欧美碳减排经验教训及对中国的借鉴意义

王文 赵越  云阿云智库

核心观点提示

2021年7月30日中共中央政治局会议提出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。做好电力迎峰度夏保障工作。

运动式“减碳”被定义为缺乏统筹规划且对民生、经济、能源等方面造成负面影响的减排行为。对于“双碳”工作，各级政府都不可报以短期投机的想法。

中央决策层提出的“先立后破”是指当民生福祉、经济发展、能源结构得到正常保障的情况下推进绿色低碳项目，将可再生能源的供给与消费在能源结构中逐步取代传统化石能源。绿色发展已成全球趋势，各国紧锣密鼓地展开行动。从美国与欧洲近年来的运动式“减碳”政策看，争议很大。

美国与欧盟所暴露出的问题不单存在于技术层面，行政部门同样难辞其咎。一个国家或地区纵然在减排数据上出类拔萃，如果不能保障居民的基本需求，优异的减排数据也将是空中楼阁。

2020年底，《京都议定书》与《巴黎协定》的制定初衷本为团结世界各国的力量为抑制全球气候变暖做出贡献，但随着近几年个别国家推出运动式“减碳”政策后，碳减排也在某种程度上演化为了一场各国间的恶性竞争，如果各国间的减排合作进一步演化为减排竞争则对民众利益与整体碳中和目标造成负面影响。

本报告以当下我国的基本国情为基础，围绕着科学实现“双碳”目标的绿色发展观在统筹规划、税种调节、工作机制、企业改革四个方面提出建议。从统筹规划上看，坚持全国一盘棋，在顶层规划下科学实现“双碳”目标。从税种调节上看，建议我国启动多行业碳税征收机制，并将其列为独立税种。从工作机制上看，推广合同能源管理机制，节省企业与政府的减排成本。从企业改革上看，将企业高管薪酬与循序渐进的碳排放工作进行关联。

导语

2021年作为我国“碳中和元年”，各地“减碳”工作已全面展开，但也有一些省市出现了缺乏统筹、规划不足的运动式“减碳”现象，进而对民生、社会与经济等多方面产生消极影响。对此，中共中央政治局会议明确提出，要纠正运动式“减碳”。结合当前我国的减排进程与一些国家和地区的运动式“减碳”案例，本报告提出渐进式“减碳”的发展思路与相关建议，为我国实现2030碳达峰、2060碳中和目标增力添瓦。

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运动式“减碳”为何出现？

2014年，国务院办公厅、国家发改委分别下发了《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》与《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》。自此，降低地区碳排放量的工作任务，便被纳入到干部政绩考核体系中。在2015-2020年间，碳减排目标责任在干部政绩考核体系中的地位并不高，也没有引起一些地方干部的充分重视，加之全面建成小康社会决胜阶段里对各级干部的经济发展考核，减碳工作往往被排在相对次要的位置。

2021年，随着2030年碳达峰、2060年碳中和的“双碳”目标提出与全面推进，尤其是4月30日，中共中央政治局明确要求各级政府尽快拿出碳达峰、碳中和的路线图、时间表、施工图，各地都逐渐将减排工作放在了空前重要的位置。但全国的碳达峰行动方案尚未公布，各级政府领导对“双碳”目标认识不够透彻，且缺乏抓手，在一些地方出现盲目执行减排工作，进而导致减排工作过快、脱离实际的情况。最为普遍的现象就是以“一刀切”的形式对已存在燃煤发电厂、炼钢厂等“两高”项目或企业进行关停，从而导致在岗员工失业、相关产能短缺以及一系列的经济社会系统性问题。

7月30日中共中央政治局会议指出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。做好电力迎峰度夏保障工作。这两句话篇幅不长，意义却极为深远，不仅代表着中央决策层首次提出了“运动式‘减碳’”概念，更为我国短期能源转型、绿色发展、金融改革等与“双碳”目标相呼应的各项工作发展敲响了警钟。

运动式“减碳”被定义为缺乏统筹规划且对民生、经济、能源等方面造成负面影响的减排行为。2021年8月17日，国家发改委新闻发言人孟玮在例行新闻发布会中阐述了运动式“减碳”的三种表现形式：

