解读《贵州省政府投资项目管理办法》（202号令）

作者：王小文  来源：云阿云智库•财政金融

2021年9月10日，贵州省政府正式发布《贵州省政府投资项目管理办法》（贵州省人民政府令第202号），指导全省政府投资项目的实施和管理。

202号令是一份高质量的文件，它结合贵州省的政府债务和项目投资实际，将《政府投资条例》做进一步的细化丰富，包含项目决策评估、企业投资管理和责任追究等亮点，力求将政府的投资决策规范在制度的笼子里，对贵州乃至全国政府投资管理，提供了可供借鉴的范本。

以下，从贵州省政府债务的现状、贵州省未来的发展模式、文件的解读和影响研判等四个方面，对202号令进行全面分析，希望对各地政府和融资平台的投融资实践，提供参考。

01

贵州省政府债务的现状

1、贵州省政府债务梳理

自2014年地方政府债务审计以来，贵州省政府债务高企，已备受各方关注。随后，贵州省政府的恳谈会、独山县的巨额负债、茅台化债、非标爆雷等一系列事件发生，逐渐让贵州成为我国地方政府债务风险防范化解的网红地区。

众所周知，地方政府存在“两明一暗”的投融资模式，分别是地方债、PPP和融资平台，而融资平台债务又分为城投债、银行贷款和非标融资。鉴于银行贷款和非标融资的信息较难获取，以下通过地方债、PPP和城投债市场的公开信息，窥见贵州省地方政府的债务现状。

（1）在政府债务方面。2020年底，贵州全省政府债务余额10989.02亿元，其中一般债务余额6208.41亿元、专项债务余额4780.61亿元。全省及省本级政府债务余额均未超过本地区政府债务限额（11658.35亿元）。地方政府债务（显性债务）负债率61.64%，债务率135%，均超过警戒线，债务压力居全国前列。

（2）在PPP方面。根据财政部PPP综合信息平台数据，截至2021年6月底，贵州省累计在管理库项目投资额总计11914亿元，居全国各省市第二位。PPP项目的政府付费，体现为每年纳入预算的一般公共预算支出，对财政实力相对薄弱的贵州省来说，是一项不小的财政支出压力。

（3）在城投债方面。据Wind统计，截至2021年9月22日，贵州省城投债发行主体104个，存量城投债333只，存量余额2677亿元，在全国各省市排名第15位，高于其第20位的GDP排名，说明贵州省在城投债直接融资方面，已经较为充分地发掘了潜力，相应的还本付息压力也较大。

2、贵州省全方位的化债实践

鉴于较为严峻的债务负担，贵州省高度重视政府存量债务的化解。根据《贵州省2019年全省和省本级预算执行情况与2020年全省和省本级预算草案的报告》，各地要层层压紧压实债务管理主体责任，按照“一县一方案、一债一策”的原则，详细制定债务化解实施方案。同时，建立债务化解日报告、滚动审核工作机制，每日对各地各部门化债数据进行滚动审核。自2019年以来，主要开展了以下具体工作。

（1）广泛开展投资人沟通。信心比黄金更重要，贵州省在树立市场信心方面不遗余力。2019年10月，贵州省地方金融监督管理局在上海证券交易所举办贵州省债券市场投资人恳谈会。2020年8月，贵州省政府在贵阳举行债券发行洽谈会，明确表示采取有效措施，确保全省公开市场债券如期兑付，不发生一例违约事件。

（2）省级层面的纾困策略。2020年贵州省政府工作报告指出：用好债务风险应急资金池，组建省级国有资本运营管理公司，积极推进债务展期重组，有力化解隐性债务。如何增强省级国有资本运营管理公司的化债能力？贵州省政府的目光停留在茅台身上。于是乎，茅台酒厂集团于2019年和2020年无偿划转股份给贵州省国有资本运营有限责任公司。随后，贵州省国有资本运营有限责任公司先后进行了3次减持，累计套现约750亿元作为纾困资金。

