郑永年：国家要理清企业的边界在哪

作者：荣智慧  来源：南风窗

导读：企业的运作逻辑和政府的运作逻辑是不一样的。如果企业像政府，就是官僚化经济，如果政府像企业，就完全追求利润了。但政府不能追求利润，是提供公共服务的。所以，我们在一个特殊的时间段发生了“地方政府企业化”现象，以后如果不改变这个状况的话，会有无穷的恶果。

作者 | 南风窗主笔 荣智慧

近日，郑永年教授的新书《制内市场：中国国家主导型政治经济学》中文版首次在国内出版。该书原以英文撰写，由剑桥大学出版社出版，希望在提炼中国发展经验的概念和理论的基础上，重新解释中国的政治经济现实和未来发展。

该书指出，“制内市场”是一种在中国的漫长历史中不断演进的政治经济体制，在这种体制中，市场并非自主的、自我调节型的秩序，而是一个以国家为中心的秩序的组成部分，服从于国家治理的规制。具体体现为一个三层市场共存的等级制的结构：底层的自由市场经济、顶层的国家资本，以及介乎两者之间的政府机构和私营企业相互作用的中间地带。随着中国经济的持续增长和全球化，中国国家、市场和社会之间的内部平衡不但关系中国自身未来的前景，也可能会对全球的经济产生重大影响。

南风窗记者对郑永年教授进行了专访，试图从历史和当代的角度，探讨和理解经济学争论不休的中国市场和国家间的关系。

制内市场不是国家资本主义

南风窗：如果说“国家资本主义”（由国家开展商业经济活动，以资本主义的方式管理和组织生产资料）的概念不能捕捉中国市场体制的全貌，只突出了政府与政策的作用，忽视了结构性层面的问题，那么，“制内市场”强调的结构性因素，以及这些因素间的“不对称均衡”，我们该如何简要地去理解？

郑永年：西方说的国家资本主义，就是国家控制一切，国有资本控制一切。中国显然不是西方所说的国家资本主义，因为中国的民营资本占了很大一部分，一般叫“56789”——民营经济对国家财政收入的贡献占比超过50%；GDP和固定资产投资、对外直接投资占比均超过60%；企业技术创新和新产品占比超过70%；城镇就业占比超过了80%，全国城镇就业数是4.25亿人，非公有制企业就业数3.4亿，这是80%；这两年对新增就业的占比贡献超过90%。

民营资本占这么一大块的话，就不能说是国家资本主义，但同时，中国也显然又不是西方的自由资本主义。中国的民营资本是在国家的一套规制下运作的一种市场经济，也就是官方所说的“社会主义市场经济”。

从汉朝建立正式的制度到现在，中国一直存在着三层资本。顶层的国有资本，底层的大量的以中小微型企业为代表的民营资本，还有一个中间层，是政府、国有企业和民营资本互动的一个领域。

这三层市场，是中国制度里结构性的东西，当历史和王朝比较稳定的时候，往往是这些结构比较均衡的结果。但是，如果三层市场失衡了，那么中国经济就会失去稳定，可持续发展就会受到影响。

我举了4个例子，历史上四个时代——王莽改革、王安石改革、朱元璋改革、毛泽东改革——这些例子中，国家在经济生活中占了绝对主导地位，市场不发挥作用了，最后经济出现问题了，国家也面临危机，尽管这些改革本身也是为了应付当时面临的经济困难或者危机。

所以，这三层市场要有边界，每一层资本都要发挥好。好的时候，经济处于比较健康的状态。简单来说，“制内市场”就是这样一个东西。

南风窗：在《盐铁论》所体现的儒法斗争中，法家以国家为中心，儒家以社会为中心，我们是否可以把今天的情况视为法家、儒家依然在争夺一个已经扩大了的“市场”，而且它们三者的关系变得更加错综复杂？

郑永年：这个问题很重要，实际上就是看三者的边界怎么掌握，这就涉及今天的国有企业改革的问题：往哪个方向改革，如何改革？

我们要先提一个问题，现在国有企业跟民营企业是不是处于一个均衡的状态？国家主导没问题，因为中国是社会主义市场经济，但问题就是有没有给民营企业划定一个边界，民营企业有没有足够的空间，足够的支持？这些我们要讨论。

所以引申出来的就是国有企业改革怎么改的问题。首先要回答国有企业本身的目标是什么？存在的合理性、合法性是什么？合法性和合理性就是法家的解释力所在。

中国是个大国，国家要负责国防，要负责基础设施建设，要社会稳定，叫“平准经济”，即要稳定市场，国家要对国民经济至关重要的领域发挥作用，对不对？这也意味着国家在一些领域的垄断。

