乡村振兴需要怎样的顶层设计？

编者按：乡村振兴需要怎样的顶层设计？本人认为粮食安全是个纲，纲举目张，农业要产业化，农民要市民化，农村要现代化，治理要党建化，性质要国家化，集体化，集团化，销售要全球化。

温铁军：如何将农村5亿人调动起来，央做出顶层设计

温铁军2021-03-11来源：微信号“乡村建设研究”

温铁军 | 人民大学教授、农业与农村发展学院院长

导 读

2021年全国两会期间，三农问题与县域经济等问题，再度成为热点之一。代表、委员们的发言，也体现了他们结合地方实情、对2021年中央一号文件的理解。

本文系“三农”问题专家温铁军在重庆日报新媒体矩阵平台“乡村振兴大讲堂”上的演讲，以《推进农业农村现代化的关键抓手》为题，针对中央一号文件相关内容的宣讲。该宣讲活动由重庆日报、西南大学中国乡村建设学院共同举行。

【文/温铁军】

一、将三农作为维护国家安全的重要基础

今年一号文件开宗明义强调了做好三农工作的重大战略意义，开篇指出：“农业农村发展取得新的历史性成就，为党和国家战胜各种艰难险阻、稳定经济社会发展大局，发挥了‘压舱石’作用”。这就凸显出三农工作是面对全球化挑战所必须的“练好内功”，是保障国家安全的重要基础。

农业农村部部长唐仁建在2月22日新闻发布会中提到，2020年受新冠肺炎疫情和世界经济下行影响，一度有3000多万农民工留乡或二次返乡，但社会大局保持稳定，其中很大原因就是农村发挥了重要的蓄水池和稳定器作用。在未来不确定的全球化挑战和叠加风险中，三农对国家整体安全的意义更加显化。

在国家综合安全中，首先要强调的是粮食总量安全，除了地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，更要强化农民和市民相结合的粮食安全责任，要在贯彻“省长米袋子”的责任到位进程中，构建起“在地化”的能够分担粮食生产风险和合理收益的城乡互助体系。

其次，要保护种子安全，近些年种子的商业化体系几乎摧毁了农民的自留土种，大多数农民不再有留种、藏种、保护种子资源的意识和行动。

其三是耕地安全，由于城市周边的大部分耕地被近年来房地产过度膨胀带动的“增减挂钩”政策搞成了“基本农田上山”，加之部分地区推行合村并居，导致农民远离土地，粮食耕种条件恶化，机械和劳动力上山种粮的成本奇高；越是形式主义地靠各级开会发文件来保护基本农田，撂荒地就越多。

实际上，农户只能兼顾在房屋周边的土地耕种口粮。越来越多的农民完成了从生产者向消费者的身份转变——种粮的变成吃粮的，养猪的变成吃猪的。农村群众生活方式完全市场化，平时主要从商店购入食品，是近年来农产品进口激增的内因。

二、坚持走中国特色社会主义乡村振兴的正确政治方向

目前是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键期。脱贫攻坚的成功经验，根本上还是在于党中央能在新举国体制的指导下压实五级党委、特别是一把手的责任，才能切实调动一切积极力量消除贫困。鉴于乡村振兴的复杂性和持久性远胜于脱贫攻坚，因此此次中央一号文件高度认可以习近平同志为核心的党中央驰而不息、重农强农的战略决策完全正确，这就为各部门从宏观大局出发、把以往过多强调城市化的工作重心再度转向三农提出了着眼点，上下统一思想认识。

为什么强调走中国特色社会主义乡村振兴道路？因为工业化发展阶段，产业资本高度同构，标准化、可集成和大规模传输不是传统发展中国家能够应对的，产业资本对不同文化有强势摧毁性，派生的文化教育体现产业资本要求，是机械化的、单一大规模量产的产业方式。工业化时代产生的欧洲福利社会主义、苏联国家社会主义、东亚社会资本主义，虽表述不同，但都强调大生产，内涵仍是人类在资本主义时期工业化阶段派生的意识形态。

虽然中国产业资本总量和金融资本总量世界第一，但在发展方向上乡村振兴与生态文明战略直接结合。同时，国家对金融资本强化约束、严禁异化，2019年提出“金融供给侧改革”则明确要求必须服务实体；我们认为，只有把金融供给侧改革与农业供给侧改革整合起来，才能服务于现阶段的生态文明和乡村振兴等生态经济，而不是靠单一部门推进的提高农业产出和产量。

