“土地出让金划转税务部门征收”的影响有多大？

导读：事实上，在城投企业参与土地的一级开发需依赖于政府返还土地出让金或取得出让金后完成费用支付的模式下，城投平台长期而言的资金平衡仍旧得依赖于政府回购或土地出让收益，而土地出让金划归税务部门征收后，一旦税务部门对地方政府分配所得的出让金调配或使用施加影响，则势必会影响城投平台取得出让金返还或政府支付费用的周期并引发其他的不确定性。因此，19号文对一级土地开发的影响深度如何，目前市场仍持保守和谨慎观望态度。

土地财政，是件大事情！

作者：宋光辉，来源：结构化金融

6月4日，财政部等四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》指出，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

这个事情引起了关注。这到底是个什么事情？是个多大的事情？

单从这个通知本身而言，这是一个较小的事情。原先的土地出让收入，都是由拍卖获得土地的开发商上交给国土部门。现在由税务部门征收，则在未来是上交给税务部门。

土地出让收入不像营业税、增值税、所得税那样面向众多纳税主体，征收成本很低。因此，由哪个部门来征收，影响并不大。

土地出让当中，更关键的问题，不是“谁来收如何收”的问题，而是“谁来用如何用”的问题。因此，更为关键是这个通知所释放出来的政策方针信号，以及后续将要出台的土地出让收入使用相关的政策以及与土地出让收入具有紧密关系的房产税政策。

这些就是大事情了。这些事情涉及到中国的战略发展转型、政府治理结构以及深度体制改革，核心就是：

中国的战略发展从工业化向创新经济转型、政府治理中央加大集权、体制改革进入蛋糕重新分配的核心领域。

土地出让收入属于财政相关的事物，但是通过地方融资平台等事物，又与中国的金融体系深度连续起来。要说清楚这件事情。需要简单介绍一个中国的财政体制。

中国当前的财政体制成型于20世纪90年代中期，就是朱镕基主管经济时代确定的分税制。分税制简单而言就是中央政府和地方政府，对于不同的税种按照不同的比例进行分配，有的税中央分得多一点，有的税地方分得多一点。分税制的名字中带有“分”，但是实际上却不是财政分权，而是一种财政集权。要理解这一点，我们需要了解在分税制之前，中国实行的的包干制。

在包干制下，地方政府交足给中央的定额之后，剩余的全部归自己，明显财权更大。分税制改革动了地方政府的奶酪，推动的时候遇到了来自地方政府的阻力。

因此，为了顺利推进分税制制度，当时将土地出让收入全部留给了地方政府。土地出让收入属于基金性收入。土地出让收入一分钱都不用交给中央，全部归地方政府使用，地方政府有非常大的自由支配度，实际上是一种包干制。

这是地方政府运作土地财政的制度基础。

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有种观点认为地方政府运作土地财政是因为分税制之下地方的事权与财权不匹配。这是一种错误或者片面的观点。

一是没有认识到分税制下，中央政府获得的很大一块收入通过转移支付的方式又返回给了地方政府使用。中央政府先收后返，实际上是“以富补穷”，将财政收入在富裕省份和贫穷省份之间进行二次分配。这正是中国的优势，得以保障区域间一定的发展平衡。

二是没有意识到经济学基本的“收益-成本”原则，地方政府无论财政收入是多是少，只要运作土地的收益大于成本，都会有动机去进行的。

在现实中我们也可以发现，越是地方税收高的地方，土地出让收入也更高。当前土地出让收入占政府基金性收入的比重高达85%以上。这块完全由地方政府所支配的收入，构成了地方政府可支配的财政收入的重要组成。

2008年以后，地方融资平台兴起，通过金融杠杆的作用，地方政府进一步将土地财政模式发挥到极致。地方融资平台的核心职能就是帮助地方政府融资，进行城市开发。

中国的地方政府像经营企业一样经营城市。融资平台投资兴建基础设施，开发一级土地，然后出让土地获得收入，以及在开发的土地上招商引资，赚取税收。

张五常将中国的地方政府比喻为类似于万达这样的商业地产公司。地方政府的土地出让类似于万达将商铺散售，地方政府的招商引资并且收税类似于万达引入商户与商户分享销售收入。

