拜登政府中东政策的“变”与“不变”

原创 牛新春  世界知识

导读：不论拜登嘴上是否承认，新政府中东政策都将具有相当大的延续性，把特朗普中东政策推回去的空间不大，“不变”是主流、本质和内容，“变”是支流、表面和形式。

封面图片 | 2019年10月21日，美军从叙利亚东北部哈萨卡省的军事基地撤至伊拉克北部。图为美军车队通过伊拉克边境。

中东战略格局：美国影响力消退之后

进入21世纪，2001年的9.11事件、2003年的伊拉克战争、2010年的“阿拉伯之春”和2015年的伊朗核协议，一系列的重大事件不断重塑中东地区的战略格局。在这个过程中，世界大国、中东的地区大国以及非国家武装行为体，形成不同层次错综复杂的竞争与合作关系网络。

冷战结束后，美国实施“大规模直接干预”战略，发动两场大规模地区战争，推出“大中东民主计划”。自从实施“大规模直接干预”战略以来，美国战争开支达6.4万亿美元，这个数目超过美国、中国之外全球其他任何国家当前一年的GDP。干预的结果却是中东更乱，美国处境更尴尬。2011年后，美国在中东进入“战略收缩”时代，不寻求大规模直接干预，放弃“民主化”改造。美国所留下的权力真空被各域外和域内势力竞相填补。

基于中东当前的战略格局，如何缓解和消除中东地区国家长期积累的治理赤字、发展赤字和安全赤字，是中东地区实现稳定的关键。

本期封面话题即以此为主题。此为第二部分。

无论有多么留恋、多么不甘心，特朗普1月20日必须离开白宫。最后时刻，国务卿蓬佩奥、总统顾问库什纳不辞劳苦穿梭于中东各国之间，竟然促成摩洛哥与以色列建交。显然这不是选举操弄，而是对外交遗产的抢攻，中东被特朗普政府视为任期内最闪亮的外交成就。但是，拜登誓言铲除特朗普的外交遗迹，让特朗普在美国外交史上无立足之地，使得奥巴马之后紧接着就是拜登的名字。但拨开政治斗争、情绪对立的浮云，不论拜登嘴上是否承认，新政府中东政策都将具有相当大的延续性，把特朗普中东政策推回去的空间不大，“不变”是主流、本质和内容，“变”是支流、表面和形式。

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战略收缩的态势不变

冷战时期，美国在中东搞“离岸平衡”战略，避免直接卷入军事冲突。冷战结束后，美国实施“大规模直接干预”战略，发动两场大规模地区战争，推出“大中东民主计划”。2011年后，美国在中东进入“战略收缩”时代，不寻求大规模直接干预，放弃“民主化”改造。战略收缩始于小布什第二任期，奥巴马、特朗普在执政期间持续推进，拜登上任后不会偏离这一轨道。

战略收缩反映了美国全球利益的变迁，中东重要性下降，亚太重要性上升。冷战时期，遏制共产主义和保证能源供应是美国在中东的核心利益。冷战结束后，能源供应和反恐怖是美国的重大关切。现在，美国已经实现能源独立，中东石油对美国的重要性大大下降；恐怖主义对美国的威胁也有所缓解，9.11事件后美国本土没有遭遇过重大恐怖袭击。中东对美国到底还有多重要，这在美国仍然是一个辩论不休的话题，没有任何严肃的政治人物、学者、媒体认为中东更重要，认为美国应当增加对中东的投入。相反，辩论的焦点是中东剩余的重要性还有多少，美国对中东战略收缩的重点、节奏、方式是什么。

战略转型也是对前20年“大规模直接干预”的“反弹”和“反思”，旧方法不仅不奏效，而且适得其反。自从实施“大规模直接干预”战略以来，美国战争开支达6.4万亿美元，这个数目超过美国、中国之外全球其他所有国家一年的GDP。干预的结果却是中东更乱，美国处境更尴尬。“不要中东战争”成为美国两党、公众的高度共识，奥巴马、特朗普、拜登三人均在竞选中承诺“结束中东无休止的战争”。过去十年，美国没有大规模干预中东任何一场危机，反而不断尝试撤军。

