制裁之后：土美关系走向何方？

原创 李亚男  世界知识

2020年12月14日，美国政府宣布对土耳其实施制裁，以惩罚其采购俄罗斯S-400防空系统。这是继12月10日欧盟峰会决定就东地中海油气争端对土制裁后，土外交遭受的又一重大打击；也是美国首次将《以制裁反击美国敌人法》相关条款施用于北约盟友，标志着土美关系跌至历史新低。

封面图片 | 2021年1月13日，土耳其国防部长阿卡尔呼吁美国新政府与土耳其进行对话。

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“靴子落地”

回顾其事由发展，这次制裁可谓“姗姗来迟”。2015年俄罗斯介入叙利亚战局，土俄关系一度恶化，土甚至曾威胁要以北约集体防卫条款应对俄“侵略”。2016年，土俄关系戏剧般回暖，此后双方在政治、经济、能源、安全等领域战略合作日益增多，触动了美欧等北约国家敏感神经。2017年，土将购买俄S-400防空系统提上日程，欧美强烈反对，担心俄制武器在土部署会破坏北约防务网络的完整性和兼容性，泄露美式F-35隐形战机的关键数据。因此，美持续向土施压，要求其放弃采购计划，然而土不为所动。2019年7月，土开始正式接收并安装S-400系统，美随即中止与土在F-35项目中的全部合作，并暂停向土交付已购买的战机。土一边信誓旦旦向美保证不会将S-400导弹纳入北约系统；一边却于2020年10月在黑海海岸测试该系统，并成功追踪美式F-16战机，进一步激怒美国。

在此过程中，美国国会及部分政府官员多次要求对土制裁，均被特朗普拒绝。外界传特朗普与土总统埃尔多安私交甚好，多方回护，其实背后亦有复杂的利益考虑。一是要平衡军工集团利益，对土严厉制裁会损害双方军贸和安全合作。过去15年，土一直是美军工行业最大的20个客户之一；2015～2019年，土美武器贸易额接近10亿美元，美在土武器进口中占比38%。二是要避免刺激土耳其加速倒向俄罗斯，否则美在欧洲安全、北约防务和中东和平等问题上将面临更为棘手的局面。

但是对土制裁迟迟不能落地造成了负面“示范效应”。美其他盟友，包括已部署“爱国者”导弹系统的沙特、阿联酋等，也逐渐表现出对俄制S-400的兴趣。印度更快一步，已向俄交付了大额定金。美国国会为此焦虑不安，迫切希望对土制裁，以儆效尤。2020年12月，美参议院以压倒性多数通过年度《国防授权法案》，其中部分条款明确要求政府依据《以制裁反击美国敌人法》制裁土耳其，防止土俄合作进一步“危及北约安全”。

这一次，美政府终于同意制裁，但措施远比预计的要温和，范围也更有限。制裁矛头集中指向土耳其国防工业局，禁止该机构获得美国产品、技术的出口许可和授权；阻止其从美国或其他国际金融机构中获得贷款；冻结局长德米尔并数名官员的财产并实施签证限制等。尤其耐人寻味的是，美政府同时发表了一份声明，指出制裁的主要目标是俄罗斯而非土耳其，使此次制裁看起来像是艰难权衡的结果。

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美国的政策困境

“艰难权衡”可以说是当前美处理对土关系的一种常态。除了购买俄S-400防空系统引发的纠纷外，双方在其他问题上的矛盾分歧也不断扩大，使美对土政策决策日益艰难。

一是对库尔德武装的态度。美欧等国将叙利亚库尔德武装视为在中东反恐的盟友，给予其武器、资金支持和人员作战培训。然而土耳其认定其是土境内分裂势力库尔德工人党的分支，多次要求美欧将其列入恐怖组织名单并予以打击，但始终未能如愿。2019年10月，埃尔多安发起“和平之泉”行动，绕开美欧直接对叙库尔德武装动手，引爆国际舆论。美在两个“盟友”之间左右为难，至今未能妥善解决分歧。

二是在东地中海的立场。土深度参与东地中海油气资源争夺，目前联合利比亚西部政府，与法国、希腊、塞浦路斯、意大利、以色列、埃及等国对峙，处境相对孤立。2020年以来，土不断采取军事冒险行动宣示“勘探权”，导致东地中海局势升温，对立双方擦枪走火风险大增。这场争端牵涉美多个关键盟友，更危及北约内部团结；各方都试图争取美国支持，美虽有意偏袒欧盟及以色列，但却无力约束土耳其。

此外，还有以色列的地区安全问题。土以都是美在中东的盟友，两国关系本不应成为美国的难题。但埃尔多安执政以来，日益想把土塑造为全球政治伊斯兰运动灯塔、伊斯兰世界领导者，因而积极介入巴以问题，支持巴勒斯坦激进力量哈马斯，反对美使馆迁往耶路撒冷，批评部分阿拉伯国家对以缓和等，与美针锋相对。

美对土不满日甚，但在中东地区许多重大问题上又离不开土配合，同时也担心过度压制土耳其会间接削弱北约，给俄制造趁虚而入的机会，因此对土政策纠结反复。这其实是美中东战略调整带来的政策困境的缩影。美在中东推行战略收缩，减少资源投入和对盟友的安全承诺，造成了部分权力真空，使得此前被压制的次级矛盾激化凸显；美地区盟友不安全感上升，权力争夺激烈，政策自主性也不断增强，与美利益分歧扩大并非个案。在这样的背景下，很难估计美对土制裁究竟能在多大程度上起到威慑作用并挽回盟友信心，美土关系回归“和谐”的可能性更是微乎其微。

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土耳其陷入两难

对土耳其而言，只要条件允许，改善土美关系仍是其优先选项。美制裁措施出台后，土虽第一时间表达了愤怒和谴责，并声称要择机报复，但同时也呼吁美重新考虑制裁，避免对双边关系“造成负面影响”，建议成立联合工作组，通过对话解决问题。随后又调低了在东地中海等争端上的调门，展示出准备与拜登政府改善关系的积极姿态。

虽然美政府换届确有可能成为土美关系“重启”的机遇，但土当前面临的国内外环境却无法为此提供太多支持。从地区层面看，中东地缘格局正剧烈调整，各国明争暗斗，试图确立自己在新权力体系中的地位，加之中东的传统向来是“不为刀俎，便为鱼肉”，土作为有野心、有实力的地区大国，自然不甘也不能落后。土既要在乱局中确保自身安全，又要尽可能地扩大利益，因此与美立场相左在所难免，也没有太多退让空间。

从国内环境看，埃尔多安和正发党支持率下降，目前依靠与右翼民族主义政党——民族行动党结成执政联盟维持在议会的多数优势，并试图争取另一民族主义政党“好党”的支持，为下次大选做准备。因此其在对外政策中会继续坚持激进、强硬的民族主义立场，以巩固同盟、迎合选民、扩大执政基础，而这恰与对美缓和背道而驰。不仅如此，土近年来经济增长乏力，社会问题凸显，党派分裂严重，埃尔多安一直靠塑造外部敌人、宣扬美西方对土“经济战”与“恶意攻击”来转移矛盾，凝聚团结。这次美方制裁措施一出台，土反对党便表示了对政府的支持和共同应对制裁的决心。这就意味着未来即便土有意修补对美关系，但只要国内危机未解，埃尔多安还是会利用甚至制造与美西方的矛盾来渡过难关。土美关系仍要服从于土国内政治斗争需要，出现实质性改善的可能性较小，前景不容乐观。

（作者为中国现代国际关系研究院中东研究所副研究员）