但是儒家的观点也非常有意义。发展经济也好，稳定也好，就是为了老百姓的生活，国家不能与民争利，要给予民营企业足够的空间，国家不能以自己掌握着的权力来追求自己的经济利益。

很明显，中国历史上发生过很多争论。不过，从实际操作来看，国有企业应当起什么样的作用，其实是很明确的。首先，关键的经济领域国家去主导，像盐、铁、丝绸，当然每一个时代对“关键领域”的界定不一样。

第二，基础设施建设。过去是水利，治水是国家和政府的责任。民营资本没有责任，也没有动力。这一点跟亚当·斯密的自由主义经济学，没有什么两样的。

问题在于，现在是国家为主导的政治经济学，有些国有企业哪里赚钱就去哪里。如果这样的话，那就变成与民争利了。如果与民争利的话，这三层资本的结构就会遭到破坏。

南风窗：你在书里对这个问题表现出了很深的忧虑。

郑永年：是的，国家资本有它的盈利冲动，它到处乱窜，哪里有钱去哪，破坏性是很强的，这就要需要有法治。所以我认为说国家要搞清楚国有企业的边界在哪，只有边界清楚了，才能让国有企业民营企业同时发展好。国有企业跟民营企业一旦竞争的话，好多人讲竞争中性，这能做得到吗？这是西方的概念，因为它们没有国有企业，都是民营企业，当然可以实现所谓的竞争中性。

边界的划分，一是说哪些领域国有企业应当占主导地位，即使是这些领域，也可以要引入多个国有企业，让它们进行竞争；二是说哪些领域民营企业占主导地位，然后让多个民营企业竞争。竞争中性是有条件的，不是抽象的。前面说的三层资本，都是可以一块一块拿出来进行讨论的。

中国体制非常特别

南风窗：有一个概念可能需要澄清，说儒家以“社会”为中心，这个“社会”跟我们90年代末期开始讨论的国家与社会的关系中的“社会”还不一样，儒家还是强调国家的介入。

郑永年：是不一样的。西方的社会是自下而上、自主的、能挑战国家权力的领域。以前，资本是市民社会的一部分，但现在，市民社会的范畴也在发生变化，已经把资本排除出去了，这次美股散户攻击华尔街就是社会对资本的反抗。

儒家对皇权、对政府都是忠诚的，孔孟都是如此，但同时他们也承认社会有革命的权利，因此儒家提倡政府和社会的合作，更要求政府不要主动侵犯社会的权利。

朱镕基的改革完全是国家主导的。改革开放以后早期民营企业有发展，但都非常小，所以朱镕基改革引发了结构性的变化，这是一个良好的结构。但是2008年金融危机的时候，国家4万亿的救助方案，都投入国有企业，之后国有企业就开始横冲直撞了。

南风窗：《制内市场》中说，王莽、王安石、朱元璋与孙中山、毛泽东、朱镕基的改革处在同一条历史脉络之中。既然经济和政治，在中国永远是前者服从后者，那么，在认识到这种“遗产”的长久存在的情况下，我们是否应该判断“市场嵌入国家”以后也将持续发挥作用？而地缘政治的挑战有没有可能破坏这种前景？

郑永年：这其实已经上升到更深一步的文明性的意识形态上了。简单地说，就是政府跟市场的作用，两边靠向哪一边？其实西方也在这两边打转，有凯恩斯主义，也有希特勒、墨索里尼，也有欧洲社会主义，西方也一直在争论。

罗马帝国解体以后，西方就没有一个中央集权的体制了，它们的市场完全是从城市国家诞生而来。我在书里讨论，自由主义其实只是西方的特殊经济状况的产物，很难在其他国家重复。东亚的自由主义，实际上已经不是西方的自由主义，日本韩国的产业模式、产业政策在西方是找不到的。

中国体制非常特别，我们看到它常常会发生危机，但是又会变动一下，以另外一种形式又表述出来了。近代以来，特别是20世纪30年代内忧外患，来自西方的挑战有多大？毛泽东的改革你也可以说就是为了应付危机，跟王莽、王安石改革一样，不过改革也是几十年，一代人，很快也就恢复常态了。

我的意思是，凡是文明的才可以持续，文明的东西它不会跑掉，弱化一段时间，它就像我们的血液一样，自我修复能力很强，健康的状态又会回来。

一味拿补贴的企业没有希望

南风窗：从“制内市场”的角度，我们该怎么看待1994年的分税制和现在的合并？

郑永年：分税制是时代的需要。时代为什么需要？因为当时是从计划经济变过来，分税制可以让地方政府在经济领域发挥很大的作用，像张五常先生早先所言，中国不是市场经济，是市长经济。

