吴士存：我对未来南海形势走向的6个基本判断

吴士存2021-04-03来源：观察者网

封面图片 | 中国南海研究院院长吴士存（图由南海研究院新闻中心提供）

吴士存 | 中国南海研究院院长

导 读

观察者网此前发布傅莹的回忆《亚洲和平问题——中国的黄岩岛与2012年的黄岩岛事件》，不知不觉间，黄岩岛事件已过去将近十年。十年间，中国在南海地区的存在，变化不可谓不显著。而中国的海上崛起，会激起雄霸海洋已久的美国怎样的反应？去年美国航母在疫情肆虐之下依旧频繁出入南海搞“自由航行”，拜登上台之后，又会怎样操作南海议题？

针对种种疑问，观察者网特别专访了中国南海研究院院长吴士存。采访全文整理如下。

【采访/观察者网 白紫文】

观察者网：3月3日您发表了文章《关于构建南海新安全秩序的思考》，我们注意到其中关于南海风险的三条您都提到了美国。整体来讲，您如何评价美国2020年以来在南海摆弄的一系列政治手腕？

吴士存：我认为2020年是南海形势的一个转折点。所谓转折，即南海由总体稳定向动荡不安的转折，由总体可控向局部失控的转折，由共识大于分歧向分歧大于共识的转折，主要表现就是美国在南海的一系列破坏南海和平稳定的行为举措。简单地梳理一下：

3月份，美国罗斯福航母访问越南在南海的港口岘港；

5月份，美国驱逐舰“经过”马来西亚在南海南康暗沙的钻井平台，发出为马来西亚在争议地油气开发活动提供保护的信号；

6月份，美国驻联合国代表向联合国秘书长提交照会，重申南海仲裁裁决有关立场，否定中国在南海的权利和主张。美国驻联合国代表向联合国提交关于关于南海问题的照会，这在历史上恐怕还是第一次。所以一些其他国家也跟着美国就南海问题纷纷表态了；

7月13日，蓬佩奥发表南海声明。以前美国在南海领土主权问题上是不持立场的，现在不是了，蓬佩奥的“713声明”标志着美国在南海问题上放弃中立立场，转向完全地选边站队，全面支持其他声索国的主张和立场，并全面否定中国在南海的权利和主张；

2020年7月，蓬佩奥发言称“南海不是中国的沿海帝国”  视频截图

紧接着8月，美国宣布制裁在南海进行岛礁建设、油气开发的24家中国企业；

此外，2020年美国在南海的航行自由行动次数为特朗普执政4年当中最多的一年，仅去年就达到9次。

可以看出，美国去年一年在南海是花样不断，简单地说就是美国在南海问题上已不再“中立”。

现在南海所谓的军事化，不是美国声称的“中国在南海搞建设”，而是由美国引领的其他一些国家参与的“南海军事化”。最近的3月12日，美国主导的印太战略下的四国机制举行了第一次首脑视频会议，会后发表的声明当中提到了中国在南海、东海的一些行为。

我认为，美国有可能以四国机制的安全合作为载体向南海延伸，也有把四国机制搞成“亚洲小北约”之嫌，此事虽然不易，但是美国想做这件事是有目共睹的。最近不论是从3月12日的四国首脑视频会议，还是从阿拉斯加中美2+2会晤前美国国务卿和防长访问日本时发表的声明，都可以明显看出这种迹象。

观察者网：王毅外长在3月7日记者会上讲话指出：“在中国和东盟国家早已就维护南海和平稳定达成重要共识、集中精力推进‘南海行为准则’磋商形势之下，美国等一些西方国家却唯恐南海不乱，打着‘自由航行’的旗号，频频来南海兴风作浪，在各种场合不时就南海问题挑拨离间。他们这样做，目的只有一个，那就是破坏南海和平，扰乱地区稳定。”

您认为中国在为应对美国在南海的操作，在外交和军事方面，我们应该做好怎么样的准备？

吴士存：首先要简单讲一讲美国在南海的战略和战术目标是什么，这样才便于解读中国该如何应对。去年美国国会研究服务处公布了一份关于南海和东海问题的公开研究报告（今年的南海和东海研究报告也于3月18日正式公布），明确把美国利益或者目标划分为战略和战术两个层面。