在金融机构的配合之下，地方融资平台得以大力举债。这些债务的偿还都是以地方政府未来的土地出让收入及税收收入为支持的。就这样，地方政府实际上已经将未来多年的土地出让收入和税收收入提前使用了。

这突破了分税制的制度，地方政府获得了事实上的财政独立权。借助地方融资平台，地方政府的财政自由权大得惊人。一个经济稍发达地区的县政府，可以按照自已意志支配的财力达到百亿量级，市政府可达千亿量级。

地方政府获得了财政独立权，但是中国的政治制度是高度集权。财政分权与政治集权，两者形成了冲突。

于是，后面便有了2014年以来的地方政府债务治理、地方融资平台整顿、地方政府债券、PPP、基础设施公募REITs等一系列的政策，包括这次推出的土地出让收入划转税务征管的政策。

这些政策虽然各有侧重，但都指向同一个目标，收回地方政府的财政自由权。

从包干制到分税制的改革，是高度分权转向中度分权，对于中国的经济运行产生了重大而深远的影响。在此之前的包干制下，国企利润与税收在边际上全归地方政府，地方政府有强大的激励经营本地国企，导致政企难分。同时，利益导致地方保护主义非常严重，各地政府在经济方面各自为政，形成了“诸侯”经济。

分税制下，地方政府的“经营模式”发生改变，从直接经营实体经济转变为经营商场，为了争夺“优质商户”，地方政府相互之间高度竞争，有如万达广场与大悦城、万向城的竞争。

在经济利益的刺激以及官员绩效评估与选拔高度与地方经济成就关联的政治惯例下，中国地方政府在为企业提供服务和支持方面，极其高效。地方政府形成了重商主义。

这是中国经济取得成功的根本原因。

这是张五常在事后在2008年前后出版的《中国的经济制度》一书当中总结出来的结论。但是在事前，政府推出分税制改革的时候，人们未必能有这样的预见。中国的经济成功，还有很多其他因素。

另外，张五常在写作该书的时候，也不会想到，中国的融资平台在后续的兴起，改变了分税制的财权分配结构。地方政府通过举债获得了更大的财政自由权。这种财政自由权相比分税制下的财政自由权，难分伯仲，但是对于地方政府的激励不同。

借用张五常的话语框架，地方政府在经营商场的模式下，走得太远了，过尤不及。

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当前地方政府面临的问题是：

类比商场经营，大肆举债兴建商场，商铺卖不出去、租不出去、大家为了引入租户大打价格战、租进来的商家赚不到钱。商家赚不到钱，商场的这些债务怎么偿还？未来怎么发展经济？

当前地方政府的财政状况也高度类似某些商业物业经营公司的财务报表，账上挂着大量的投资性房地产或是固定资产，维持着资产负债表在表面的强健及利润表在表面上的光鲜。实际上，很多这些资产变不了现，当前没有什么现金流，未来也难以获得现金流。现金流量表入不敷出，高度依赖再融资，暴露了真实的一面。

明明大家都知道商场已经建得太多了，但是地方政府作为个体处于特定的博弈格局之下，从自身的利益出发，难以改变原先的行为，还在延续之前举债兴建基础设施开发土地招商引资的商场经营模式。

地方政府的商业模式，在工业化时代非常有效，但是在当前已经陷入内卷式竞争。

之前，合肥模式遭热捧。合肥为了引进京东方，而不惜满足其种种要求。这固然是地方政府全心全意服务企业高度重视发展经济的体现，但是也体现出来地方政府已经遇到客大欺店的困境。在合肥提供了惊人的支持下，京东方将6.5代生产线放到了合肥，但是后面，京东方在重庆提供的同样惊人的支持下，将8代生产线放到了重庆。

更让人担心的问题是，让大家竞相争夺的京东方，多年以来分红不足百亿，融资超过千亿，股价表现不温不火，并没有为投资人提供较好的回报，京东方自身也遭遇到了所在行业的内卷式竞争的困境？

