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作者：泽法尔·蒂乔特（Zephyr Teachout）

译者：李旭

法意导言

在镀金时代的美国，人们为对抗垄断，做出了许多方面的努力与尝试。而在当下，大型科技公司等新兴垄断巨头的出现仿佛将人们再次带回到镀金时代，重新体验被寡头支配的恐惧。日前，福特汉姆大学法学院助理教授泽法尔·蒂乔特（Zephyr Teachout）在《外交事务》（Foreign Affairs）杂志上撰文，呼吁当下的美国人警惕新时期垄断企业所带来的财富与权力集中化，垄断带来的不仅有严重的社会不平等问题，还对美国的民主机制造成了相当程度的冲击。同时，作者提醒当下试图反抗垄断企业的人们，要联合其他种族的人参与到这项事业当中，否则他们将遭遇与自己镀金时代的前辈一样的彻底失败。

美国所谓的镀金时代始于1877年的妥协，双方以共和党候选人拉瑟福德·B·海斯（Rutherford B Hayes）入主白宫为条件，换来了联邦军队从南方三个州撤军的结果，从而解决了1876年纷争不休的总统选举。从短期来看，妥协实际上结束了重建时代（Reconstruction）。从长远来看，这一妥协使得南方白人恐怖主义者的势力得以巩固，并导致美国政坛重新洗牌，削弱了联邦政府对“资本力量”（“Money Power”）的掌控能力，在当时的批评者口中，“资本力量”一词是用来形容那些正在稳步掌控市场与政治体系的力量。

到1900年，占美国人口数量1%的人拥有全国一半以上的土地；而占人口数量近50%的人只拥有1%的土地。占人口数量0.33%的千万富翁拥有美国17%的财富；而40%的美国人则一贫如洗。在南方各州，当局使出浑身解数，通过设置识字测验、民调税、不公正的划分选区以及保留条款等障碍，粗暴地、有计划地剥夺了黑人来之不易的选举权，以阻止黑人政治权利的恢复与经济实力的增长。仅仅25年后，人们就已经觉得上述措施所导致的结果是理所当然的了：如果要定义一下美国的制度，那就是垄断与压迫。

共和党总统威廉·麦金利（William McKinley）在1896年与1900年的竞选活动资金都来自商业巨头的捐款，而这些捐款都是由他的首席战略家“财神爷”（Dollar Mark）汉娜所募集而来的。仅标准石油公司（Standard Oil Company）的约翰•D•洛克菲勒（John D. Rockefeller）就为麦金利的第一次竞选活动提供了超过相当于今天的700万美元的直接捐款。这一巨大的资金来源使得麦金利的竞选开支甚至比他的民主党对手——平民主义者威廉·詹宁斯·布赖恩（William Jennings Bryan）——多20倍。洛克菲勒是少数几个控制垄断企业的寡头之一，在当时，这些垄断企业几乎支配了新兴工业化经济体的每一个部门。像科尼利乌斯·范德比尔特（Cornelius Vanderbilt）、杰伊·古尔德（Jay Gould）和J·P·摩根（J. P. Morgan）这样的寡头，首先在各自的市场上抢占根据地，然后通过各种手段，摧毁或收购他们的竞争对手，从而建立了他们的垄断帝国。这些寡头声称他们仅仅代表了新的、更有效的经营体系与技术，从而试图为自己的统治地位辩护。这些寡头掌握了大量资金，但需要注意的是，他们仍然受到华尔街金主的牢牢控制。

无论是在任何一级级政府，还是在国内的任何一片土地上，这些“强盗大亨”都在利用自己的巨额财富逃避监管，颠覆民主进程。在为这些寡头服务的各项制度中，最需要我们注意的是信托，即一个允许他们在多个公司中掌权的法律主体。为了创设信托，他们必须绕开某些州的法律，所以这些寡头们让美国各州互相竞争，这些州争先恐后地通过改变本州的法律以允许越来越集中的垄断，从而吸引寡头的投资，在这一过程中，寡头们将竞争推到了极端。