从战略层面讲，美国在南海要做什么？目标是什么？

第一，是履行美国对西太平洋地区的安全承诺，这其中包括美国与日本及菲律宾之间的军事同盟条约；

第二，维护并加强美国所主导的西太平洋安全构架，维护与条约盟国及伙伴关系的安全纽带；

第三，维持有利于美国及盟国及伙伴国的地区军事，保持地区势力的均衡；

第四，捍卫所谓“和平解决争端”的原则，抵制国际事务当中的“强权政治”，捍卫航行自由或者海洋自由。

还有一点很重要，那就是防范中国成为东亚地区的霸主。

这是美国的南海战略目标。

战术目标就更具体了。比如说针对中国在南海开展的基地建设，向南海基地部署军事人员、军事装备、物资，在黄岩岛开展岛礁建设甚至基地建设，在南海划设领海基线，这些都是美国要阻止的，阻止中国在南海划设直线基线，阻止中国划定南海防空识别区等等，对美国臆想的中国南海行动进行阻挠。

另外，美国还要终止中国对菲律宾所占岛礁的“施压行为”，让菲律宾的渔民“更加便利地进入黄岩岛周围海域去捕鱼”，以及要求中国遵守、执行2016年南海仲裁裁决，这也是战术目标。

美国在南海不依不饶地跟中国叫板，就是出于这么几个动机。

所以你要问如何应对美国在南海的这些挑战，我想有以下几个方面：

首先，我们要有一个清醒的认识：在南海我们将面对美国以及美国盟友的军事挑战，而且拜登时期这种军事挑战会比特朗普时期更为严峻，这是我的预判。而我们在南海的岛礁建设、设施部署还没有完全到位。

我们应该整合我们的海上力量，包括我们的海军、海警，海上执法力量应该前移，我们的《海警法》今年2月1号日生效，我觉得应该将海警执法力量向南移，因为现在南海周边国家的海军力量，从人员到装备发展都非常迅速，美国也将海岸警卫队的船只部署到南海地区进行所谓“执法”。所以在海上执法领域的挑战，也会越来越严峻。

第二，就是《南海各方行为宣言》（DOC）框架下的合作和南“海行为准则”（COC）的磋商要同步推进。

3月7日王毅外长在记者会上也讲到了这两个方面：一是关于“南海行为准则”磋商，我们要排除外来干扰，加快“准则”磋商进程，并力争尽快达成符合国际法、符合各方需求、更具实质内容、更为行之有效的地区规则。二是继续全面有效落实《南海各方行为宣言》（简称“宣言”）框架下的海上合作。

2018年底，李克强总理在新加坡曾承诺未来三年要完成 “准则”磋商，也就是意味着计划2021年底前要完成磋商，但因为疫情关系，工作组的面对面会议开不成，高官会议也难以如期召开。所以第二轮审读就没有在去年按期完成，而按照原来的计划，第二轮审读之后还会进行第三轮审读，再加上美国等国现在对“准则“磋商不断制造障碍，所以“准则”磋商能否如期在今年完成存在变数。

在这个时候，我认为推进“宣言”框架下的海上合作、通过合作来为“准则”磋商营造好的外部环境，增进中国与南海沿岸国之间的互信，就更加有必要了。

“宣言”框架下的合作包括：海洋科学研究、海洋环保、海上搜救、航行安全、打击海上犯罪等等，这些都是具有很强的可操作性的项目。我认为，可以从一些低敏感、容易起步的领域开始同步推进“宣言“合作与“准则”磋商。

第三，对以裁决为基础的单边行动，我们还是要坚决予以阻止。

自2016年7月仲裁裁决出炉以来，南海争议其他当事国的海上单边行动，尤其是争议地区的单边油气开发，在传统渔场对中国渔民作业的阻挠、驱赶甚至抓扣渔民的情况屡有发生，单边行动愈演愈烈。这些单边行动基本上都是以南海仲裁裁决为背书的。