土地出让收入及后续推出的房产税，除了收权之外，还有一个目标，就是彻底消除地方政府土地运作的经济激励，让地方政府运作土地变得无利可图。因为之前商场经营模式难以为继，中央政府在力图改变，打破地方政府的内卷式竞争。

因此，当前土地出让收入划转税务征收，后面土地出让收入纳入分税制下的公共预算体系，使用受到限制并且由中央可以分享一部分，是我们根据之前一系列政策释放出来的信号以及中国经济运行的底层逻辑，进行合理推演得到的结果。

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改变之后，地方政府未来的商业模式是什么？

大家都知道是要实现产业升级转型。类比商场经营，就是要让商户升级换代，把经营山寨机的店铺换成华为旗舰店，或是帮助现有商户转型升级。然而，华为不可能在每家商场都开旗舰店。

因此方向大家都懂，关键的问题，怎么落地？

后续中央政府又有什么样的政策，给地方政府提供转型的激励？

这是一个更大的问题。幸好，对于从事金融的人士而言，并不需要思考这么宏大的问题。对于金融人士而言，有意义的答案就是，实体企业与资本市场才是正道，及早转型胜过内卷式折腾。

土地出让金的返还与延期缴纳

“土地出让金划转税务部门征收”的影响有多大

作者：西政资本，来源：西政资本

笔者按：

2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行等四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号，以下简称“19号文”），其中第八条明确“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。

就地产业务而言，19号文的发布对土地的一级开发、一二级联动、城投债等造成了较大的影响，其中土地出让金的返还与延期缴纳是否可维续等问题对市场造成了一定的冲击，城投平台的融资、城投债的投资、土地出让金作为还款来源的融资产品等均出现了市场波动。以下笔者将就19号文对市场的影响做相关分析和说明，不当之处欢迎读者批评与指正。

一、土地出让金划转税务部门征收对出让金返还的影响

从19号文的规定本身来看，因四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策继续按照现行规定执行，因此土地出让金等划转税务部门征收并未影响土地出让金原来的分配和使用格局，但在程序方面却明显需要提高透明度，也即降低了地方政府的操作自由度。具体来说，19号文主要有如下三点影响：

1. 土地出让金划转税务部门征收，与两年前的社保入税本质上是一样的，只是征收权限的移交，税务部门在一段时间内不会实质介入。

2. 土地出让金征收、管理和使用本质上是地方政府的事权，土地财政收入征收后（地方部分）全额归地方政府，税务部门征收后地方分得部分还是由地方财政全额支配，收支两条线管理本身不会改变。

3. 从长期来看，土地出让金划归税务局征收，会增加中央和地方在土地让金使用方面的透明度，也即会减少地方政府的操作自由度。市场各方普遍认为，以往地方政府在土地招拍挂方面的出让金返还、允许开发商分期或延期缴纳土地出让金等肯定会受19号文的影响而有所变化。除此之外，土地出让金划转税务部门征收后，拍地企业想拖延时间缴纳出让金也会面临税务部门的监管，因此最近城投债的投资中各家机构对那种经常拖欠或延期缴纳土地出让金的城投平台基本都拉入了负面观察名单里面。

土地出让金划转税务部门征收为何会引起市场的紧张情绪呢？我们以一二级联动的项目为例，地方政府一般以公开选择合作方的形式确定中标主体和一级开发的实施主体，随后地方政府成立的专门一级开发机构（如管委会等）与一级开发企业展开一级开发合作并签订《一级开发协议》；土地完成一级开发、整理、收储等工作后进入净地招拍挂阶段，负责一级开发的企业同时参与竞拍，表面上与其他竞拍企业无异，但实际上一级开发企业可以通过土地出让金非直接返还（如前期投资款）、净地招拍挂的溢价部分分成、基础设施建设等前期工作介入优势等提高出价能力与竞得概率，由此最终实现一二级的联动。对于一二级联动的企业来说，一般都是地方政府获取净地招拍挂的土地出让金收入后再以合规的形式返还给一级开发企业，但由于近年来土地财政收支两条线的监管要求，直接名义上的土地出让金返还款形式已经很难走通，主要就是因为存在国有资产流失的重大稽核风险。从实务的情况来看，以HXXF、ZTJ等典型一二级联动开发企业为例，前期投入资金多数是以前期投资返还款的名义收回，具体比如前期配套建设、园区建设费用等，另外对净地招拍挂的溢价分成也是一级开发企业重要的收益来源。土地出让金划转税务部门征收后，上述操作模式将面临更多的合法或合规性挑战，而这也是市场各方充满忧虑的根源所在。