此外，贵州茅台发布《第三届董事会2020年度第三次会议决议公告》，表示公司控股子公司贵州茅台集团财务有限公司开展固定收益类有价证券投资业务，投资总规模不超过其资本总额的70%。茅台财务公司通过购买贵州省的城投债，可以实现增信并缓解销售压力，间接助力债务风险的化解。由此可见，贵州省的茅台化债策略，是真实不虚的。

（3）出台政策积极引导。贵州省高度重视营商环境特别是金融生态环境建设工作。2020年1月9日，贵州省政府出台了《关于促进贵州资本市场健康发展的意见》（黔府办发〔2019〕32号），针对地方政府债务化解，提出了若干重要举措：各级政府依法向政府投融资平台公司注入能够变现或有稳定收益的资产；加大对政府投融资平台公司的投入，积极探索政府费用性支出转换成资本性支出，转变财政资金的使用方式；指导企业和项目与不同债务融资工具品种相结合，统筹优化各区域融资规模和结构等。

（4）积极争取建制县化债试点。自2019年以来，贵州省松桃县、独山县、从江县、凯里市、惠水县等地区，先后获批财政部债务风险防范化解建制县（试点），置换了一定规模的政府隐性债务。建制县化债试点，是在地方政府债务限额内，通过发行再融资地方债券置换存量地方政府隐性债务，实质上是隐性债务的显性化。

02

贵州省的未来发展之路

李克强总理在2021年两会中的《政府工作报告》指出，发展是解决我国一切问题的基础和关键。于贵州而言，面对如此沉重的政府债务包袱，如何在化解债务的同时，探索出一条转型发展的创新之路，是摆在省委省政府面前的重要课题。

1、习总书记定调贵州发展

2021年春节前夕，习近平总书记赴贵州看望慰问各族干部群众。贵州考察途中，习近平总书记嘱托贵州省，要继续齐心协力干、加油好好干，努力干成一番新事业，干出一片新天地。

习近平总书记从新发展阶段、新发展理念、新发展格局的战略高度，亲自对贵州高质量发展进行的系统部署，提出“四新”的发展战略，即在新时代西部大开发上闯新路，在乡村振兴上开新局，在实施数字经济战略上抢新机，在生态文明建设上出新绩。

2、省委省政府明确发展思路

习近平总书记视察贵州后，贵州省委第一时间就召开了全省领导干部会议，一起学习总书记视察贵州重要讲话精神。会议要求把学习宣传贯彻落实习近平总书记视察贵州重要讲话精神作为当前和今后一个时期全省上下的首要政治任务和长期战略任务，掀起了全省上下以具体举措贯彻、以实际行动落实总书记重要讲话精神的序幕。

省委省政府提出，要奋力谱写贵州高质量发展新篇章。发展，仍是贵州省的第一要义。要推动经济高质量发展，把加快新型工业化作为突破口，协同推进新型城镇化、农业现代化、旅游产业化，即“四化”建设。

3、今昔发展模式的对比

回首十年发展，贵州省的成绩是不平凡的。李炳军省长在2021年贵州省两会上做作政府工作报告，自豪地宣告，贵州省实现经济增速连续十年位居全国前列，贵州省GDP达到1.78万亿元，经济总量在全国位次上升5位、人均水平上升4位，脱贫攻坚取得全面胜利。

联想到国务院副总理刘鹤于2021年9月6日，在中国国际数字经济博览会致辞中提到，要适度超前进行基础设施建设，优化资源和服务供给。

贵州省的基础设施建设，是相对超前的。如果说，贵州之前的发展模式是：债务扩张—基础设施建设—固定资产拉动；那么贵州未来的发展模式，则是：产融互动—四化建设—新旧动能转换。

其实，贵州省在调整产业结构方面，已经有一些成效，比如第三产业比重的上升等，具体如下图所示。

综上所述，笔者认为未来贵州省的发展模式，就是“四新”引领下的“四化”高质量发展。那么，如何实现高质量发展？抓项目，是落实“四新”和“四化”战略的关键突破口。

2021年4月30日，贵州省委十二届九次全会提出，坚持围绕“四新”，主攻“四化”，在新征程上不断推动高质量发展取得新成就。全省上下将“四化”项目化落实作为扩大有效投资、优化投资结构，切实提升产业投资占比和民间投资占比的重要抓手。