我的判断是，随着美国南海政策的调整，随着“准则”磋商的窗口期越来越短，这种单边行动还会愈演愈烈。所以要控制南海局势，就必须要坚决阻止声索国在争议地区的单边行动。

所以如何应对？就是上面所说的“三管齐下”。

观察者网：为什么拜登时期中国在南海面临美国的军事挑战会更严峻？

吴士存：因为拜登区别于特朗普的重要一点在于，他将更多地依托盟友和美国主导的多边机制。

原来我讲的航行自由行动也好，美国主导的多边军事演习也好，基本上还是以美国一家为主。现在拜登更加依托盟友，要把日本、澳大利亚、印度都拉进来。对于南海周边国家，我认为拜登也会迫使菲律宾及其盟友越南，更多地参与到有关在南海针对中国的行动。

3月16日，布林肯到访日本时发言称“当中国用胁迫和侵略来达到目的时，如果有必要，我们将予以回击” 视频截图

另外欧盟国家里的法国、德国，再加上已经退出欧盟的英国，都表态要掺和一脚。大概5月份，英国表态今年伊丽莎白号航母要进入南海，德国表态其军舰8月份要进入南海，别看表面上这些国家好像是独立发表的有关声明，但是背后的美国因素不容忽视。

所以将来我们不是面对美国一家的军事行动，还要面对美国的盟友。阿拉斯加会谈之前，美国先跑到日本韩国，传递的信息就是：我美国不是跟你中国一对一地单打独斗，我有我的同盟体系，我有我的伙伴，我代表他们的利益，他们是站在我这一边的。这些国家中日本已经明确选边站，此前2017年、2019年都搞过美日之间的2+2会谈，也发表过联合声明，但是此前都没有点中国的名。

这次美日会谈是明确点名中国的，称中国在东海的行动“改变现状”、中国在南海的行动“改变现状”。日本也已明确宣布，要坚定地站在美国这一边。

所以从这个意义上讲，中国未来在南海方向来自美国的军事领域的挑战和压力会更加严峻。

观察者网：傅莹大使此前在观察者网发布的黄岩岛回忆文章，重新将中国当年面临的南海争端拉回到人们的视野当中。文章中特别提到2016年8月傅莹大使和您与拉莫斯的会面。您能聊聊那次会面的内容吗？

吴士存：那是一次私人会面，拉莫斯在去香港之前说他希望见两个人，一个是傅莹大使，另一个是我。当时虽然傅莹大使是全国人大外委会主任，我是中国南海研究院院长，但我们两个人都是以私人身份赴港参加这次会面的。

拉莫斯当时号称这是趟“破冰之旅”，杜特尔特任命他担任中国事务特使，因为杜特尔特自己要想访华，想尽快改善因为南海仲裁裁决导致的中菲关系的严重倒退，杜特尔特需要改善中菲关系，但他心里没有把握，所以就任命拉莫斯作为特使到中国先去探探路，测试一下“水温”。

毕竟拉莫斯跟中国非常熟悉，他是博鳌亚洲论坛发起人之一，同时也担任博鳌亚洲论坛的理事长，在中国有很多人脉，所以拉莫斯就欣然接受了这样一次特殊任务，当时他说希望在香港见我们，所以2016年的8月10-11日，我们两个人就去了香港。

拉莫斯当时的基本想法是推动杜特尔特尽快访华、推动中菲关系的转圜。我在去之前琢磨，傅大使身份特殊自不在话下，但他要见我这么一名学者，我想可能是和南海仲裁裁决有关系，所以我做了大量的准备工作，准备跟他理论理论这次仲裁裁决，从仲裁庭没有管辖权、实体问题裁决的荒谬之处，到法律适用证据采信等等方面的瑕疵，准备了很多。但谁能料到，见面之后拉莫斯闭口不谈仲裁裁决。

拉莫斯当时谈的核心问题、也是在傅莹大使那篇文章里面提到了，是希望中国允许菲律宾渔民进入黄岩岛捕鱼。因为自2012年6月我们控制了黄岩岛的潟湖口之后，菲律宾渔船一般就难以进入黄岩岛了。