“民主化”曾是旧方法中的一根重要支柱，却因处处碰壁而被束之高阁了。2006年以来，美国曾经热情支持巴勒斯坦、埃及、突尼斯、利比亚、伊拉克、也门的民主选举，除突尼斯外几乎全部是灾难性结果。在沉痛的教训面前，美国改变了政策。2019年中东爆发所谓第二波“阿拉伯之春”，阿尔及利亚、苏丹、伊拉克、黎巴嫩等国出现大规模示威，四国领导人被迫下台，但美国却出奇地安静，既没有给予道义支持，也没有深度介入。民主作为一种政治哲学、意识形态，美国永远不可能放弃向外输出，但是作为一项可操作的政策、成体系的战略，向中东输出民主的时代结束了。

简言之，中东没那么重要了，不值得美国投入那么多资源。退一步讲，借用奥巴马的话，即使中东仍然对美国非常重要，美国也没有好的办法。

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留与走的困境不变

战略收缩是有代价的，美国没有准备好承担相应的后果。战略收缩必然留下权力真空，对真空的抢夺会破坏旧的战略格局，而新格局又不一定符合美国利益。冷战结束后的20年，美国在中东一家独大，独自承担代价，却也独享收益。而现在，美国所留下的权力真空被各域外和域内势力竞相填补。在国际层次上，美国、俄罗斯、欧洲、中国各有千秋；在地区层次上，沙特、伊朗、土耳其、以色列、阿联酋、卡塔尔各领风骚。美国能在多大程度上接受欧洲、俄罗斯、中国分享权力，又在多大程度上允许地区大国各行其事，是一个远远没有共识、定论的问题。美国想要达到的理想状态是，在战略收缩的同时，还能保留主导地位，维护自己的利益。而现实情况却是，鱼和熊掌不可兼得。如果没有美国的战略收缩，俄罗斯不可能主导叙利亚局面，伊朗在伊拉克的影响力不可能达到现在的程度，沙特不可能控制也门战局，土耳其军队不可能跃进利比亚。这些都不是美国愿意看到却又必须忍痛承受的代价。

近年来，美国在叙利亚、伊拉克撤军问题上几度反复，目前在伊拉克还有2500人，在叙利亚有500人，正在等待拜登新政府决定去留。这典型地反映出美国在“留”与“走”之间的两难选择。“留”不符合战略收缩原则，“走”又不愿承担后果。中东提供“正能量”的能力下降，但提供“负能量”的水平还很高，油价波动、恐怖主义、大规模杀伤性武器，都令人恐惧。这里的博弈不是双赢，甚至也不是零和，而是多输，看谁输得更多。如果你不在场，别人就会利用你的缺席制造出威胁。正如美国学者所言，“如果你不在餐桌上，那你就会在菜单上”。

过去十年，战略收缩主要体现在观念上、增量上，并没有反映到存量减少、实质性撤退方面。目前，中东仍然是美国海外驻军规模最大的地区。2020年，美国在大中东地区驻军7万人，常年在中东附近维持两个航空母舰战斗群的存在，开支估计为2000亿美元左右，这个数目超过美国之外全球其他所有国家的年军费预算。2019年，美国对中东军售255亿美元，占其全球军售（697亿）的1/3。中东是接受美国援助最多的地区，约占美国全部对外援助的35%左右。在热点问题上，美国综合使用空中打击、军事威慑、军售军援、结盟互助等手段，频繁介入。在外交上，美国也没闲着，奥巴马同伊朗政府达成伊朗核协议，全力斡旋巴以和谈；特朗普组织对伊朗的“极限施压”，推出解决巴以冲突的“世纪交易”，组建“中东版北约”，斡旋“东地中海联盟”，调停沙特与卡塔尔的关系，推动以色列与阿拉伯国家建交。