二、19号文对一级开发与一二级联动项目的影响

在地产的业务领域内，土地的一级开发（指生地做成熟地）与二级开发（指净地的开发建设）有着较为明显的区别。从事一级开发的主体大部分都是地方城投平台，虽然不少城市可以让民营企业参与一级开发，并在净地出让时让一级开发企业参与竞拍以实现一二级联动（尤其是在广东、河南、陕西、山西等地，一二级联动是市场上比较主流的土地获取模式，部分地区甚至只有参与一级开发才有机会获得房地产开发用地）。需要注意的是，目前越来越多的城市偏向于以类似城市更新等一二级联动的方式进行，具体比如开发商投标取得毛地的开发权，自行完成拆迁、整理后再与国土部门签订土地出让合同并完成后续的开发建设。

需注意的是，土地的一级开发需与土地储备的概念进行区分。根据《土地储备管理办法》，当前的土地储备工作主要围绕土地储备机构展开，具体包括征购、储存和供地三个环节，其中征购环节是土地储备机构取得土地的过程，具体包括新增用地的征收和存量城市土地的收购、置换、回收；储存环节是指土地储备机构将集中起来的土地（生地或毛地）进行开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设完成土地的一级开发，形成可供出让和出租的熟地，随后再由土地储备机构进行储备并等待净地出让，在该过程中土地储备机构作为实施主体一般都是委托指定企业完成一级开发工作（其中即包含城投企业）；供地环节是指土地交易环节，也即土地储备机构有计划地出让储备土地并获取收入的行为，通常采用的方式为净地的招标、拍卖和挂牌。

（一）19号文对一二级联动项目的影响

一二级联动的土地开发模式属于目前开发商比较常用的拿地方式。从产生背景来看，主要是一些地方政府缺乏资金，引入开发商负责拆迁和土地整理工作，整理出来的土地最终由这个做前期整理的开发商签订《土地出让合同》后做二级开发建设。目前市面上比较常见的是毛地出让、毛地招拍挂或毛地招投标等形式，具体比如我们在山东烟台做的前融项目中，开发商通过投标取得毛地项目，完成一级整理后再签订《土地出让合同》并继续完成二级开发建设，惠州仲恺亦是这种操作。另外深圳的情况比较特殊，开发商通过前期签订拆迁安置补偿协议等方式取得城市更新项目的实施主体资格，后面直接以协议出让土地的形式取得项目用地。

在一二级联动的项目中，土地出让金的处理大体上有两种方式：第一种是国土或自然资源部门直接以较低（但不低于基准地价）的价格出让土地，由开发商自行完成拆迁和土地整理；第二种是国土或自然资源部门参照净地招拍挂的价格成交并缴纳土地出让金后，政府返还一部分土地出让金给开发商用于拆迁和土地整理等。土地出让金划转税务部门征收的新规对土地出让金返还的模式存在较大的影响，土地出让金以后能否继续返还、返还多少才算合理、返还的时间和程序等问题会不会由税务部门施加影响和监督，目前仍有待观察，不过市场各方还是有普遍的担心。举个简单的例子，不管是毛地出让还是净地出让，出让金的到点缴付肯定是拖不得的，延期缴付纳入税务层面的征管、考核或处罚后，连锁反应绝对不能小觑，至于以后出让金是否还能分期缴纳、最长能在多长时间内缴完、是否能返还以及如何返还等都还需要时间慢慢验证，当然大家普遍认为19号文发布以后地方政府处理上述问题在操作上肯定没有那么自由。

具体到融资层面，如果开发商找我们做前融时涉及土地出让金的返还作为还款来源的，则我们对返还所涉的周期及确定性问题肯定需要进行更加谨慎的评估，不过因为我们目前对一二级联动项目的前融限于强主体做担保或兜底的情形（融资成本一般在年化9.5%-13.5%），因此在融资主体的集团层面仍比较理想的情况下，出让金返还受19号文的影响暂时还是在风险可控的范围之内。