但在整个镀金时代，美国社会正在发生一些变化，这些变化最终将挑战那些强盗大亨及其控制下的政治阶层。美国的劳动力与人口结构正在发生巨大的变化。在1880年时的美国，只有不到300万女性拥有自己的工作；而到1910年时，这一数字翻了三番，而且妇女劳工运动已经组织了第一次罢工，并成功地推动了一系列具有重大意义的改革。19世纪80年代，随着农业的衰落以及工业化步伐的加快，村镇流失了40%的人口。与此同时，城市发展迅速。大量移民涌入美国，从1880年到1914年，有2000万移民漂洋过海来到美国。起初，移民主要来自北欧国家，后来，来自南欧的移民成为主力。这些初来乍到的移民建立了各种形式的政治性组织，从而重塑了选民阶层。

当这些强盗贵族们粉饰着他们的宫殿，沉浸在他们认为自己所承担了的公共责任时，在贫民窟里则是另外一幅景象：疾病横行，农民们背负着沉重的债务苦苦求生，工人与矿工则冒着死亡或被机器肢解的危险才能勉强糊口。与此同时，自19世纪70年代以来，农民、工人、反垄断联盟、工会和地方政府官员联起手来共同反对垄断组织的运动规模越来越大。在这一运动中，主要有三个团体来推动反垄断：他们分别是平民主义者、进步派与社会主义者。这三类人都在不同程度上意识到，镀金时代不平等的根源是市场份额、财富以及政治权力的过度集中。美国的社会主义还远远不够形成一股足够强大的政治势力，但平民主义和进步运动已经在许多重要方面上实现了联合，从而形成了一股强大的推动变革的势力。

那个镀金时代与今天是何等的相似，以至于人们普遍认为，当下就是一个新的镀金时代。正如记者巴里·林恩（Barry Lynn）在其著作《从掌控者手中获得自由》（Liberty From All Masters）中指出的那样，当年的强盗大亨们与当今的高科技垄断企业都使用了同一种策略，即鼓励人们将巨大的不平等视为资本主义与技术变革所带来的不可避免的悲剧。但正如林恩所说，当年与现在的主要区别之一是，镀金时代的人们更偏向于拒绝接受这种为垄断辩护的理由。然而在今天，美国人则更倾向于将财富和权力的怪异集中视为正常现象。当时，有相当数量的美国人拒绝这样做，这些人为了创造一个更加公平和民主的社会，进行了长达数十年的斗争。另一方面，在镀金时代，尽管黑人在促进这些运动的过程中发挥了关键作用，晚期的平民主义者与进步人士却并没有选择团结他们，这无可避免的导致了运动的失败，当今的反垄断运动也吸取了这一教训，有意识的吸纳各个种族的人员参与进来。

随着时间的推移，超级富豪以及那些接受了寡头丰厚报酬的专业人士通过诸多手段削弱了平民主义与进步运动所取得的成果。今天的平民主义者和进步人士最好在那些有限的成果中吸取教训：我们需要通过诸多不同的形式来反对不平等与垄断权力，因为垄断权力从来不是种族中立的，所以，除非以种族包容的态度反抗垄断权力，否则这场斗争永远都不可能真正成功。

来自人民的力量

在挑战镀金时代现状的三股势力中，平民主义者的势力最初源于19世纪70年代。他们的运动主要集中在美国南部与中西部，但这一运动本身并没有一个统一的中心：分别有黑人与白人的平民主义者，城市与农村的平民主义者，以及拥有不同信仰的平民主义者。但他们共享着一系列核心目标：实行宽松的货币政策，加强州际工业的监管，解散信托基金，允许人民直选参议员，以及设立联邦层面的所得税。平民主义者与共和党中的激进派最后的残余势力实现了结盟，并成功地推动了几项立法。第一项是1883年的《彭德尔顿法案》（the Pendleton Act of 1883），这是一项全国性的改革竞选赞助的法案，它禁止了诸多形式的政治赞助。接下来是1887年的《州际贸易法》，这是第一部规范铁路行业垄断行为的联邦法律，它禁止铁路公司区别对待不同的客户。1890年的谢尔曼法案（The Sherman Act of 1890）是第一部联邦反托拉斯法，但很可惜，这部法律很快就被最高法院废除了。1894年，国会创设了第一项和平时期的联邦所得税，但它的命运更为悲惨，因为它遭到了最高法院的彻底否决。

在试图冲击选举失败以及一系列内讧之后，平民主义运动在20世纪初期逐渐衰落，但其反垄断目标的核心部分被进步主义运动的领导者所吸纳。与平民主义者相比，早期的进步派在社会经济地位以及地域上的差异较小，这一运动的大多数人都来自城市中的上流阶层，往往拥有新教背景。他们试图通过提高政府的效率、精英化与透明化等运动来打击镀金时代的过度垄断。他们希望通过纯洁、道德正直与爱心来重塑美国社会，同时重塑美国人的灵魂。他们对贫民窟的状况表示谴责，同时谴责政党的领导者，反对美国人的酗酒行为，并主张迅速同化移民，扩大公共教育。