一是地方减排目标设定过高并脱离实际，当前在我国多地出现了以“一刀切”的形式关停高耗能、高排放项目，并在金融层面对相关企业进行采取断贷、抽贷的行动。

二是遏制“两高”行动乏力，有不少地市的减排执行力度明显弱于减排宣传力度，甚至出现了能耗强度不降反升的情况。

三是节能减排基础不牢，有不少企业在没有理清自身能源消费结构的情况下盲目跟从碳中和概念，抱以寻求单一技术解决永久问题的心理去追求减排热点。

可以想象，对于企业而言，传统能源项目较新源项目来说具有投资周期短、利润高的特点，但在“双碳”目标的背景下，将有可能面临断贷、抽贷风险，所以多地在当下的窗口期中“抢上”“两高”项目，这不但拉升了碳达峰峰值，还为我国后期的减排工作增添难度。

这里尤其要提出，作为我国碳排量最高的行业，电力在此次中共中央政治局会议中被重点提及。2020年冬季、2021年夏季，限电、停电事件在我国多地时有发生。电力作为我国民生保障的基础在冬夏用电高峰时期需要对其产能供应与使用价格进行重点关注。

对此，中央决策层提出的“先立后破”变得更为重要，即当民生福祉、经济发展、能源结构得到正常保障的情况下推进绿色低碳项目，将可再生能源的供给与消费在能源结构中逐步取代传统化石能源。本报告就是针对以上现象，结合中央政策要求，对欧美国家尤其是美国、荷兰的运动式减碳教训进行深度分析，并对我国地方上出现的一些个案进行回顾剖析，最后提出务实建议。

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欧美运动式“减碳”的经验教训

当下，绿色发展已成为全球趋势，各国紧锣密鼓地展开行动。从美国与欧洲近年来的运动式“减碳”政策看，争议很大。

（一）美国为优化短期减排数据付出惨痛代价

2021年初，迫于全球碳减排压力，美国新任总统拜登一上台便宣布美国重返《巴黎协定》，随即提出“绿色新政”，紧接着又宣布要在4月22日地球日这一天召开全球领导人气候峰会。相较于前任总统特朗普而言，拜登对全球气候问题的态度更为积极。虽然近些年美国本土的可再生能源使用比例在逐步增加，但对于实现美国所承诺的2050年碳中和目标而言依然压力重重。

为尽早实现碳中和目标与进一步削弱社会对化石能源的依赖程度，拜登政府在第一时间中止了美国与加拿大联合开发的Keystone XL项目，即取消美国与加拿大间的输油管路输送许可。可与此同时对美国政府造成了数十亿美元的潜在损失，并且也引起了加拿大政府的不满。类似激进的行为已初步暴露恶果。

以2021年初春美国得克萨斯州遭遇极端寒流气候造成的大面积停电为例，此次事件所暴露出的主要问题是美国社会对化石能源仍然存在较高依赖性，且短时间内难以改变。

依靠着大量的资金与技术投入，得克萨斯州风力发电近几年飞速发展，在州内的供电结构中占比约23%；并五年间提高了8%。但在极端寒冷天气下，风力发电的相关基础设施难以正常运行。在技术发展层面，火力发电因其稳定的可持续性输出造就了绝对优势，并且这种优势在短时间内难以被打破。如今，绝大多数的可再生能源因技术限制在发电稳定程度上存在较大问题，影响其产出的因素众多，例如天气与储能设备的成本等。相比较于火力发电的稳定性来讲，可再生能源更多起到的是一种辅助性的发电功能。

截止2020年12月，得克萨斯州电力装机总规模达到119,435MW，其中占比最高的两项是天然气联合循环与风电，分别占总规模的35.85%与23.22%。但同时这两项能源因不稳定的产能输出特性在面临本次极端天气时受到的负面影响也最为明显。

天然气联合循环与风电的中断容量下降幅度最大，而太阳能与其他能源因装机量偏低，所以在本次突发事件中受到的冲击并不大。反观煤炭发电，在极端寒流气候下既可提供一定的产能，又表现的相对稳定。所以，煤炭当前仍是居民生活保障的刚需。

目前，美国社会对拜登激进的“绿色新政”批评不断：第一，短期扼制化石能源发展将造成用电成本的增加。当前化石能源发电成本普遍低于可再生能源发电成本，加之化石能源的供应量下降会导致价格上升，最终拉高总体用电成本。

