中国边疆开发与周边政治经济学

——以内蒙古呼伦贝尔沿边开发及其对蒙俄开放为例

赵可金  云阿云智库•边疆治理

导读：近年来中俄关系高位运行的国际有利因素并没有转化为呼伦贝尔这一边疆地区发展的内在动力，如何通过理论创新、制度创新和政策创新重新搭建国际资源转化为国内发展动力的平台和支点，是当前和今后呼伦贝尔发展面临的一项紧迫课题。

来源：《当代亚太》(京)2019年第6期

作者：赵可金

关键词：边疆发展；政治建制；沿边开发；周边外交

内容提要：边疆发展是一个国家经济发展的重要组成部分，兼具地缘政治和地缘经济意义。传统的边疆发展研究更多关注边疆经济发展本身的意义，更多从经济学的视角分析边疆的资源禀赋和经济潜力，缺少有关边疆政治发展对边疆经济发展影响的研究。事实上，边疆概念的本身就是政治权力建构起来的，决定边疆发展的关键是政治建制，而边疆的开发也是经略周边的重要依托。文章在构建周边政治经济学分析框架的基础上，选择呼伦贝尔作为案例，检验中国的沿边开发战略及其效果，发现作为中国与蒙俄两国的边疆，呼伦贝尔在不同历史时期的发展形态从根本上受当时的国际关系和政治建制的左右。在“一带一路”倡议不断推进的背景下，呼伦贝尔未来的发展取决于政治建制的水平和形态，而该地区的开发及对蒙俄的开放也将拓展中国周边外交的实践。

关 键 词：边疆发展；政治建制；沿边开发；周边外交

项目基金：本文得到教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“中国丝绸之路经济带建设的地缘政治环境及地缘战略研究”(项目批准号：16JZD027)的资助。

作者简介：赵可金，清华大学社会科学学院教授

一、问题的提出

边疆发展是一个国家经济发展的重要组成部分，兼具地缘政治和地缘经济意义。①从地缘政治上来说，边疆地区守卫着国家安全的大门，是地缘政治最为敏感的缓冲地带，摩擦、冲突乃至战争首先波及的是边疆地区，其安全局势历来是国家之间关系的晴雨表。从地缘经济上来说，边疆地区往往远离国家经济中心，是地缘经济比较脆弱的地区，边疆地区的经济往往处于所谓的“边缘地带”②或者“半边缘地带”。③然而，内地和边疆地区，唇亡齿寒；边疆地区与周边国家关系，休戚相关。如何实现边疆地区的发展，历来是各国面临的重要课题。

边疆地区的发展与治理也是中国政治的一个核心问题。根据周振鹤先生的研究，中国历史上对边疆地区的治理主要出于防御的需要，建立的是军管型的制度框架，强调统而不治的间接治理，比如汉代的都护府、唐代的羁縻州府、元代的土司衙门、清代的“改土归流”、旗民分立以及都统衙门等，大多属于军政融合的制度安排，本质上都是“统治型政权”。④然而，在这一治理架构下，边疆治理重政治防御而轻经济发展，导致边疆地区与中原相比呈现经济落后的特征，统治者往往担心边疆地区过度发展而走向独立，清代对西藏、***和蒙古各王公的政策均体现了这一心理。⑤

中国是一个陆地边界最长的国家，陆地边界线超过2.2万公里，与朝鲜、俄罗斯、蒙古国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南14个国家接壤，边疆国土面积197万平方公里，⑥边疆的发展与治理关系到国家建设大局，战略地位十分重要。在历史上，围绕塞防与海防孰重孰轻的战略问题，历代中国统治者都进行了反复的争论，直接影响了中国的治边方略，最近的一次是清朝末年李鸿章与左宗棠的争论。⑦中华人民共和国成立七十年来，国家在延续了以往历朝历代治边框架的基础上，通过设立民族区域自治等制度对边疆地区进行了重新建制，特别是近四十年来，沿边地区经济实现了快速发展。

然而，在沿边开发取得巨大成就的同时，也出现了一些新的问题。比如，受自然条件、交通和地理限制以及特殊的历史因素的影响，边疆地区发展相对滞后，普遍存在政策优势弱化、与腹地联系弱、发展质量低、经济发展“通道化”与跨境合作形式单一等问题，⑧极大地制约了边疆地区的发展。尤其是随着市场竞争的深入，沿边地区相对滞后的发展在市场竞争中面临着诸多天然劣势，对资金、技术和人才的吸引力进一步下降。边疆地区的开发能够缩小国内发展差距，同时也将拓展中国周边外交的实践。如何弥补边疆地区的短板和劣势，推动实现边疆地区高质量发展，是摆在党和国家面前的紧迫课题。

二、文献回顾：边疆假说及其争论

如何理解边疆的内涵，边疆地区发展在学理上是一个什么问题，它是由哪些因素决定的，这些是边疆地区发展的核心问题。边疆发展之所以有与其他地区不同的内在逻辑，完全来自边疆的特性和边疆发展面临的特殊情境。只有将边疆特性和边疆发展面临的特殊情境在学理上正本清源，找到决定边疆地区发展的内在逻辑，才能确立边疆地区发展的前进方向。迄今为止，围绕这些问题，学术界的相关研究已经汗牛充栋，基于对学界已有解释的文献回顾，有助于构建一个边疆地区发展的分析框架。