平民主义运动和进步主义运动从来没有实现完全的结合，同时由于长期的紧张关系，出现了两种截然不同的进步主义流派。平民主义的进步人士强烈反对资本的垄断与集中以及不受管制的私人权力，他们认为这与民主格格不入。精英派的进步人士则只是担心那些明显涉及价格操纵或腐败丑闻的垄断，而对通过完全的合法手段实现的对市场的扭曲或政治上的垄断，他们则毫不介意。在这一思路的指引下，西奥多·罗斯福，一位杰出的精英派进步主义者，区分了“好的信托”和“坏的信托”。

相比之下，美国的社会主义运动则小了很多。在十九世纪，社会主义运动是平民主义运动的一部分，在二十世纪的头十年里，社会主义人士组成了一个新的政党。社会主义者在观察了财富与权力的集中过程及其结果后得出结论，他们认为唯一的出路是实现大多数主要产业的国有化。社会党有一个小而坚实的支持基础：尤金·德布斯（Eugene Debs）是一名劳工组织者，1894年因在普尔曼大罢工中扮演重要角色而被判有罪，在狱中，他成为了一名社会主义者，他在1900年至1920年间5次竞选总统，并在1912年赢得了6%的选票。但该党从未获得成功，部分原因是主要的工会都不接受这一政党，部分原因是美国的选举制度结构有意地限制了第三方的影响力。

不完全的胜利

从重建时代结束到1917年美国参加第一次世界大战，平民主义、进步主义和社会主义在各级政府之间不断对话。他们也经常与其他学派意见相左，比如社团主义，他们认为大公司规模的不断扩大是象征着进步与效率的标志，尽管有必要进行细微调整，但只有与政府结盟的行业才能实现持续增长。

这个时代最引人注目的政治时刻是1912年的总统大选，当时的核心争论议题是如何对待大公司的垄断与集中。社会党候选人德布斯提议将大工业国有化。共和党候选人威廉·塔夫脱（William Taft）则为现状辩护，他承诺将起诉严重滥用信托的行为，但绝不进行任何根本性的改变。罗斯福曾于1901年至1909年期间以共和党身份担任总统，但这次未能获得党内提名，所以他以进步党候选人的身份参选，他主张建立一个他称之为“新民族主义”（the New Nationalism）的政府与企业之间自上而下的联盟，罗斯福以反托拉斯者而闻名。但到了1912年，尽管他属于进步党，但他却成了一个一心一意的社团主义者。民主党候选人、新泽西州州长伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在他称之为“新自由”（the New Freedom）的竞选宣言中采取了一种更接近平民主义的立场，其重点是系统性地分散私人权力，同时更广泛地实施对工业的管制。

威尔逊以435张选举团人票的结果大获全胜。他迅速行动起来，将他的反垄断愿景付诸行动。他采取的最重要的措施之一是签署了1914年的克莱顿法案（the Clayton Act），该法案强化了反垄断的法律法规。正如林恩在书中所述，威尔逊把他用来签署法案的钢笔送给了美国最重要的工会——美国劳工联合会主席塞缪尔·龚帕斯（Samuel Gompers）。这两个人都明白，劳工政策和反垄断政策是同一枚硬币的两面：支持劳工的法律会使得工人更容易成立工会，而反垄断法则使资本家更难相互勾结，也更难虐待工人。龚帕斯称克莱顿法案为“工党的大宪章”。

然而，这是一场不完全的胜利。尽管威尔逊的反垄断措施让所有种族的工人都获益了，但在他的总统任期内，他并未能推进种族平等的事业。在1912年的选举中，一位杰出的黑人知识分子，W·E·B·杜·波依斯（W.E.B.Du Bois）打破了黑人与共和党结盟的传统，转而支持威尔逊。杜·波依斯的《黑人的重建时代》（Black Reconstruction）一书是反垄断领域内的经典，在这本书中他选择支持威尔逊，部分原因是他承诺接受信托，部分原因是罗斯福公开承认自己的种族主义倾向。（威尔逊本人根深蒂固的种族歧视稍微不那么公开）但当威尔逊赢得选举后，拒绝黑人领袖担任要职，并接受种族隔离政策，这一系列举动都让杜·波依斯深感失望。