第二，美国资本市场的稳定将会受到冲击。资本市场中的ESG信息披露机制是有效反应上市公司绿色参与程度的手段之一，随着全球绿色金融理念的不断深入，美国ESG相关的投资资金比重也在不断加大。但资本市场与实体经济间存在相辅相成的关系，实践表明，过快的ESG资产规模增长如果得不到实体经济的支撑，系统性金融风险往往会暴露。

第三，政府的公信力将会丧失。在此次事件中，已造成至少数十人死亡以及百亿美元的损失，当地居民的生命与财产受到严重威胁，使得居民对当地政府的一系列做法产生质疑。考虑到实现碳中和目标是一项长期行为，在未来，居民在配合政府实施各项减排政策时的积极性将难以调动。

第四，失业率将会上升。化石能源项目的关停将会导致原先服务于项目的员工失业，在美国后疫情时代背景下，经济本就脆弱，运动式“减碳”无疑为美国的经济发展再添负面影响。

美国著名经济学家Jeremy Rifkin表示，“一个国家的活力取决于人民是否愿意牺牲部分收入和财富以确保公共基础设施和服务的安全，从而提高人民的生产力、健康水平和福利。”但就得克萨斯州本次的停电事件来看，拜登政府在彼时忽视了基础设施对当地居民的重要性。

得克萨斯州当地电网企业为追求利润，执行运动式“减碳”方案，并且不愿为预防突发事件支出额外成本的行为，造成了美国人民的生命与财产受损。这恰恰也违背了Jeremy Rifkin的理论。如果以牺牲居民日常生活保障为代价去“粉饰”减排数据或赚取超额收益，那么在突发情况下，政府与企业将会付出更高的成本去应对。

（二）荷兰对境内燃煤发电厂强行关闭使相关投资方损失惨重

欧盟的承诺是，要在2030年完成自1990年的碳排放基础上减排至少55%的目标。为实现这一目标，欧盟各成员国不断在绿色发展上提速，但过于激进的绿色发展速度所带来的运动式“减碳”是一些欧盟成员国需要纠正的。

追溯历史，早在1994年，除去意大利，欧盟间所有成员国共同签署了《能源宪章》，即为欧盟成员国间的传统能源贸易、项目建设、技术交流等合作提供便利。也正是因为《能源宪章》的贡献，缺乏能源发展亮点的荷兰在短时间内结合了欧盟各成员国优势，将能源系统迅速建立与完善。但在现如今绿色发展的大背景下，彼时《能源宪章》的存在形式显得违背当下潮流。

“谈煤色变”一词用来形容当今荷兰的绿色发展可以说并不为过。2018年，荷兰政府为响应《巴黎协定》的减排号召，提出了将要在2030年前逐步淘汰燃煤发电。为尽快完成此目标，荷兰政府也在这一年开始强制关停大量煤电项目，这样的做法引起各利益相关方的强烈不满，而这也在新能源技术与相关配套设施成本较高的情况下，为当地的居民造成了用电不便。

2020年初，荷兰政府要求鹿特丹周边的Maasvlakte 3煤电厂必须在2030年前关闭。Maasvlakte 3是由德国能源公司Uniper进行投资与运营，预计服役寿命40年，在2016年正式启动，然而荷兰政府强制要求它在2030年关闭也就意味这这座煤电厂的实际运行年限仅有15年，这对Uniper的投资回报来说无疑是一个利空消息。因此，Uniper根据《能源宪章》的条令对荷兰政府进行起诉，并且索要10亿欧元的赔偿。但事与愿违，荷兰政府驳回了Uniper的请求，并表态关闭前的十年过渡期已经是很好的补偿。与之类似的事件层出不穷；近期德国最大的电力供应商莱茵集团同样以违反《能源宪章》为由起诉了荷兰政府，因为荷兰政府同样强制要求荷兰境内于2015年完工的莱茵集团发电厂在2030年前关闭。

此类事件暴露出欧盟成员国间在合作政策与投资条款上存在漏洞。一方面，虽然欧盟的减排目标提出的较早，且碳交易市场相对完善，但是目前欧盟缺乏一条关于减排的统一退出政策或法规。以运动式“减碳”的方式去关闭煤炭发电厂会在短期内让发电厂与投资商的利益收到损害。另一方面，为保障能源投资商在他国的投资利益，投资商应对他国的法律体系进行深度了解，并且东道国政府也应为海外投资商提供合理的保护条款，以防政党轮替与能源发展思路发生改变后所带来的资本威胁。