可见，战略收缩不是一个非此即彼、非白即黑的选择，而是对程度、时机、方法的权衡，是一个长期实践、不断试错的过程，政策混乱、矛盾、反复不可避免。布什、奥巴马、特朗普三任总统都说要从中东撤军，都没有做到，中东总是有危机留住美国，拜登也不会成为例外。美国在哪些地点可以撤、何时撤、如何撤，美国能多大程度上接受撤退的代价，美国如何平衡收益与代价之间的关系，这些难题曾经长期困扰奥巴马、特朗普，现在烫手山芋传到了拜登手里。

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政策红线不变

迄今为止，美国基本容忍或默认了俄罗斯、伊朗、沙特、土耳其等国家的挑战，没有采取措施把这些国家新获得的影响力推回去。但是，战略收缩是有底线的，美国不会无原则地一直往后退，美国的实力也没有衰落到那样的程度，这是当前美国战略收缩同第二次世界大战后英国从其殖民国家撤退最大的区别。

目前，美国不寻求在中东地区每个国家、每个热点问题上都享有主导权，接受了同其他世界大国、地区国家分享权力的现实。2012年美国驻利比亚大使馆遭遇恐怖袭击后，美国撤出了利比亚，直到今天都没有重返利比亚和平进程。2014年胡塞武装占领也门首都萨那，美军撤出也门，也门局势主导权旁落到沙特手中。2015年俄罗斯出兵叙利亚，美国坐视俄罗斯控制叙利亚战局，随后逐渐撤出驻叙利亚美军。2019年伊朗与美国在伊拉克的博弈加剧后，美国多次威胁撤出伊拉克，这并非虚张声势。实践证明，在诸多热点问题上美国有妥协退让的空间。

同时，实践也证明了美国中东政策的红线、底线在哪里。第一，对于敌对国家排他性地控制重要国家或重大议题，美国可以不享有主导权，但是不能没有发言权。特朗普最终在叙利亚留下500人，继续支持库尔德武装“叙利亚民主力量”，就是要保留一定的话语权。第二，绝不容忍美国人受到直接攻击。过去几年，伊朗不断试探美国底线，2019年12月伊朗支持的伊拉克民兵武装打死一名美国合同工，美国底线被探到了。2020年1月3日美军施行报复，打死伊朗革命卫队“圣城旅”司令苏莱曼尼。第三，绝不允许恐怖组织安营扎寨，甚至“封城建国”。2011年美军已经全部撤出伊拉克，2014年“伊斯兰国”宣布“建国”后，奥巴马又派5000人重返伊拉克。第四，绝不允许伊朗拥有核武器。伊朗核问题经过近20年的博弈，美国与伊朗都熟知对方的底线。一旦伊朗真的拥有了核武器，美国一定会实施空中打击。这是伊朗核问题与朝鲜核问题最大的区别。

战略收缩是整体态势，但是一旦出现上述四种情形中的任何一种，都会改变美国战略收缩的节奏甚至方向。

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对伊朗的政策会变

特朗普用尽吃奶力气要把奥巴马对伊朗的政策推回去，但只获得部分成功。虽然美国退出了伊核协议，但伊朗和其他签约大国都坚持留在协议内。拜登想把特朗普对伊朗的政策推回去，显然决心没有特朗普大，全部实现的可能性更小。

一方面，触发特朗普退出伊核协议的问题都还在，重返伊核协议并不能解决这些问题。主要问题包括三类：核协议部分关键条款将在2025年到期，这就是所谓的落日条款问题；伊朗的导弹研发能力没有受到限制；伊朗的地区政策没受到制约。当年，特朗普想把这些议题与核协议挂钩，没有成功。拜登则态度模糊，不敢明确提议挂钩，但是主张重返核协议后立即磋商这些问题，实际上还是要挂钩。