因此，坚持正确政治方向，就要坚持中国特色社会主义的乡村振兴，就要服务于国家重大转型和整体安全。据此，坚持正确政治方向之下的乡村振兴，就不能简单化地按照资本主义国家农业农村现代化的要求来制定中国农业现代化标准，而是既要按照中国特色社会主义的基本制度特征，形成中国特色社会主义乡村振兴的指标体系；又要纳入国家生态文明战略转型，推出“两山”理念下体现“空间正义”的生态资源价值化的实现形式。

三、理解中国特色社会主义农业农村现代化

把压舱石、举国体制和政治方向这三个原则作为指导思想，就会理解我们讨论的中国特色社会主义现代化中的农业与农村发展。

首先应该明白，即使资本主义发达国家的农业现代化，也没有统一模式。农业自身内在具有自然过程与经济过程高度结合的特征，在世界范围内形成的现代农业发展模式逐步演化为三个异质性很强的不同类型：

第一种是以美加澳为代表的“盎格鲁-美利坚模式”的大农场农业，因彻底殖民化形成资源广大的客观条件而得以实现农业规模化和资本化，对应的则是公司化和产业化的农业政策。

第二种是以欧盟为代表的“莱茵模式”的中小农场农业，因欧洲人口增长绝对值大于移出人口绝对值而致使资源愈益有限，只能实现农业资本化与生态化相结合，并且60%的农场由兼业化中产阶级市民经营，形成与农业生态化高度相关的绿色社会运动。

第三种则是以中日韩为代表的“东亚模式”的农户经济，因人地关系高度紧张而唯有在国家战略目标之下的政府介入、甚至全程干预，通过对农村人口全覆盖的普惠制综合性合作社体系来实现社会资源资本化，才能维持三农的相对稳定。

中国特色社会主义的农业农村现代化最值得借鉴的是中产阶级市民为主体的“莱茵模式”与综合性合作社为主体的“东亚模式”。这次中央一号文件推进“城乡融合”，加强县域统筹，再次强调深化供销合作社综合改革，开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。由此，应该通过“深化三变改革”，大力发展以重构新型集体经济为微观经济主体的社会企业，培育组织化较高的农民经济主体。这样，才能逐渐弱化以往较多采纳主要源于“殖民地大农场”经验的美国模式的制度成本。

四、构建新格局要以“新理念”来深化改革

中央一号文件提出，要继续完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。包括健全土地经营权流转服务体系，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度等。

近年来，随着三权分置等政策的实施，农村产权改革不断推进，不少农民通过土地、宅基地等经营权流转获得了稳定的财产性收入，但由于很多三四线以下的县域出现房地产严重过剩，建成面积甚至超过全县人口正常需求的两倍，进而恶化了县级财政负债和金融质量，致使改革也逐渐显现出深水区的困局，因此迫切需要“两山”思想为主的新理念指导下的新格局。

我们认为，过去在生态文明战略之前对农村产权改革的认识，往往针对的是产业资本扩张阶段从农村吸纳的平面化要素，如土地、房屋、劳动力等。随着生态文明建设的推进和改革的深入，今天的农村产权改革已经有了新阶段的新理念，也有了适应新格局的制度创新。

生态文明战略下的生态经济需要的是空间生态资源综合性的开发，而体现“空间正义”相应的改革同样是综合性的，在建设生态文明的基础上，需要重新认识产权改革中的问题。今年的一号文件再次强调绿色发展生态养护，本身也在拓展生态化要素市场的空间。众所周知，习总书记提出山水林田湖草是“生命共同体”，这些空间生态资源也都是“两山理念”之下新的生产力要素，而且它们不是互相独立的，而是立体的、综合性的、具有“非标”特点的要素资源。

所以，今天不能再套用过去几十年来与粗放数量型增长配套的简单市场观念，而是要思考新理念、讨论新格局，究竟什么才是真正符合“两山”理念的质量效益型的要素市场。在这方面，各地已经有大量的改革创新实践与陈旧的制度规则发生复杂矛盾，亟待各地各部门在贯彻一号文件的乡村建设行动中，加强对原有利益结构的调查；在对本单位贯彻新理念的学习之中，认真反思不符合“两山”理念的相关制度和管理规则，才能把深化改革作为推进农业农村现代化的动力。