在全球碳中和背景下，各大产业正在进行快速转型，而政策与法规也应跟上产业转型的脚步，欧盟应以《能源宪章》为基础，产业转型与绿色发展为根本理念，重新建立一套适合欧盟当下发展的宪章条例，在保护投资者利益与居民基本需求的情况下以渐进式“减碳”为发展思路，逐步建立绿色产业。

美国与欧盟所暴露出的问题不单存在于技术层面，行政部门同样难辞其咎。一个国家或地区纵然在减排数据上出类拔萃，如果不能保障居民的基本需求，那么优异的减排数据也将变为空中楼阁。所以，政府决策部门将在碳减排的改革中扮演重要角色，正确的减排方针才能对国家减排规划起到积极作用。

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运动式“减碳”已在我国初露苗头

2020年底，湖南省以3093万千瓦的用电负荷创造了省内有数据统计以来最高的冬季用电记录，电力的供应与需求之间存在较大缺口，导致省中各市频发限电停电等指令，居民的日常生活难以为继。虽然造成地区大规模停电是有多方面因素共鸣所产生，但运动式“减碳”策略与过分追求可再生能源是本次停电事件中所不能忽视的一大因素。

在限电停电事件发生之前，湖南省就已存在电力供应隐患。从宏观层面上看，湖南省的平均单位GDP电耗水平过低。尽管这意味着湖南省所产生的每单位GDP要消耗的电力较其他省市而言更少，但这从侧面反映出湖南省在发展经济时运用的火力发电不足的情况。数据显示，湖南省2019年的单位GDP电耗为每元0.047千瓦时，而我国的平均单位GDP电耗水平为每元0.073千瓦时，湖南省的平均单位GDP电耗水平明显低于我国的平均水平。湖南省急于提速经济发展而忽略火力发电供给重要性的运动式“减碳”思路，使其在面临高用电负荷期时缺乏准备。

从微观层面上看，2019年湖南省的发电装机总量为4734万千瓦，其中火力发电占比45.2%，而这一数据远低于国家平均水平的60%。并且湖南省在2019年关停数十处煤矿，减产百万吨煤炭产能。在数据上，这样的成绩在我国实现碳中和目标进程中显得较为优秀，但通过省内的发电结构与实际情况分析得知，过低的火力发电装机量在极端气候下无法保障全省电力系统的安全与居民的基本用电需求。当湖南省的煤炭产能急剧下降时，极端天气下的火力发电产能将很难得到平稳地供应。

尽管湖南省在资源禀赋上具有可再生能源发电的优势，但脱离实际的能源优势在面对极端气候时将变成产能劣势。湖南省内因具有丰富的水资源为水力发电提供了很好的基础，水电的现有资源开发程度已超过95%。并且省内的水电装机量也已经超过37%，相比较于我国的平均水平有明显的绝对优势。但冬天的气候相对特殊；干燥的空气与较低的气温使得多数水源充足的地区出现了水流干涸与结冰的情况，这一情况也造成了部分水电机在没有安装气候调节装置的情况下无法正常运行。数据显示，因冬季的气候问题，超过37%的水电装机量只能为湖南省贡献28%的发电量。

美国得克萨斯州的停电案例与我国湖南省的限电、停电案例之间存在很多相似之处。现如今，即便可再生能源在当地的发电比例中占据主导地位，火力发电这一传统模式仍不可被“一刀切”式地摒弃。从全国一盘棋的角度来看，火力发电在电力结构中充分起到了压舱石的作用。《我国电力发展与改革形势分析》（2021）中的数据（图3）显示，2011年至今，随着我国经济的不断发展，全社会用电量也呈震荡上升趋势。电力作为我国经济发展的“生命线”在生产生活中扮演着非常重要的角色，其稳定的输出更是对经济增速的保障。

根据图4与表1所呈现的趋势与数据可发现，火力发电在我国电力装机结构中的占比正逐年下降，这不仅说明我国各级政府在推广绿色可再生能源消费的力度在不断扩大，还表明可再生能源的使用成本也在逐年下降。但同时，当下火力发电的成本还是普遍低于新能源发电的成本。尽管未来全国碳交易市场与各种金融工具的启动会增加火力发电成本，但就短期来看，火力发电仍是最主要的电力供应方式。