2021年9月16日，贵州省委书记谌贻琴主持召开省委专题会议，强调坚持以高质量发展统揽全局，采取更有力举措抓项目稳投资。要从战略和全局高度认识稳投资，牢固树立“必须抓投资、必须抓有效投资、必须创新思路抓有效投资”的理念。奋力扩大有效投资，加快培育壮大投资新动能。

不难看出，以抓项目为引领的扩大有效投资，是下一步贵州省发展的关键。鉴于此，《贵州省政府投资项目管理办法》的出台，就显得尤为重要。

03

文件的解读

前文对贵州省存量政府债务和未来发展的阐述，便于大家对202号令出台的现实背景有所了解。正是基于上述的现实压力和政治诉求，202号令在贵州应运而生。以下，笔者从核心思路和重点解读两个方面，对202号令进行深入分析。

1、文件的核心思路

202号令的核心思路，概括来说，是《政府投资条例》（国务院令[2019]第712号）在贵州省的具体化和扩大化，以实现规范政府和国有企业投资，强化决策评估，提高投资效益，防范化解风险，激发社会投资活力之目的。

具体化，体现在文件量化了不同规模项目的决策机制，密切结合贵州省发展实际；扩大化，是指文件包含国有企业投资管理的相关内容，是《政府投资条例》所未涉及的。

2、文件的重点内容分析

202号令包含了总则、政府投资项目库、决策评估、政府投资年度计划、国有企业投资管理、项目实施管理、项目监督管理、责任追究和附则等九章内容。以下，笔者按照条文的顺序，将文件的重点内容做逐一分析。

（1）项目区分确定投资资金

非经营性项目：政府投资为主。政府投资投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。与《政府投资条例》表述一致，体现了中央和地方政策的延续性。

经营性项目：政府引导，撬动社会资本投资。凡是能通过市场化方式实施的产业化等经营性项目，应当主要通过政府投资基金投资、资本金注入等方式支持，撬动社会和金融资本投入。这里的表述容易引起误解，对于经营性项目，政府的支持不是必然的，主要是社会资本投资，政府确需支持，可以采取政府投资基金投资、资本金注入。此外，按照《政府投资条例》，投资补助、贷款贴息等方式也可以视情况适当采用。

（2）资金来源的正面和负面清单

文件第五条规定：政府及有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。对于政府投资项目的资金来源，合规的方式是：（a）自有资金，使用预算安排的资金。（b）债务资金，在限额内通过发行地方政府债券的方式举借。

资金来源的负面清单是：严禁地方政府以建设－移交、带资承包、垫资施工、不动产虚假登记抵押等方式建设政府投资项目。上述方式都涉嫌违法违规举借债务，即新增政府隐性债务。其中，地方政府的带资承包（F+EPC）模式明确为违规（注：笔者认为城投公司的F+EPC模式合规）。这是财金函〔2021〕40号发布以来，首个对F+EPC这类非传统投融资模式是否违规做定性判断的政策。

（3）建立政府投资项目决策评估机制

决策的失误是最大的浪费。202号令最大的亮点，就是文件第三章对项目决策评估的详细规定。对比《政府投资条例》中的政府投资决策，只是从投资主管部门（发改委）的角度，对决策进行了程序性的规定，而202号令，则抓住了投资决策的关键症结所在，具体解读如下：

（a）评估流程前置

文件要求，各级政府按照权限牵头开展项目决策评估，评估论证作为政府决策的依据。未通过决策评估的项目不得立项。众所周知，立项的前提是项目建议书的审批。那么可以判断，文件要求的决策评估，是在立项环节，针对项目建议书的评估。

（b）评估内容明确

文件要求，重点论证项目实施的必要性、可行性、公益性、收益性、资金来源可靠性，对财政承受能力、资金平衡方案、能耗、可能形成的重大风险隐患以及重大项目社会稳定风险隐患等进行评估。评估的重点围绕资金展开，即投资主体的财力如何，项目资金是否落实，项目收益情况如何，这是以往项目立项乃至可研阶段，项目审批决策或缺的。