另一方面，抛开其他问题，单就重返核协议而言，美国处在有利位置上，必然会提出新要价，不可能无条件重返协议。2018年美国重新恢复对伊朗的制裁以来，一年内伊朗货币贬值70%，通货膨胀率达30%，石油收入减少700亿美元，经济遭受重挫。尽管伊朗不断制造事端，但未对美国形成重大损害。因此，尽管美国与伊朗都想重返核协议，但是着急的一方是伊朗，时间在美国一边。美国无条件重返核协议，就是自废武功。拜登政府不会轻言解除制裁，反而会向伊朗索取更大的让步。今年1月3日，伊朗向国际原子能机构申请，要求把浓缩铀丰度提高到20%，目的就是想在与美国谈判前抓点筹码。可以预料，谈判不会一帆风顺。

同时，美国与伊朗两国目前的国内政治状况也不利于达成新协议。伊朗国内，温和派失势，强硬派当道，今年6月就要举行大选，没有人敢对美国示软。美国国内，两党斗争进一步极化，公众普遍对伊朗不满，对伊朗示软同样需要付出高昂政治代价。

但是，同特朗普相比，拜登愿意重返核协议，愿意同伊朗谈判，这是最大的变化，剩下的是怎么谈、谈什么、能否谈成的问题了。

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同中东四大强人的个人关系会变

特朗普同埃及总统塞西、土耳其总统埃尔多安、沙特王储小萨拉曼、以色列总理内塔尼亚胡私交甚好，这一点遭到美国自由派、民主党的广泛诟病。预计拜登执政后，这一现象肯定不会出现了。但是，美国同这四个国家的关系可能不会发生大的变化。

这四个政治强人被美国自由派认为是“独裁者”“反民主人物”，特朗普与他们保持良好的私人关系，同美国传统外交价值观相悖，是美国外交史上的例外。改变特朗普的这些做法，会得到美国国内大部分人支持，甚至包括共和党保守派人士，拜登何乐而不为呢？近期以来，美国国会在制裁沙特、土耳其的议案上，往往能获得两党一致的支持，这也为拜登纠正特朗普的上述做法提供了政治基础。

当然，私人关系只是硬币的一面，美国自由派没有说的另一面是：这四个国家都是美国在中东的重要盟友。美国不认同的是他们的执政方式，其执政者的一些做法有时甚至损害美国的国家利益，但是这四个国家作为美国盟友的身份和地位没有改变，其行为整体上仍然符合美国利益，因此美国需要在价值观、整体利益与具体议题之间做选择、平衡，这不是一件简单的事情。拜登很容易改变同这些领导人的私人关系，可是国家间关系的调整要复杂得多。

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处理阿以问题的方式会变

特朗普一边倒地支持以色列，破坏“两国方案”，背离巴勒斯坦，受到国内外广泛指责。但是，特朗普最终促成阿联酋、巴林、苏丹、摩洛哥同以色列关系正常化，就连美国民主党也不得不承认这是一个重大的外交成就。预计拜登上台后，会恢复对“两国方案”的道义支持，但不会采取实质性行动；会继续推动阿拉伯国家与以色列建交，但会改变方式方法。

“两国方案”在以色列、巴勒斯坦、美国及国际社会仍然享有道义上的合法性，因此拜登恢复对“两国方案”的支持可以树立美国在国际上的形象。但是在现实政治中，“两国方案”成功的希望越来越渺茫，美国很难找到理由对其进行政治投资。更何况，以色列与阿拉伯国家的关系获得突破后，巴勒斯坦问题被进一步边缘化，阿拉伯国家对美国的政治压力减弱，美国的动力相应下降。拜登不可能把特朗普给予以色列的好处收回，对以色列施加更大压力的可能性较小。除了口头上支持“两国方案”外，人们恐怕不会看到拜登政府的实际行动。

在拜登看来，促成阿拉伯国家与以色列建交，特朗普做了一件好事，但好事没做好。为促成建交，特朗普同意向阿联酋出售F-35战斗机，同意把苏丹从支持恐怖主义国家名单上除名，承认摩洛哥对西撒哈拉的主权，这些行为大胆、鲁莽、离经叛道，甚至违反国际共识。拜登会继续把这件好事做下去，但是一定会重新回到美国外交传统的轨道，更平衡、全面地把握各方面的关系。

（作者为中国现代国际关系研究院中东研究所所长、研究员）