虽然我国可再生能源发电的相关产业发展迅猛，但因自然禀赋等原因我国长期处于“多煤少油缺气”的资源状态，以煤炭发电为主导的发电结构在短期内难以改变。运动式“减碳”策略会在我国的绿色发展道路上埋下较大的隐患。

美国得克萨斯州与我国湖南省的案例表明，如要充分发展可再生能源发电将要面临两大壁垒。第一，成本壁垒。在面对极端气候情况下，风电与光伏设备的发电效率会大打折扣。为确保产能的正常输出，无论是要将发电设备增加气候调节系统还是着力发展储能技术都将增加成本支出，而这也将进一步拉升本就不低的可再生能源发电成本。

第二，技术壁垒。可再生能源及其相关设配的技术应用当前还没有足够成熟。例如，新能源的输出端与消费端往往距离较远，需要特高压输电线路进行链接，这期间就增加了潮流阻塞风险，最终导致用电负荷收到影响。另外，当前我国多地的可再生能源发电在并网过程中也存在技术性问题，即可再生能源发电很难像传统的煤电一样在电网中正常地输入与输出。

所以，我国的短期与中期供电模式应运用煤炭发电与新能源发电相结合的模式，并且在考虑当地实际用电情况与自然气候条件的基础上，实行渐进式“减碳”策略，将电力结构中的煤炭发电比重逐步向新能源发电倾斜。

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政策建议

《京都议定书》与《巴黎协定》的制定初衷本为团结世界各国的力量，为抑制全球气候变暖做出贡献，但随着近几年个别国家推出运动式“减碳”政策后，碳减排也在某种程度上演化为了一场各国间的恶性竞争，很明显，运动式“减碳”已经为各国民众带来了极为恶劣的影响，如果不加以纠正，那么“运动式‘减碳’竞争”将为全人类的命运带来更大的灾难。

总的来说，各个国家的发展情况不同，减排路径也会有所差别，尽管绿色化是各国的投资趋势，但整体减排思路仍不可过分激进。虽然已有不丹等国家已实现碳中和目标，但每个国家与城市仍需遵循自身情况制定减排路径，大部分地区不可完全“弃碳”以寻求碳减排数据的短期优化。碳减排的路径制定应以居民的日常需求为基础，在保障用电安全的情况下维稳推进碳减排的相关工作。为此，本报告以当下我国的基本国情为基础，围绕着科学实现“双碳”目标的绿色发展观，在统筹规划、税种调节、工作机制、企业改革四个方面提出建议。建议如下：

一、从统筹规划上看，坚持全国一盘棋，在顶层规划下科学实现“双碳”目标

运动式“减碳”的本质在于缺乏统筹，其原因在于当前国家发改委还未将碳达峰、碳中和的“1+N”政策体系进行最终完善，在此前提下已有部分省市对于“双碳”工作进行“抢跑”，最终严重影响了减排效率并产生了一系列的经济与社会性问题。此前，生态环境部部长黄润秋表示，对于有条件、有专业知识并且对地区减排路径明确的地方可率碳先实现碳达峰。但对于缺乏减排系统体系的省市可在全国碳达峰路线图与“1+N”政策完善后再制定符合地方发展特色的碳达峰、碳中和行动方案。

“双碳”目标的提出，是一场广泛而深刻的中国经济社会系统性变革，这也就意味着减排不仅关乎着我国的绿色发展，更是一场经济发展方式的改革。为警惕运动式“减碳”，各地政府在“减碳”的同时要注意三方面因素。

第一，严防能源改革带来的失业率升高风险。随着新能源在能源消费结构中的占比不断升高，相关行业的人才需求也在持续扩大，但与此同时传统化石能源的产能需求萎缩将会为行业带来失业危机。各地政府可联合新能源企业组织再就业培训，将原先服务于传统化石能源企业的员工转到新能源相关的岗位，这既解决了经济发展改革所产生的结构性失业与技术性失业，又弥补了新能源行业所需的人才缺口。