此外，文件指出，可委托具有相应资质或者能力的中介机构开展评估论证工作，根据中介机构评估意见和行业主管部门审查意见，出具综合评估报告。评估论证所产生费用纳入本级财政预算。这对于以工程咨询为主的中介机构而言，是个不错的业务机会，但同时也要承担相应的风险，具体在责任追究篇章有详述。

（c）项目资金联审

文件规定，发展改革、财政部门及行业主管部门对项目资金来源进行评估论证。多部门对资金进行联审，又一次强化项目资金的约束，对资金来源的高度重视，充分体现了贵州省化债同时谋发展的不易。

（d）分类分级决策

文件规定，不同规模的政府投资项目，需要采取不同的决策审批流程。总的来说，就是决策层级上移，分类分级施策，具体如下。

项目层级

财政资金＜1千万或总投资＜1亿

财政资金1-5千万或总投资1-5亿

财政资金＞5千万或总投资＞5亿

财政资金＞1亿或总投资＞10亿

县级项目

县级政府常务会议决策

县级政府常务会议决策，上级市州部门资金联审

市州项目

市州政府常务会议决策

市州政府常务会议决策，省级部门联审 

省级项目

省发改、财政会同行业主管部门决策评估

省政府常务会议决策

注：（1）上表中项目均使用财政资金；（2）重大事项一律交由上一级政府决策。

（e）特殊情形处理。

文件指出，从严审批债务高风险地区新上政府投资项目。对县级政府债务率300%及以上、“三保”保障存在缺口或者拖欠政府债券本息的，新上项目由同级人民政府开展决策评估，按程序报市（州）人民政府常务会议审议决策。该条规定，将政府的债务化解和项目投资紧密捆绑在一起，且新上项目不限金额，一律决策上移，旨在引导债务风险过高的区域，务必在压减存量政府债务风险的基础上，审慎开展新的政府投资项目。

（4）细化政府投资年度计划

文件要求，发展改革、财政部门统筹研究各行业主管部门报送的计划建议，与财政年度预算衔接平衡。政府投资年度计划与财政预算同步调整、同步报批。充分体现了财政预算对政府投资项目的硬约束。

此外，文件设置了预备项目，是对《政府投资条例》的创新。

预备项目：已履行决策评估程序，但前期工作深度达不到有关要求的，可作为预备项目。预备项目年度投资占比不得超过政府投资年度计划的10%。所谓达到前期工作深度，即列入计划内项目的门槛，具体如下。

计划内项目：（a）采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；（b）采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续（核准制或备案制）。

（5）两类国有企业的处理

文件指出，对只承担政府融资职能且主要靠财政资金偿还债务的“空壳类”国有及国有控股企业，一律按照相关规定和程序撤销。对严重资不抵债、失去清偿能力的国有及国有控股企业，要依法实施破产重组或者清算。

其中，对于空壳类公司清理的政策，最早可以追溯到2010年的国发19号文。对于资不抵债公司的破产重组或清算，也是以往政策的重申，如国务院2021年4月出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求清理规范地方融资平台公司，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。笔者认为，空壳撤销是大势所趋；但破产清算，打破刚兑，虽然符合市场规则，但对于承载政府信用背书的融资平台来说，破产清算则会引发区域的系统性风险，短期内不会实施。

（6）七个“不得”规范政企关系

针对融资平台的投资行为，文件提出了七个“不得”的负面清单，这是对中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅《关于政府性债务管理“七严禁”的通知》（黔党办发〔2017〕25号）精神的进一步贯彻。七个“不得”大部分能在过往文件中找到类似表述，笔者仅对其中两个“不得”，做进一步的分析。

文件指出，未落实资金来源的项目，不得采取代建方式，委托国有及国有控股企业实施。代建制，是融资平台代政府融资建设项目的普遍模式，以往操作方式是融资平台先融资建设，政府根据项目进度付款或回购。然而，按照202号令的要求，未来贵州省的代建制项目，首先要落实资金来源，即纳入预算或发行专项债，再委托融资平台实施。