五、“畅通城乡经济循环”作为拉动内需的政策重点

文件与习总书记强调“新阶段、新理念、新格局”的提法直接有关的表述在开头第三段，强调“解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在“三农”，迫切需要补齐农业农村短板弱项，推动城乡协调发展；构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环；应对国内外各种风险挑战，基础支撑在“三农”，迫切需要稳住农业基本盘，守好“三农”基础。”据此可见，补齐短板弱项要靠城乡协调，扩大农村内需靠畅通城乡经济循环，凸显了城乡融合战略在乡村振兴中的作用。

文件提出，“构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环”。这个提法显然是“抓住牛鼻子”，因为近年来农民消费占比不断下降，约四成乡村人口的消费品零售总额不到城镇的五分之一。而说一千道一万，要全面促进农村消费，先要面对5亿多居住人口普遍落入“老龄化”、收入较低的困境。谁都知道乡村老年人承担了农业生产的很多劳务，但他们大致属于不被劳动力市场认可的“残值劳动力”，难以靠提高“劳动生产率”来促进增收。由此来看，惟有“城乡融合”才能借助“畅通城乡经济循环”促进乡村消费。因而，我们在实践中就不能就农民谈农民，就农村谈农村，而是要结合一号文件前面的综述所涉及的整体内容，深化针对性的体制改革，才能从正反两方面综合施策：

一是推动城乡两个要素市场融合需要的“三变改革”，籍此推动一二三产融合，使农民在重构新型集体经济的财产关系变化中得到长期的财产性收入，进而在与市民及社会力量联合创业创新的过程中收入真正得到提升。

二是要特别注意有关部门缺乏战略思维，为了消化县以下城镇过剩房地产造成的严重负债，人为地把医疗、教育等领域资源向城市集中，迫使低收入农民进城购房，导致农民群体的相关消费向城市转移。在这个普遍趋势下，不是农民收入低、不消费，而是很大一部分必须现金支付的“硬消费”转入城市消费统计。

比如教育，随着农村学校的撤并，大量教育资源集中到城镇，农村学生进入城镇上学，他们上学的相关消费不少，但在统计上不算农村消费，而是表现为城镇消费。医疗也是如此，医疗资源向县以上的城市集中，农民去城里看病属于市场化高消费，但也在统计上表现为城市消费。

这些年来，城镇消费不断提升，农村转移消费也做出很大贡献。这次一号文件强调“乡村建设行动”，其中县域经济综合规划，城乡融合协调发展等政策要求也是未来需要考虑的改革内容。总之，生态文明和乡村振兴战略的统筹贯彻，才可能改变资源过于集中到城市的弊端。

5亿人的庞大市场，如何真正调动起来？中央一号文件其实在很多方面都有相关的顶层设计，比如在开头就强调城乡融合，强调脱贫地区有5年过渡期，保持原有政策不变，且要根据情况不断调整，这是把脱贫的长效机制和乡村振兴结合起来，使得低收入群体能够获得稳定的收入来源。

再如，文件中间特别提到两个要素市场的流动。事实上，仅靠留守农民现有的收支结构，很难真正促进消费。如果能够贯彻城乡融合的政策，既支持农民进城，也帮助市民下乡创新、与农民联合创业；同时，将农村多元主体自主的合作金融、供销物流以及物业开发、康养文教等业态创新纳入到城乡融合协调发展中，是可以促进农村消费的。举个例子，在长三角地区，浙江与上海完全打通，适应上海人下乡产业的农村综合改革发展较快，以前贫困的山区居民收入高了，进入城市置业的很多，同时以上海人为主的外地市民也在大批下乡，带动城市消费向乡村转移。总之，只要城乡资源要素化流动，农村消费的增加就会是很明显的。

今天，仅靠农业这个第一产业来提升农民收入已经非常难，即使很多地方和部门的同志非常努力，但效率也很低。对此，今年的中央一号文件提出，要“把产业留在县域”，要“让农民获得更多的产业增值收益”，其意在于让生产者获得“一二三产融合”的全产业链收益。不仅如此，我们必须要通过一二三四五六产多业态融合，让农民的综合性合作社更多进入二三四五六产业，乃至村集体公司化改制、以资源性资产的股份化来入股县域平台公司，发展县域多种业态，才可能有效提高农民收入。