第二，谨防储能技术的落后所带来的新能源产能过剩。当前我国新能源产业发展突飞猛进，水电、风电、光伏以及生物质发电装机量连续多年稳居全球首位，在各项清洁能源大力发展的同时也要关注产能的存储问题。不同于传统燃煤发电，各项新能源发电对于天气情况有一定的要求，并不能在有差别的天气情况下提供相同的产能，而储能便可将天气情况良好时所产生的产能进行储存，面临突发事件或恶劣天气的时候释放产能。储能的主要作用是平衡新能源的保障性与清洁性，所以各地将新能源发电作为实现“双碳”目标的重要抓手时，储能的重要性不可被忽略。如果新能源发电缺少了储能的配合，那么再多的新能源装机量与产能也难以被消纳，最终只会变成拖累经济发展的过剩资源。

第三，堤防运动式“减碳”所带来的过程要素疏漏。为过分追求减排结果，运动式“减碳”往往忽视了减排过程，在没有摸清当地“碳家底”以及没有查明未来“碳余额”的前提下，盲目开展减排工作，以至于造成了减排基础不牢。减排过程中的责任核算、数据监测、动态调控等管理手段是打牢减排基础的重要逻辑要素。要素的处理不仅需要相关部门的专业协作，还要依靠数字化科技实行辅助，碳源、碳汇等基础指标很难通过人为计算得出准确数据，大数据技术将为各地政府提供准确的数据与有效的可持续发展前景分析。人为要素与数字化要素相结合已成为当今的科学“减碳”趋势，此前中国人民大学重阳金融研究院与北京东方国信科技股份有限公司联合开发的《碳达峰、碳中和智慧检测管理平台》（以下简称《平台》）便可为各地政府提供准确的相关数据，另外，《平台》可根据不同省市的特点制定差异化的检测与管理业务，从而在实现“双碳”目标的道路上助力各地纠正运动式“减碳”，科学实现减排任务。

二、从税种调节上看，建议我国启动多行业碳税征收机制，并将其列为独立税种。

根据上述案例分析得出结论，运动式“减碳”背后的动机之一是将火力发电的市场份额削弱，以提高可再生能源发电的竞争力。在遵循这一逻辑的基础上，碳税是一种既合理又能实现这一目标的政策工具。

煤炭价格与税收是火力发电企业所要面临的两大成本，成本的增加将不利于火力发电行业的发展，在面对可再生能源发电时，其竞争力将被削弱竞争力。煤炭价格会受诸多不确定性因素影响，例如市场需求与政策等；未来价格走势难以预测。但碳税的征收相对稳定，对于煤炭发电企业的成本影响也更为直接。

国际上不乏以碳税为抓手，成功降低碳排放的范例。挪威是全球最早征收碳税的国家之一，其碳税征收机制覆盖了多个行业，例如煤炭、石油、天然气等。除了碳排放量得到控制外，碳税的征收机制也形成了正面的经济外部效应。挪威政府将征收碳税后的部分收益补贴给优秀的减排企业，这样一来，企业的减排积极性便被充分调动。在考虑到碳税多项正面作用与我国目前的情况时，我国也应当启动多行业的碳税征收机制。

现如今，碳达峰、碳中和已成为我国未来需要努力达成的目标与发展趋势，我国的实体与金融两领域也在共同发力，尤其是金融领域；央行正在逐步完善绿色信用贷款机制，全国碳交易市场也于2021年7月16日正式开启，随后也有望进一步增强金融属性。但根据当前全球减排进度，除去完整的绿色信贷机制与成熟的碳交易市场外，我国也需考虑碳税体制的建设。全球目前已有近30个国家出台了碳税政策，其中有德国、日本、加拿大等发达国家，也有哥伦比亚、智利、南非等发展中国家。

国家发展和改革委员会能源所研究员姜克隽此前表示，早在2002年，我国就曾与挪威在碳税方面展开课题合作。最终两国统计局得出的结论为征收碳税虽然会使我国的二氧化碳排放量减少，但会在很大程度上对我国当时的经济发展产生负面作用，碳税的征收提议便被搁置。在2011年，征收碳税的提议再度被各方面讨论，但因为产业发展问题与配套设施不健全等因素，征收碳税提议再次受到搁浅。

时至今日，我国的经济情况较早年间已有了突飞猛进的进步，2010年，我国的国内生产总值超过日本，正式成为世界第二大经济体，并且在2020年的全球新冠肺炎疫情的大背景下，我国以国内生产总值正增长2.3%的成绩成为了全球为数不多的经济正增长国家。在经济发展得到巩固的同时需要再次提高碳减排意识。虽然诺贝尔经济学家William Nordhaus在其DICE模型中表明，降低碳排放时所产生的“碳约束”会抑制国家的经济发展，但在我国的经济基础较为雄厚且减排压力大的情况下，碳税机制应到再次被关注。

