意义。

这两项措施成功打动了不丹统治者，从而同意与印度维持原有的外交关系。

1949年，中国战局日渐明朗，印度预感到了即将到来的战略压力，所以急于与不丹达成协定。终于在8月8日，双方以殖民时期的两个条约为基础，在大吉岭签订了《印不永久和平与友好条约》。

该条约的第二条原封不动地继承了1910年《普纳卡条约》中的不平等条款，即不丹“同意以印度关于其对外关系的意见为指导”。同时，第六条还规定了“只有在印度的协助和同意下，不丹才能从印度或通过印度进口武器弹药。”

很明显，此条约框架下的印度和不丹关系注定是一种不对等的关系，印度控制了不丹的外交和国防。这种不对等实质上就是英属印度与不丹之间半殖民关系的延续。印度顺利继承了殖民时代的遗产，不丹仍处于非完全主权的状态。

3

不丹困境的理论解释和现实状况

印度和不丹之间的不对等关系并不符合我们对于现当代国际关系中大小国家一律平等的一般认识，不过我们可以尝试从理论角度来理解这种“特殊”的现象。

与国内社会不同，国际社会本质上处于无政府状态。在无政府的国际政治游戏中，主导权天然地属于大国，小国因为自身资源、体量、规模、影响力等方面的限制，无法成为国际政治的真正参与者。

同时，虽然小国没有参与游戏的能力，但又身不由已，常常被卷入其中，被动地成为大国博弈、霸权政治的牺牲品，比如被大国征服、剥削和压制，或者成为大国间的战略缓冲地带。

由于这种绝对的弱势地位，小国的行动余地十分狭窄，任何不适宜的行为、鲁莽的政策都有可能招致大国对其发动致命的行动，甚至威胁到小国的根本存续。因此，对于小国而言，“安全交换”战略往往不是可有可无的选择，而是维持生存的必要手段。

不丹与印度的“特殊”关系正是一种安全交换战略的体现。

具有理性的小国明确认识到它不能通过使用自己的能力来获得安全性，必须依靠别人的帮助，故而寻求参与联盟来换取大国对自身安全的保证。

在此情境下，小国与大国在安全上便产生了共识，即大国借提供“安全产品”利诱招纳小国，共同在全球范围内与对手展开竞争，而小国则发挥关键能力，如独特的地缘价值，以支撑大国在竞争中获得优势。大国和小国在实质上都存在相互需要的空间。

在小国与大国的“安全交换”之中，如果大国认为有必要强迫小国达成自身的意愿的话，便会狠狠敲打小国；而倘若小国认为当前由大国主导的外交、经济等关系有利于自身的话，那么小国可以接受，大国也就没有必要采取威慑、武力来确保本国的主导地位。而这种主导地位的表现形式，往往就是小国接受大国在某些议程上的“指导”和“建议”。

从这个意义上来说，国际社会的“无政府状态”只是对于大国而言，“半政府状态”才是小国在国际社会的真正存在状态，这个半政府的影响力就来自于大国的控制。

以上理论可以很好地解释不丹与印度之间的不对等关系。

首先，印度掌控了不丹的外交权。对于上文提到的1949年条约中的第二条，印度将其解释为“不丹不能与第三国建立直接关系，除非印度的同意”，“不丹政府必然有义务就这些事项征求印度政府的意见并接受。”亦即不丹在外交事务上必须接受印度的安排。

同时，印度还在军事上对不丹进行“指导”。1959年，尼赫鲁在议会发表声明：“对不丹和锡金的任何侵略都将被视为对印度的侵略。”1962年，由4000多人组成的印度军事训练团进驻不丹，并帮助不丹建立陆军部队。不丹军队的军事训练、武器装备和后勤保障均由印度负责。此外，印度陆军工程部队常驻不丹境内，负责修建公路、桥梁和机场等军事设施。印度空军也在不丹建有保障设施。印度成功地将不丹列入到了印度的防御体系之中。

当然，印度对不丹施加影响力，也需要有相应的付出。这主要体现在经济上的援助。

1961年不丹开始第一个五年计划，涉及通讯、交通、教育、农业、工业等多个建设项目，其所需基金几乎全部来自印度的援助。之后数个五年计划，印度也提供了建设基金的90%左右。这些经济援助客观上帮助了不丹的现代化进程。

作为回报，不丹会在国际事务上支持印度的立场。比如在1971年跟随印度承认在东巴基斯坦基础上新成立的孟加拉国。又比如在1998年，印度进行了五次核试验，面临国际社会的严厉谴责之时，不丹依然支持印度的立场，指责《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》具有歧视性。当然，不丹也支持印度成为联合国常任理事国。