当时傅莹大使和我商议，虽然他的理由看似冠冕堂皇，说是不让菲渔民捕鱼，这个渔业小镇的4万多人口就生计无着落了，从人道的角度打悲情牌，看着好像很令人同情，但是我们发觉这里边有一个“陷阱”。因为南海仲裁裁决很重要的一个方面，就是裁定菲律宾渔民在黄岩岛周围海域享有传统捕鱼权，如果我们说允许菲渔民去了，那就意味着我们的行动从某种意义上认可、坐实了仲裁裁决。

除此之外，如果菲律宾渔民能进入黄岩岛，菲律宾的海警、海军巡逻舰艇就都有可能会重新进入黄岩岛附近海域。到那时，我们通过黄岩岛对峙已经实现的对黄岩岛的实际控制，就有可能前功尽弃。

所以这张牌我们不能接，必须给他挡回去。

对此，我们没有提及仲裁裁决，而是说出于环保因素，因为黄岩岛不仅捕捞过度，而且一些珍稀海洋生物已经濒临灭绝，所以要对黄岩岛周围海域生态进行保护，不仅是菲律宾渔民不能去，中国渔民也不能进去。

但毕竟中国是一个大国，再加上他讲的即便可信度值得怀疑，也有几分道理，所以对于菲律宾渔民的生计问题，我们这样告诉他，我们中国的近海养殖技术非常发达，我们现在也要求中国的渔民不要在近海进行捕捞，而是在保护海洋生态的前提之下搞一些近海的养殖业。因此，我们可以“授人以渔”，传授养殖技术，还可以派专家到菲律宾指导如何进行近海养殖，菲律宾也可以派渔民到我们这里学习。

所以我们就通过这些理由，把拉莫斯的这个诉求给挡回去了。如果说这次会面有一些什么花絮的话，这应该是很重要的一件事。

我本人跟拉莫斯很熟，其实拉莫斯本人也并不认可南海仲裁裁决。因为菲律宾实际上没有从中得到任何好处，完全是被美国利用了。所以整个会面过程拉莫斯只字未提仲裁裁决，这也是让我感到很意外的。毕竟作为官方特使，总应该象征性地提一嘴，但他没有。

观察者网：黄岩岛事件过去也已经近十年。十年间，中国在南海的存在发生了怎样的变化？南海各国与中国的相处发生了怎样的变化？

吴士存：10年来有几个方面的变化：

首先我们得承认，我们以前在南海问题上有时是比较被动的，也就是当时我们的海上力量相对薄弱，维权能力相对不足。随着这几年的一系列维权措施的推进，我们的海上能力建设明显提升，现在很多事情我们更加主动，所以南海的战略态势应该说发生了对我们明显有利的变化。以前有时周边国家在南海问题上出招、我们被动接招的境况可能多一些，那是由当时的历史条件所决定的。但是自黄岩岛事件之后，情况就发生了一些明显的变化，我们做到了在维护南海和平稳定大局的前提下多一些主动作为。这一点我们也必须要看到。

同时，中国和有关声索国因为南海仲裁裁决以及其他的一些问题，也面临一些困难。其中美国因素不可忽视。

美国从2011年奥巴马时代的亚太再平衡战略开始，将军事力量向亚太地区转移。2013年美国支持菲律宾挑起南海仲裁案，以及因为仲裁裁决美国在南海问题上的态度和立场变化，尤其是希拉里2010年在越南首都河内发表讲话，这都是美国对南海事务从原来的有限介入转变为积极介入的体现，也给南海周边国家传递了一个信号，那就是美国在南海问题上是支持他们与中国抗衡、挑衅中国在南海的权利与主张。

所以中国和一些南海周边国家自黄岩岛事件以来、或者自2011年以来面临的一些困难，是诸多因素促成的。

但需要强调的是，周边这些国家本身就是非法侵占南沙岛礁，他们肯定要扩大在南海的存在、巩固自己的既得利益，为此也需要得到美国的支持，并且加快这些岛礁上面的民用设施建设、以“军占民随”的方式实施控制。这是导致中国和其他声索国在南海问题上发生困难的主要原因，问题的根源不在于中国。

仲裁裁决之后，我们意识到，要尽快稳定南海局势，把因为南海仲裁案影响的南海形势和中国-东盟关系把控住。所以裁决之后我们倡议加速了“准则”的磋商进程，从2013年9月开始启动“准则”磋商，2016年仲裁裁决之后加速磋商，很快形成单一磋商文本，之后完成了第一轮审读，现在进入第二轮审读，基本上是一年迈出一大步。