（二）城投企业面临的土地出让金返还问题

一般来说，城投平台主要是通过三种方式参与土地开发业务：一是以受托方式参与土地一级开发，也即土地储备机构委托城投企业实施土地一级开发，城投企业收取一级开发费用（类似施工单位或代建的角色）；二是政府部门划拨土地给城投企业用于基础设施或公益性事业建设；三是城投企业参与公开招拍挂取得生地后自行完成一级开发，或直接参与招拍挂取得净地。从影响来看，19号文对城投公司通过“招拍挂”拿地的资金周转会造成较大冲击。在以往城投平台以招拍挂方式参与土地竞拍期间，很多地方政府都会在出让土地后向城投平台返还部分土地出让金，或允许城投平台延期缴纳土地出让金，使城投公司现金流相对宽裕并足以兑付相应的城投债本金利息。而土地出让金征收划归税务部门后，城投公司预计将很难再享受地方政府给予的上述福利，由此会导致其资金链趋紧。

据21世纪经济报道的调查，为了规避部分城投公司现金流趋紧的风险，越来越多的私募基金、信托等资管机构扎堆涌向了财政实力较强、拥有政府财力支持的城投债，具体比如政府性基金收入占一般公共预算收入比重偏高的江浙地区城投债，再比如山东、湖北、陕西、江西等地省级城投公司所发行的城投债。在某种程度上，19号文正催生城投债产生新一轮信用分化。在投资策略的调整上，一些机构一方面正在对拟投资的城投债品种开展新一轮尽职调查，将存在政府返还土地出让金行为的城投债品种悉数剔除出投资池；另一方面，针对已投资的城投债品种，则重点监测以往通过招拍挂参与土地买卖的缴费状况，一旦发现城投债发行企业存在延期缴纳行为，则尽快清仓避险。

从逻辑上来说，土地储备机构与城投平台开展土地一级开发业务的核心是收入或资金来源的问题，而这个收入或资金来源基本上都依赖于土地完成整理后在二级市场招拍挂的土地出让金收入。2016年2月，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》发布后，城投平台和土地储备机构之间的职能划分开始变得清晰，土地储备机构专门从事土地开发工作，可以通过发行政府专项债获得融资，而城投平台则承担基础设施建设等工作，不得以土地储备的名义获取融资。回到融资的问题上，早期由于城投企业和土地储备机构间职能不明确，地方政府可以通过资产注入的方式持续向城投企业提供土地资源，以扩大其融资。但2012年12月四部门出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》后，政府不能再向城投企业注入公益性资产或储备土地，城投企业必须通过法定的划拨或出让的方式获取土地资源。同时，由于政策要求经营性用地只能通过公开市场招拍挂的方式获取，越来越多城投企业拿地的主流方式转变为公开市场招拍挂，具体比如城投企业在购入生地后，对土地进行一级开发并将其变为熟地，而后再由土地储备机构进行回收并实现净地的招拍挂。

土地出让金划转税务部门征收，对土地一级开发影响最大的其实是税务局的“监督”性影响以及出让金分配回到土地储备机构以及城投平台的流程和时间等问题。目前市场各相关主体比较关注的是国家税务部门对地方政府关于土地储备、一级开发所涉的收支安排是否会由于税务局的征收形成相应的被指导或监督的效果，由此亦会对土地储备机构、城投平台融资所涉的还款能力、还款来源等产生实质的影响。事实上，在城投企业参与土地的一级开发需依赖于政府返还土地出让金或取得出让金后完成费用支付的模式下，城投平台长期而言的资金平衡仍旧得依赖于政府回购或土地出让收益，而土地出让金划归税务部门征收后，一旦税务部门对地方政府分配所得的出让金调配或使用施加影响，则势必会影响城投平台取得出让金返还或政府支付费用的周期并引发其他的不确定性。因此，19号文对一级土地开发的影响深度如何，目前市场仍持保守和谨慎观望态度。