文件指出，一律不得新组建只具有政府性融资功能的国有及国有控股企业。在政府现有融资平台公司债务包袱重，融资能力受限的情况下，组建新的公司发挥融资职能，是许多政府的选择。这种方式，对于区域融资平台健康发展和政府投融资能力提升，毫无益处。202号令的规定，杜绝了贵州省各地政府新设纯融资平台的做法，潜心谋划好现有融资平台的转型发展，才是长远之计。

（7）责任到人的监管追究体系

文件指出，国有企业市场化方式融资建设的项目，无后续资金保障以及因决策失误难以继续实施的，按照“谁决策谁负责”的原则，由国有企业自行负责清理处置。国有企业变相为政府举债或者融资的，按照“谁授意谁负责”“谁决策谁负责”的原则，对主要责任人进行处理。按照“谁主管谁监管”的原则，采取在线监测、现场核查等方式，强化政府投资项目事中事后监管。

可以看出，202号令对于项目决策和监管的责任主体，有着强有力的问责机制。约束政府的债务和投融资行为，从来都不是经济问题，而是政治问题。正如2017年中央金融工作会议后，对新增政府隐性债务的终身追责，才是约束地方政府政绩冲动、无序投资的“尚方宝剑”。

04

文件的影响研判

1、对贵州省各地政府的影响

202号令将于2021年10月8日起正式施行。目前，贵州省各级政府，已经对该文件展开学习。该文件最大的亮点，是抓住了政府投资项目决策的牛鼻子，牵引贵州省各级政府投资行为进一步理性和规范。

此外，202号令是在2021年8月17日，贵州省政府常务会议审议通过的。同时审议通过的，还有《关于进一步加强政府债务管理切实防范债务风险的实施意见》，但后者尚未公布。这两份文件，分别从投资项目管理和债务风险防范入手，给深陷债务泥潭的贵州省，提出约束新增投资，化解存量债务的良方。政策执行效果如何，我们将持续予以关注。

2、对其他地区的影响

自2014年国发43号文发布以来，各省市对于政府债务管理和融资平台转型发展，先后出台了相关政策。2020年陕西省发改委、财政厅发布《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》（陕发改投资〔2020〕1441号），以及2021年江苏省政府办公厅发布《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94号），都是契合区域发展实际的高质量的政策，202号令亦然。

如果说国发43号文，确立了政府债务和投融资体制的纲领，倒逼融资平台步入转型发展的新时代。那么，各省市政府陆续出台的政策，呈现出从清理规范、防范风险到转型发展的转变，各地政府逐步清醒地认识到，融资平台的清理规范不是终点，促使转型后的融资平台在区域经济发展中发挥更大的作用才是梦想的彼岸。

202号令，为政府投资决策和融资平台的投融资，制定了分类分级施策的规则，遏制无序投资，促进有效投资，值得各省市借鉴。

3、对社会资本的影响

目前，贵州省探索出一条切实可行的转型发展之路，围绕“四新”，主攻“四化”，迈入高质量发展的新轨道。在202号令的约束下，贵州省各地政府投资项目的质量，必然在项目前期工作、资金来源保障、项目收益水平等方面，会有大幅度的提高。

此外，贵州省政府三令五申强调打击恶意逃废债，确保公开市场债券如期兑付诚意十足，且贵州的城投债产品打折幅度较大，可筛选出不错的投资标的。

因此，各界社会资本方可以关注贵州的优质项目和债券产品，在贵州高质量发展的征途中，共谋发展。笔者也欣喜地看到，曾经的政府债务网红独山县，7月底成功招商总投资20亿的能源项目落户独山，耗资2亿多的天下第一水司楼也正在进行经营性改建。

继往开来，推陈出新，希望贵州各地政府能以202号令为契机，妥善化解存量债务，规范政府新增投资，在高质量发展的新征程上，继续焕发勃勃生机。