威尔逊并非唯一一个这么做的人：在当年，白人中的平民主义者、进步派与工会领袖广泛抛弃了黑人公民。在镀金时代的头20年里，跨种族的组织似乎还有可能取得成功。黑人农民中的平民主义者代表了南方一支独立的政治力量，他们与白人一同工作。早期的美国劳工联合会同样的欢迎黑人和白人工人。共和党曾经支持黑人选民。威尔逊还承诺给他们一个家，在某一个短暂的时刻，1912年的民主党看起来真的可能会成为他们的家。但这一切都化为乌有：当面临建立一个多种族联盟的挑战时，平民主义者与进步派人士都退缩了，最初他们认为建立多种族联盟是毫无希望的，之后他们转向了种族主义，最后他们甚至开始支持种族隔离，以试图保住南方白人民主党人的支持，多年以后，这一措施会带来一系列后果，进而限制了新政的实施范围。

公共利益

与20世纪初的先辈一样，在当今的美国，财富与权力正日益集中，今天的美国人正经历着数十年来日益严重的不平等。仅在过去十年，全世界范围内就有近50万家企业实现合并。现在10%的美国人控制着全国97%的资本收入。自2008年全球金融危机以来，近一半的新增收入都流到了最富有的1%的美国人手中。最富有的三个美国人的总财富之和超过最穷的1.6亿美国人的财产之和。绝大多数行业都由少数几个公司所掌控，他们制定着行业标准，排挤竞争对手，并利用差别定价来尽可能多的获取利润，进而获得更大的权力。三家公司控制着数字广告这一行业，牛肉包装行业则由四家企业主导，在医院领域，全国范围内的公司数量正不断减少。为了扭转这种垄断的浪潮，今天的平民主义者与进步人士应该继续推进他们的前辈们未竟的事业：解散那些规模太大的公司（或将它们所从事的领域重新归类为公共事业），并严格限制竞选捐款，使得财富并不能轻而易举的转化为政治影响力。

镀金时代，在面临信托被滥用的问题上，工人与农民遇到了一个问题：对于某些领域而言，只有当其规模扩展到全国范围内时，才能得到更好地运转，同时，广泛的用户基础也可以提供不菲的价值。例如城市交通、供水以及国家铁路等领域，我们需要的是集中化，或者至少不能完全分散。但是集中化后的私人权力会侵蚀民主，进而造成了社会的不平等。平民主义者与进步派试图通过将古老的“公共运输”（common carriage）原则应用于现代工业国家来解决这个问题。公共运输原则认为，某些行业承担着基本的公共职能，因此，应当以公共利益为由加以管制，即强制收取合理且固定的费率，并禁止歧视顾客。在镀金时代，这些运动的组织者要求大型的、呈网络状的行业必须遵守此类法规，否则，他们将面临国有化。无论是高度监管的行业还是国有企业，他们都经常使用“公共事业”这个词。他们将那些对社会基本需求而言十分重要，但无法有效地分散提供的各类商品和服务纳入这一框架之中，如水、电、气、电报以及运输等领域。如今，反垄断主义者也在使用相同的方法，一方面试图拆解垄断企业，一方面推动针对公共事业的监管，比如要求亚马逊平等对待其市场上的所有卖家，还包括坚持亚马逊的市场部门应与其仓储部门相分离，仓库也应彼此分开，这样这些员工就拥有加入工会的机会。

在镀金时代，平民主义者，进步派，社会主义者，甚至一些社团主义者都希望能够改革竞选经费制度，在这一领域他们也取得了很大的进展。1907年，蒂尔曼法案（the Tillman Act）禁止企业向竞选活动捐款。三年后，国会通过了《联邦反腐败法》（Federal Corrupt Practices Act），该法案首次要求联邦级别的候选人披露资金来源。接着是对捐款的进一步限制。这些措施立刻显现了它们的威力，与此同时，这些措施也影响深远：按人均计算，联邦公职候选人所获得的竞选捐款大幅下降。事实上，直到最近几十年，企业的竞选支出才达到镀金时代的水平。在竞选资金上所采取的措施体现了平民主义与进步主义之间的关系：南部与西部的平民主义者因为他们厌恶大公司所掌握的庞大权力而支持这些措施；城市中的进步人士则因为他们在道德上的要求，反感浪费以及腐败行为而支持这些措施；由于自下而上的支持，当选的官员别无他法，只能接受这些措施。