回顾这近10年，形势发生了对我们有利的变化，我们在南海的维权能力提升了，南海的战略态势目前也还是对我们有利的。

现在我们必须要抓住“准则”磋商的机会，通过规则的制定，把南海形势稳定和巩固下来。再一个，要继续推动我们从2017年到2018、2019和东盟开启的传统安全和非传统安全领域的合作。2017年我们和东盟在湛江附近海域进行了海上搜救的合作，2018、2019年和东盟国家举行海军联演，这都是中国和东盟在传统安全领域合作取得的突破性进展。

10多年来可以说变化显而易见，如果说有朝一日“南海行为准则”磋商能够按照我们的预期尽快完成，让南海拥有一个大家共同遵守的规则，那么我认为这个规则就是南海未来海上和平稳定的定海神针。这个规则大家都去共同遵守，那么域外国家要想来干扰南海的和平，也会付出代价。

观察者网：对于2021年的南海局势走向，您有何看法？

吴士存：对于未来南海形势以美国影响为主的几个因素，我有几个基本判断：

第一，美国在其印太战略框架下，拼凑亚洲小北约可能性是存在的。它也可能在“印太战略”框架之下，从西太平洋和印度洋两个方向，通过军事手段对我国进行战略围堵，我认为此态势基本上已经出现，而且美国还会加强菲美军事同盟、美日军事同盟等等。

第二，美国会以其在西太平洋地区维持的绝对军事优势，试图抵消我国岛礁建设成果，以更加多样化的手段在南海与中国展开军事安全领域的竞争和博弈。

今年美国的南海航行自由行动已经进行两次了，基本上是三个月两次的频率。此外美国各式军舰和飞机的侦查和情报搜集也极为频繁，去年一年就大概6000多次，今年2月就达到了70多次，有时甚至一天多次。此外，多边军事演习会更加频繁，去年在南海地区美国主导的多边军事演习，叫得上名字的军事演习就12次之多。

第三，美国通过“代理人”干扰“南海行为准则”的磋商、迟滞磋商进程的可能性增加。

在中国2018年11月公开承诺和东盟国家三年完成COC磋商之前，美国一直是催促中国和东盟尽快制定“南海行为准则”。然而当我们把时间表线路图公布了以后，美国整个态度发生180度大转弯，不仅不再催促磋商，甚至暗中使绊。因为越南把有关条款有意释放给国际社会，透露中国在“准则“磋商条款里面反对南海地区搞外国的联合军事演习，反对外国在南海地区进行油气开发，这让美国发现，现在制定的“准则”可能对美国不利。所以美国现在不仅不支持，反而开始使绊。我认为美国有可能通过一些国家“代理人”，在具体条款磋商上面设置障碍，迟滞磋商进程。

第四，航行自由行动可能由单边行动向多边转变。

到目前为止，南海航行自由行动，还是美国一家在做，其他一些国家虽然在南海地区也有军事行动，但不像美国这么目标明确：在南沙群岛中国控制岛礁的附近海域进入12海里，在西沙挑战中国所谓的“过度的海洋声索”、挑战中国的西沙领海基线。但美国一家也扛不住频繁航行自由行动的代价。所以有可能未来美国的盟国也要加入到航行自由行动中来，使得航行自由行动由单边向多边延伸。

第五，南海周边国家和美国在安全领域合作的深度和广度将前所未有。

第六，其它声索国，越南、菲律宾、马来西亚这些国家在争议地区的单边行动将会因为美国奉行南海“多边主义”和“准则”磋商的窗口期缩短而此起彼伏，对这一点我们要有充分的估计。单边行动不会越来越少，只会越来越多。

此外，“准则”磋商一旦达成共识，其他声索国现在想要做的一些事情就不能做了，一旦它们将来违反“准则”条款，就会付出代价。所以随着窗口期越来越短，这些国家也会越来越有紧迫感，也会愈发通过单边行动来巩固和扩大自己非法的既得利益。

这是我对未来南海形势走向的6个基本判断。