这其中有三方面原因，第一，在经济层面，碳税机制可以帮助政府发现长期的碳定价，从而在一定程度上起到提高碳交易市场流动性与增强投资者参与程度的作用。第二，碳税可以帮助政府缓解财政压力，以较小的成本将资金再分配。政府从传统能源产业中征收的碳税可作为政府补贴发放至绿色产业，减少政府的额外支出。第三，碳税机制有利于提高国民碳减排意识。理论表明，企业所承受的部分碳税成本会通过价格传导机制转嫁给消费者，这样一来，消费者的用能成本上升，减排意识也随之增强。

以碳市场发展较为发达的国家作为参考，再加上目前我国的国情，碳税与碳市场交易是当下需要重点考虑的碳减排两大抓手。而这两大抓手的特点也促使着他们要互相依靠。

一方面，碳税的优点在于机制透明，税点存在可预测的依据。这也弥补了碳交易市场中碳价波动性大且难以预测的缺点。

另一方面，碳交易市场与碳排放量间存在直接影响关系，即碳价越高，碳排放量越低。两者间的直接负相关关系在经济学理论中解决了碳税对碳排放量缺乏直接约束的问题。

碳税机制不仅需要被重新讨论，而且如果在未来被实施后还需将碳税设立为独立税种。新冠肺炎疫情常态化已逐步成为现实且被民众所接受，政府为鼓励企业发展与民众消费采取了减税降费的各项政策，但碳税不宜跟随减税降费的策略，因为过低的税率不但不会抑制“两高”产业的发展，反而在一定程度上会提高产业利润。因为从风险传导机制的角度上考虑，较低的碳税率会降低企业的碳排放成本，进一步对我国的碳交易市场与减排的总体规划产生负面效应。所以，碳税应当成为一项独立税种，且根据不同行业的排放程度来制定差异化的税点。

三、从工作机制上看，推广合同能源管理机制，节省企业与政府的减排成本。

前文提到，对传统能源企业进行断贷、抽贷是运动式“减碳”的一种表现形式，为纠正这一行为，报告建议在减排执行工作上推广合同能源管理机制，最终以科学为基础完成低成本、高效率的减排任务。

根据我国气候变化事务特使解振华及其团队的预测，我国在实现碳中和目标的过程中将有近136万亿元的投资缺口，对于各级政府与各行业企业而言将面临巨大的投资压力，尤其是对传统能源企业来说压力更大。此前传统能源企业因技术成熟与需求稳定等特点使其业务发展平稳，在考虑到未来坏账率较低的情况下，商业银行也往往愿意主动将贷款发放给相关企业。但随着绿色化逐渐成为当前金融发展趋势，以绿色信贷为主的绿色金融投资工具开始向增长前景更明朗的新能源行业倾斜，再加上各地政府较大的减排压力，传统能源企业将面临断贷、抽贷的潜在危机。

合同能源管理机制将在很大程度上化解传统能源企业所面临的断贷、抽贷危机。合同能源管理并非是一种全新的减排方式，早在上世纪70年代便在欧美盛行，其运营逻辑在于用能主体雇佣节能服务公司对主体的生产业务提供节能服务，服务结束后的部分节能收益将作为节能公司的分成收入。一般来说，双方在合同履约期中的所有业务风险将由节能服务公司承担。在服务过程中节能公司将提供技术咨询、改造方案、方案施工等全方面服务。

为什么说合同能源管理将会解决传统能源企业的断贷、抽贷危机呢？究其原因在于合同中的报酬支付模式不必让用能主体支出额外的成本。相较于其他的减排手段来说，合同能源管理机制是在用能主体的运营成本上做减法，并非加法。例如，一家企业的年度贷款额度为1000万元，并且这1000万元可恰好覆盖企业的生产现金流，在接受能源管理后可实现700万元的生产成本，节省下的300万元可以一定比例的业务支出作为支付给节能服务公司的报酬。