然而，在随后的几十年里，经组织化的竞选资金找到了规避这些限制的方法。如今，美国的政治资金空前泛滥：根据政治相应中心（Center for Responsive Politics）的数据，2020年美国大选中，政治性的竞选活动总共花费了140亿美元。为了打击这一乱象，今天的激进分子需要比他们镀金时代的前辈走得更远，并在联邦一级推动所有竞选活动均由公共财政提供全额资助的法案通过。

敢问路在何方

当下，我们需要一个新的平民主义进步运动。这一运动的前景似乎不像几年前那样，离我们尚且遥远。今天，小企业主与工人正在加入新的草根团体，这些团体正在与垄断组织进行斗争，同时他们也将有色人种所面临着的困境摆到了中心位置。雅典娜（Athena）就是这样的一个组织，这个组织是一个多元化的、跨种族联盟的组织，该组织的有色人种领袖认为亚马逊对黑人工人的虐待尤其严重，这一行为对少数族裔所拥有的企业造成了特别严重的破坏性影响。与此同时，像来自佛蒙特州的独立民主党参议员伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）和马萨诸塞州民主党参议员伊丽莎白沃伦（Elizabeth Warren）这样的国家级政治人物，与许多其他民主党国会议员和州检察长一样，经常指责滥用垄断地位的企业。美国罗德岛州民主党众议员、众议院反垄断小组委员会主席大卫·西西林（David Cicilline）最近完成了一项时间跨度长达16个月的针对大型科技公司的调查，收集了超过100万份文件，采访了数百名专家（其中包括我），并要求亚马逊、苹果、脸书以及谷歌的首席执行官到在国会作证。由此产生的报告要求针对大型科技公司采取“结构性分离”或者拆解措施；要求他们采取足以产生巨大网络效应的非歧视制度（这是公共事业监管的一种形式）；要求推翻有害的法院判决；以及要求充分执行现有法律以打击滥用垄断地位的行为——这些监管措施的应用范围很容易被扩展到大型科技公司之外。

同样值得我们注意的是，这份报告将垄断权力界定为不平等的根源，也是对民主的威胁。西西林去年7月在委员会的一次听证会上提到：“美国的民主机制会一直同垄断势力作斗争”。他指出，像镀金时代的信托一样，大型科技平台“掌握着决定输赢的大权，他们吞噬掉小企业，扼杀竞争对手，与此同时还可以获得大量利润。他们掌控着合同条款的制定，他们可以掌控全局，甚至颠覆整个行业。这些垄断企业所激发出恐惧代表着私营政府的权力。”

反垄断有可能弥合过去10年使美国政治陷于瘫痪的党派分歧。最近的民调显示，共和党人普遍支持遏制信托。同时，多位共和党国会议员也积极参与了西西林的调查。最后，他们发表了一份单独的报告，基本上同意民主党多数派报告所认定的现实问题，但并不认可其解决措施。大多数共和党领导人所做的无非是仅仅采用平民主义的话语，而并不采取实际行动支持反垄断。然而，如果支持他们的选民更加关注这个问题，情况可能会发生变化。

阻碍新一轮平民主义进步派反垄断运动的将是那些精英政客及其财大气粗的企业支持者。另一个障碍则是当代进步派的渐进主义倾向。财富与权力的过度集中并不是一个可以通过适度改革就能得以解决的单个问题；可以说，它就是当代美国的运作体制，而这一机制需要被完全改写。自下而上的愤怒以及对民主更为强烈的渴望可以克服这些障碍——但前提是今天的这些运动的组织者要避免镀金时代的改革者抛弃他们的黑人盟友的错误做法。今天的平民主义进步人士不应低估财富的集中化与种族不平等之间的联系——相反，他们应该着重强调这一点，并培养广泛的多种族联盟。如果他们做不到这一点，他们所针对当今的这些强盗大亨所取得的任何胜利都将被证明是徒劳的，民主事业将会再次倒退。

翻译文章：Zephyr Teachout, Monopoly Versus Democracy: How to End a Gilded Age, Foreign Affairs, January/February 2021 Volume 100·Number 1

网络链接：

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-12-08/monopoly-versus-democracy

译者介绍

李旭

北京大学法学院2020级法律史方向硕士研究生，现为法意读书编译组成员。