一般的民企没法跟国企竞争，但是地方政府不一样，地方政府它也是体制的一部分，可以互相竞争，还可以向中央政府提要求。

现在又合起来了，今天还只走了一步。现在的情况是强化了中央政府的财政税收权力，削弱了地方的权力，但是还有一个矛盾，我以前也指出过，当中央政府税收权力大了，不是财政联邦主义了，那么就意味着也要把社会服务功能也“中央化”。像教育、医疗、基础社会保障、公共住房等这几块。

这个就是所有的现代国家的象征。什么叫中央政府？中央政府就要负责这些基本的社会服务。以前财政联邦主义的情况下，中央政府的财政权力不强，它负担的东西也相对较少，地方政府财政强，它附带的东西也多——吃喝拉撒都是地方政府负责的。如今财政权集中，但是社会服务还没有集中，中国的医保、教育等领域，连一个省级的统筹都没有完全做到。

这就产生了权利跟责任不相一致的矛盾。

下一步要改革，确实是中央的财权要大，但是它的责任也要大，对吧？至少应当提倡省统筹了。这不仅涉及社会公平的问题，还涉及中央政府的权力基础问题。

南风窗：“九四体制”造成了地方政府的企业化。从历史上看，中国的国家角色似乎也和商人没有什么区别：组织经济活动，使经济活动有序进行。这种政府企业化的态势，你如何评价？

郑永年：学术上叫“发展型国家”，即政府或者地方政府在市场经济发展过程中扮演了主导角色，这是一个普遍的看法，美国的很多学者都这么认为。有两方面的结果，一方面它快速地推动了经济发展，这是积极的方面；另一方面，也产生了很多负面的效果，加速腐败，政商不分等。

这两个方面都要看到。地方政府的企业化，应当是阶段性的任务。

南风窗：你是指“地方政府企业化”的情况以后会消失，对吗？

郑永年：如果不加以改革，会有问题，因为政府毕竟不是企业。民营企业跟国有企业、跟政府还是应当有边界。这几年我们大家都说要学习新加坡，为什么要学习新加坡模式？新加坡的国有企业很大，但是政府部门跟企业还是有边界的，政府你不能说企业就是你的，因为企业有其自身的运营逻辑。

企业的运作逻辑和政府的运作逻辑是不一样的。如果企业像政府，就是官僚化经济，如果政府像企业，就完全追求利润了。但政府不能追求利润，是提供公共服务的。

所以，我们在一个特殊的时间段发生了“地方政府企业化”现象，以后如果不改变这个状况的话，会有无穷的恶果。我们已经产生了很多恶果了，这几年说政企分开，就是这个道理。

南风窗：不久前签署的“中欧投资协定”，为欧洲投资者提供了前所未有的中国市场准入条件，也宣称减少政府秘密补贴的条款。此前外国公司经常抱怨中国政府补贴本国企业，令其拥有竞争优势。那么按照这份协定，国企的角色是不是会发生重大的变化，并且代表着未来发展的一种趋势？

郑永年：我觉得会发生变化。在中国，我是主张国企为社会提供服务，像基础设施，水、电、公共交通等这些领域由国企起主导作用，属于公共服务，哪怕政府补贴，人家也不会批评你多少。因为这些领域西方也是补贴的。公共服务是服务全民的，应当补贴。西方对中国的补贴的不满，主要在那些竞争性的领域。

下一步国有企业改革的话，还是要让国有企业集中在公共服务领域，其他竞争性领域更多让民营企业发挥作用。如果是这样，西方也不会有太多的抱怨。

新加坡的国有企业的利润，至少有一半都是交给国家的。国家当储备也好，给老百姓发红包也好，用于社会服务也行。而中国的国有企业有多少利润交给政府、交给国家的呢？还是太少。新加坡已经50%了，中国可能20%都不到。

同时，竞争性领域要不要国家补贴？早期补贴也是当然的，美国以前也搞重商主义，也就是补贴。任何国家都这样，但是企业成长起来了以后，你要怎么样减少对它的补贴，一味给补贴或者给它垄断地位，企业自己也就没有竞争力了，最终也会衰落。这也是西方的一个问题，今天美国的僵尸企业越来越多，因为尽管政府不发放补贴了，但大量的发行货币也造成了同样的结果。