乡村产业如何才能惠及更多的农民？以往，乡村产业往往被有关单位认为是扶持投资人圈占资源、扩大农业外部规模的产业化，这样的做法在追求数量型增长初期也许是有效果的，但随着拉长农业产业链的发展，生产者增收不再显著，甚至因结构性过剩出现“老板跑路”、负债甩给地方的情况。

不过，除了所谓“殖民化大农场模式”之外，中小规模农业的亏损也是全球普遍现象。即便按照西方发达国家的模式，由大型公司带动农业产业化，其中90%以上的增殖收益进入了投资者手中，直接生产者一般获得的收益不到10%。

那么，贯彻乡村振兴战略怎么才能让农民获得更多的产业增殖收益呢？中央一号文件也提到了，就是统筹布局县域经济，由“三位一体”的综合性合作社进行“三产融合”运作。以往经验教训表明，唯有各级优惠政策用于提高农民的组织化程度，才能让增加的全产业收益留在县域、村域中，农民才有可能参与其中，获得更多收益。

怎样才能让产业留在县域以内？过去，县域改革的深水区是“外部资本利益”，金融、保险、物流等这些第三产业增殖环节都在外部，县域基本上得不到，因此也就不可能让产业增殖收益留在农民手里。所以，真要让农民获得更多收益，就要对外部资本利益开展针对性的综合改革，即针对资源要素及收益流失的原因，进行相应的县乡村三级联合的乡村建设行动，进行全域的、多业态的、质量效益型的市场体系建设。其中，以县为单位的全域空间生态资源开发就是这个生态经济体系在地化的主体内容。这也是农业农村从过去的数量型增长转型为质量效益型增长的重要途径，由此就需要县域综合性改革，单一农业的改革想要成功的难度很大。

在城乡融合大趋势下，促进社会下乡，带动农村发展。总之，要推进城乡融合，一二三产融合，农民收入才能提升，农村消费也才可能提升。

网友精彩点评

浩瀚宇宙

即使是温铁军这样的专家，阐述农村问题也是隔靴搔痒，说不到点子上。

以美加澳为代表的“盎格鲁-美利坚模式”的大农场农业，特点是大平原大机械化，生产效率高，粮食价格低。以欧盟为代表的“莱茵模式”的中小农场农业和以日韩为代表的“东亚模式”的农户经济特点是山地多平原少机械化程度低，粮食价格高。

中国农村之所以迅速凋敝，是因为农户种粮不挣钱。地理条件和欧洲日韩相似，粮价却比欧洲日韩低的多，实行的是美加澳的低粮价。

即使放开政策让资本下乡，也是不行的，资本是要赚钱的，在现在粮价低贱的还不如土的情势下，资本根本就赚不到钱，即使下乡，也是占着农田骗政府补贴或搞房地产。

想通过发展县域经济振兴农村，不客气地说，这是振兴县城，不是振兴农村。发达地区的乡镇和农村虽然也和农字沾边，但这已经不是农村了。北上广也有城中村，难道这也算农村？

给农村铺路通网，对振兴农村有用吗？有用，但用处不大，因为农民种粮根本不赚钱，路能了网通了村里却没人了。

一边剥夺农民一边喊振兴农村，农村能振兴吗？

挺进达克尼斯

农村有搞头的。我一直这么认为哦，其关键是在产业结合上。现阶段应该是一二产业的结合，后续是一二三，再然后是整体融合这样分三步走。文中有个地方写了关于乡村往公司化方向的思路，可行。大部分观友都讨论资本注入机械化转变，但忘记了中国除了几大平原和盆地外其他大部分地区很不适合大资本进入，没钱赚嘛。那么由当地自己成立企业就行了，其实是回到以前的乡镇企业，这其实是很可行的，乡镇企业不代表弱后，以前倒闭是由于产业没有升级的基础条件，现在不一样了，无论是网络通讯还是道路物流，无论是设备还是人员素质都已经满足条件，甚至资金问题也不是问题。农村完全有条件进行产品的加工，而且能做到无污染。额😓想得累，整体框架太长，只能讲讲大概思路，各位观友多多讨论吧。

李桂松

乡村振兴需要怎样的顶层设计？本人认为粮食安全是个纲，纲举目张，农业要产业化，农民要市民化，农村要现代化，治理要党建化，性质要国家化，集体化，集团化，销售要全球化。