国家能源局在《节能减排“十二五”规划》中就将合同能源管理列为十大节能减排重点工程之一，但随着新能源、新项目与新科技的快速发展，以存量设备改造为基础的合同能源管理逐渐被忽视，而以燃煤发电厂为代表的高排放存量刚需项目恰恰需要合同能源管理来进行排放优化。长期看来，新能源使用比例的扩大是明显的未来发展趋势，新项目的需求量显而易见。短期而言，部分“两高”项目对于社会的基本保障仍是刚需，对于这些项目来说，以运动式“减碳”的方式来促进减排将造成一系列的经济社会系统性问题，以合同能源管理为减排路径将有望减轻绿色发展在短期所面临的用能成本上升压力。

四、从企业改革上看，将企业高管薪酬与循序渐进的碳排放工作进行关联。

企业是社会中碳排放量最大的主体，企业的减排情况将直接关乎到社会乃至国家的减排进程。如何促进企业的减排能动性与怎样使企业科学“降碳”是当今社会所面临的两大减排难题，但根据国外专家的建议；将企业碳排放工作情况纳入至高管的薪酬结构体系中将会对企业的减排情况起到积极作用。

2021年8月，美国全国企业董事协会高级副主席Friso Van der Oord在美国有限电视新闻网络（CNN）发表了一篇名为《Tying CEO pay to carbon emission works. More companies should try it》的文章，文章阐述了当前企业高管的薪酬现状与企业对待碳减排的普遍态度。企业高管因股票期权等激励机制使得收入水平远高于企业的平均水准，而高收入的背后是否与企业社会责任相关联至今在很多企业还缺乏明确的制度。事实表明，企业将高管的薪酬与碳减排工作相关联不仅可以在更大程度上发挥高管收入的价值也可以使企业更好地履行社会责任。

MSCI在2021年上半年的研究表明；上市企业在二级市场中的股价对于企业积极减排的反应虽然较慢，但是积极的。此外，这篇文章也列举了多个因为将高管薪酬与企业碳排放工作关联后的到正面反馈的案例。例如，瓦莱罗能源公司将企业的ESG工作纳入到高管的年度激励奖金，并占其中的18%。壳牌公司也在2018年时就发表过声明；将企业的中长期减排目标与高管薪酬进行关联，使企业在运营中与客户在消费企业商品时尽可能的降低碳排放。随后，两公司的股价在二级市场中也有不同程度的涨幅。

结合碳中和背景与我国当前的企业改革现状，将企业减排工作作为高管薪酬的衡量指标之一是我国应大力推动的一项改革方案。中国上市公司协会作为美国全国企业董事协会在国内的对标机构在业务上具有很多类似之处，协调好上市公司与市场的和谐发展，鼓励上市公司承担相应的社会责任作为协会的业务一部分，在优化企业的环境、社会、公司治理（ESG）的披露信息与高管薪酬结构上将起到积极的推动作用。随着实现“双碳”目标的窗口期不断缩短，协会可联合证监会、人民银行与发改委等主管机构对企业高管薪酬结构与减排间的关联工作推出相应的指导意见，进一步拉近高管薪酬与减排工作的关系。

另外，此项举动也响应了国家主席习近平近期所提出的关于扎实促进共同富裕问题。2021年8月17日，国家主席习近平主持召开中央财经委员会第十次会议，会议指出要加强对高收入的规范和调节，依法保护合法收入，合理调节过高收入，鼓励高收入人群和企业更多回报社会。基于此，企业高管作为高收入人群的典型代表有责任以企业减排的形式解决社会所面临的经济发展外部性问题。在高管薪酬与企业减排工作关联后，非理性的企业运动式“减碳”问题将会在很大程度上被纠正，社会的减排进度也将回归正常。

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结 语

未来，我国将用十年时间实现碳达峰，随后又将用三十年时间实现碳中和。在此期间，中国这艘巨型“能源战舰”的船头将从传统能源方向调转至可再生能源方向，转向的难度是显而易见的，各地方政府的碳减排压力之大也可想而知。虽然我国在通向碳中和的道路上会遇到很多困难并且也要承担世界大国的国际舆论压力，但是中国应当保持符合自身发展的碳减排进度，寻求科学的减排方式，纠正运动式“减碳”，并以渐进式“减碳”为基本理念，在确保国民基本生活需求的情况下逐步降低各行各业的碳排放量，真正推动可持续发展与后疫情时代的复苏。