4

不丹突破困境的努力

在二十世纪七十年代之前，不丹的整个外交都围绕着印度开展，把自身置于印度的“保护”范围之内，与中国等邻国及与大多数国际组织始终处于疏远的状态。

但是，不丹和印度之间的关系并非一成不变。近几十年来，不丹表现出了对获得更完整的独立地位的渴望。这其中至少有三个原因。

首先，这种不对等关系毕竟是殖民时代的残留事物，在强调平等的今日世界非常不合时宜。

更重要的是，不丹目睹了印度处心积虑地蚕食锡金主权，终于在1975年将其吞并为印度的一个邦，因而产生了唇亡齿寒之感。

另外，就是印度的军事和经济实力的相对落后。印度在1962年与中国的战争中惨败，直接削弱了其在不丹及其他南亚小国的声望，不丹开始怀疑印度“安全保护”的能力。而近几十年印度在经济发展上明显滞后于中国，也降低了其在南亚霸权地位的合法性。

因此，处于不对等地位中的不丹，并没有放弃抵消对印度的过度依赖，减少印度的“保护”程度的努力。

尤其是八十年代以来，不丹一方面小心翼翼地接受印度的“友好援助”，一方面谨慎地反对印度的控制，试图在印度可容忍的范围内，最大可能地降低对印度的依赖，最大程度地提高国家的独立地位。比如，有意识地减少印度在不丹的“顾问”和工作人员，将国家标准时间从印度标准改为自身标准等等。

不丹谨慎地改善与世界各国的关系，加入多个国际组织，以获得经济发展机遇以及维护国家独立自主。1969年，不丹加入万国邮政联盟；1971年，正式成为联合国的一员。如今，不丹已经与五十个左右的国家建立了外交关系。当然，其中不包括实力强于印度的联合国安理会五常国家。

2007年，经过坚持不懈的努力，不丹说服印度缔结新条约，以替代明显不平等的1949条约。

新条约即《印度不丹友好条约》，在序言中前所未有地强调了不丹主权国家的地位，删除了进口武器需要得到印度批准的条款，并将原来印度指导不丹外交的条款替换为：

“为保持不丹与印度之间的亲密友谊与合作关系，不丹王国政府和印度共和国政府应就与其国家利益相关的问题密切合作。任一方政府不得允许利用其领土从事对对方国家安全与利益有害的活动。”

这是一个重大的进步，不丹至少在法理上取得了基本的独立地位。

然而，2007年的新条约虽然在纸面上消除了“不丹外交接受印度指导”的条款，但由于规定了不丹不得损害印度利益，仍然给印度干预不丹外交与内政留下了借口。不丹的“越轨”行为仍会受到印度的“管束”。换而言之，印度对不丹仍然具有绝对优势的影响力，不丹仍非完全自主的独立国家。

其实，印度最为担心的就是不丹与中国的关系。

不丹紧挨被称为“印度软肋”的西里古里走廊（连接印度主要地区和东北部的一个狭长地带），具有很强的军事价值，在印度对华防御战略中处于关键位置。因此，印度对不丹与中国之间的交往十分敏感。

2012年，中国和不丹两国总理在巴西会晤，是两国政府首脑的第一次会晤，双方都表达了尽快划定两国边界以及建立外交关系的愿望。很快，印度就通过经济胁迫的方式，对不丹“亲近中国”的行为表达了不满。

在2013年不丹大选期间，印度宣布停止对不丹的柴油和家用燃气的补贴，以此操纵舆情，绑架大选。执政党被指责为不顾民生，破坏了与印度的友好关系，最终印度属意的反对党成功上台。

同样，2017年，印度在洞朗对峙中的固执表现也体现出了其对不丹与中国边界问题的极端重视。

从这些事情我们可以看出，印度不可能甘愿将自己的势力撤出不丹。而不丹由于地理上的隔绝形势以及经济上对印度的依赖，时至今日仍然不得不把印度的意见摆在最重要的位置。

在可预见的未来，不丹会努力提高自身的独立程度，但要完全摆脱与印度之间的不对等关系，恐怕还需要很长的时间。

参考文献

王双双《印度和不丹“特殊”关系的形成（1946-1950）》，华东师范大学，2020年，硕士学位论文。

陈宇《不丹对印度的极不对称安全困境：基于小国/弱国对大国/强国的“安全交换”解释》，《南亚研究》，2018年第3期。

张淑兰《印度的南亚政策：历史遗产与现实动向》，《南亚研究季刊》，2019年第3期。

Sarkar,Tuhina. India-Bhutan Relations. Indian Journal of Political Science. Vol.73, No.2. 2012.

Shepra, Sherpem. Bhutan: Between Two Giants. World Policy Journal. Vol.30, No.4. 2013/2014.