所以，无论是通过量化宽松、发行货币的方式，还是通过政府补贴的方式，这些情况下发展的企业都没有希望，最终还是要死亡的。

研究现实要回到《管子》和《盐铁论》

南风窗：前一阵子蚂蚁金服上市被紧急叫停。联想到诸多中国民营企业家的遭遇，这里面有没有一种国家和资本代理人（特别是私有资本代理人）的深层次的结构矛盾？

郑永年：马云如果看了我这本书的话，他大概就不会这样去做金融业了。

国有资本这一层基本上没什么问题的，底层的社会资本、民营资本也没有什么问题的，国家对你也不是很感兴趣，你赚的钱也不多，还能解决就业等问题。但是中间层就面临很多问题，因为你有可能影响到国家了。

马云也好，万达也好，华为也好，中国中间层的所有公司都碰到这个问题。这些公司，放在近代，可能会叫“官督商办”。现在实际上也是官督商办，但问题是不能把它也变成公私合营了，导致民营企业的消亡。

另一方面，历史上也有所谓“红顶商人”，但最后也都没有好下场。

马云就碰到两个问题，第一，金融行业是国家的支柱产业，还是可以放给民营企业的产业？第二，怎么做的问题。大型民企都面临这个问题，这个领域能不能进，如何进去？中间层要跟国家合作，要想清楚，匆匆忙忙进去肯定要出问题。

现在反对马云有三种力量，一个是既得利益者，银行；一个是意识形态捍卫者，说金融领域不能让民营企业进入；一个是996的打工者，承受着分配不公，不满意他抢饭碗。

实际上，蚂蚁金服里面也有国有资本，但协调没有做好；阿里又掌握了太多媒体，招人讨厌；拿了这么多数据，也没有往上走，没有马斯克那样的创造；压榨这些996的人，人家也不会喜欢你。

钱和权力一样，多了都会出问题。

如果他们本身有意识形态，那更成问题了。中国几千年“士农工商”的分类，把商排在最后，也就似乎说“商”不能转化成政治权力。到现在为止，这个原则还是存在的。

南风窗：法家就是这样规定的。

郑永年：对。如果真是学西方华尔街那样，死路一条。

南风窗：像你说的，我们希望民营资本更多地参与到整个的经济发展中来，随着民营资本做得很大很强，也许会出现很多像马斯克这样富有创造力的企业家，那么会不会把他们更多地吸收进政治精英群体之中？

郑永年：“士农工商”，也不是完全排挤商，你看桑弘羊，出身商人家庭，当过侍中、大农丞、治粟都尉、大司农，是汉武帝的顾命大臣。

在中国传统中，商人依然有渠道参政，比如他的后代可以通过考试进入政治体系。当然直接从政是不太可能的，你看像特朗普这样治理一个国家确实不行。

考试是很公平的，大家都走一样的程序，也不是说有钱就不能参与政治。我觉得对金钱势力的某种限制，是中国文明中的一个好的地方。

南风窗：如果说“制内国家”和“场内国家”是两种截然不同的制度，那么，它们能不能基于共同的规则来竞争？

郑永年：两方面要互相参照。中国的话市场要更多一点，英美的话要国家多一点，所以我还是比较乐观的，大家都会往中间靠一点，像德国“社会市场”的模式。美国实际上已经出现这样的需要了，桑德斯一直在这么提倡。

中共的十八届三中全会提出，市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，实际上也是这个意思。在西方发生危机的情况下，大家可以找到更多的互鉴互学的机会。

中国也要重新建立自己的理论叙述能力，整个地叙述我们的制度体系。社会主义市场经济提出那么多年了，但是从来没有被好好进行理论叙述。只有通过理论叙述，界定清楚我前面说的三种资本的边界，边界建立起来以后，把它规则化、标准化，我们才可以更从容地和西方求同存异。

南风窗：你这本书最初以英文出版，有很明显的、向外解释中国当下政治经济学这样一个作用。

郑永年：对。我们就是想在中国政治经济学理论构建方面做些基础工作。我们的实践是成功的，无论是从经济发展、扶贫还是从其它各个方面看，都是成功的，但是我们基本没有理论。

没有中国化的马克思主义解释不了中国，西方的那些“主义”经济学，也解释不了中国。我在序言上提到，林毅夫先生想通过构建结构经济学解释中国经济。但我觉得，研究中国，还是要回到中国的原点，那就是沿着《管子》和《盐铁论》这个思路下来的传统。

这本书能够起到多大作用不敢说，但西方学界已经发表的一些评论非常好。例如Marc Blecher教授为《制内市场》写了一篇书评，说以前中国的经济只有实践，没有理论，而《制内市场》得以让读者从大量运用西方经济学概念来解释中国的混乱中摆脱出来。这个意思就是开始有理论可以解释中国的政治经济现实了。

南风窗：你的说法也启发了我，我们确实可以从“经史子集”里找到解释中国现实的依据。

郑永年：没错，我的下一本书就和“经史子集”有关。