何谓边疆？事实上，边疆是一个文化建构的产物，无论在中文语境中，还是在英文语境中，边疆都是一种关系型的文化建构概念，而非具有本质主义的原生概念。在中文文献中，“边疆”一词最早出现于《左传》，在《左传·昭公十四年》中记载“好於边疆，息民五年，而后用师，礼也”。⑨当时便有中外关系互动的界限的含义。在中文语境中，“边”是一种分界线的意思，是远离“文化中心”而与另一种文化接触的“分界线”。“疆”则意味着疆域，包含着隶属于某一权力的“领土”和“属地”。在中国古代，边疆是一个充满弹性的模糊概念。国家只有边疆，而无边界，王化所及的尽头即被视为边疆，被认为是“老少边穷”地区，甚至中国历史上所修建的长城都不是限制民众往来的边界，而是阻挡胡人放马中原的防御屏障。在西方的语境中，边疆意味着边远的未开发之地或“人类居住的边缘地区”。⑩比如，美国边疆学派创始人弗里德里克·特纳认为，边疆是美国精神的发源地，所谓“边疆”是一方“自由的土地”，“在拓殖过程中，边疆是浪潮的外部边缘——野蛮和文明的交汇点”。(11)罗伯特·雷德菲尔德等人更是把边疆看作不同文化接触之后发生文化涵化现象的地区。(12)欧文·拉铁摩尔在《中国的亚洲内陆与边疆》一书中更是把包括“满洲、蒙古、新疆以及西藏在内的地区”视为“文化接触之地”的“边疆”。(13)因此，互动关系是理解边疆问题本质的一个重要视角，无论是从事边疆史地研究的历史学家，还是从事地缘战略研究的战略思想家，形形色色的“边缘地带发展理论”、(14)“欧亚心脏理论”、(15)“新边疆论”(16)和“高边疆论”，(17)都在传递着一种纵横交织的政治关系。所谓的边疆问题，从根本上是处理横向的中外互动关系和纵向的中央—地方互动关系的政治建制问题。从横向上来说，边疆问题意味着一国与另一国的关系互动结构，比如，拉铁摩尔把亚洲腹地农耕文明与草原文明间互动交汇的边疆地区视为“两种文明的黏合剂”，区分了“西藏、新疆、蒙古和满洲四大区域的政治互动”。(18)费正清(John King Fairbank)的“冲击—回应”模式也强调了中外互动结构的视角。(19)从纵向上来说，边疆问题还意味着一国中央政府与边疆地区的文化和权力互动关系。从中国历史上来看，边疆治理体系的总体发展趋势是从羁縻到直接治理，即从中心—四夷关系走向中央—地方关系，体现了中央政府控制范围的扩大。(20)因此，理解和界定边疆问题，无论是经济社会发展问题，还是政治稳定问题，都离不开对纵横双重政治建制的考察。

在这一问题上，美国边疆史学家提出了所谓的“边疆假说”，引发了学界的广泛讨论。在特纳看来，边疆(frontier)是界定美国发展本质的关键，“直到现在为止，一部美国史在很大程度上可说是对于大西部的拓殖史。一个自由土地区域的存在及其不断的收缩，以及美国定居的向西推进，可以说明美国的发展”。(21)在《向西部扩张：美国边疆史》一书中，作者更是明确提出了“区域主义”和“地方主义的经济学”的论断，认为边疆地区的发展是美国发展的本质。(22)这一著名的“边疆假说”对当时居于主导地位的“制度史学派”(23)是一个巨大的挑战，反对后者关于美国制度和文化的“欧洲基因”论(germ theory)，坚持认为“只有把视线从大西洋沿岸转向大西部，才能真正理解美国的历史”。(24)毫无疑问，特纳对“边疆美国”的理解一举奠定了他在美国史学界的巨擘地位，与强调“美国神话”的沃侬·路易·帕灵顿(Vernon Louis Parrington)和强调经济二元论的查尔斯·比尔德(Charles A.Beard)形成鼎足之势，成为引领学界争论的“泰山北斗”。尽管很多人往往依据帕灵顿和比尔德的框架，批评特纳陷入了“地理决定论”，是一个极端的“环境决定论者”，但特纳的研究还是引领了美国史研究的“边疆学派”，(25)引导美国史研究走上了与欧洲不同的道路。因此，特纳的真正贡献不仅在于他发现了边疆问题的要害，而且意识到这一要害可以“说明美国的发展”，也就是说，边疆的发展前途和命运与美国国家的前途和命运休戚相关。特纳饱受批评的关键不在于他发现了边疆的秘密，而在于在方法论上并没有确立科学的基础，无论是“边疆”的概念，还是“地域”(section)的概念，都是文化建构的产物，而非科学论证的产物。因此，解释边疆地区发展的秘密，需要将特纳的“边疆假说”建立在科学方法论的基础上，推动“边疆假说”成为“边疆学说”。

其实，早在1992年，长期从事边疆研究的邢玉林先生就提出建立“中国边疆学”的问题，强调以马克思主义为指导，创立揭示中国边疆及其硬系统和软系统，以及其形成、演变和发展规律的“中国边疆学”。(26)多年来，学者们在推进“中国边疆学”建设上总体进展不大，主要原因是过多地受制于现实的边疆问题，囿于一些具体问题的对策性思考，缺乏对边疆发展的学理性和规律性研究，加上各个学科研究存在“碎片化”的问题，导致难以形成类似于特纳“边疆假说”那样的共识。尽管一些学者，比如吉林大学的郭锐教授意识到中国的边疆政策由“固边”向“富边”再向“兴边”的发展可能会推进“中国边疆学”学科的建设和发展，(27)但对于如何建设中国边疆学还缺乏系统的阐述。

三、理论分析：中国边疆发展的周边政治经济学

从严格的科学方法论出发，在特纳“边疆假说”的基础上，可以构建一个边疆地区发展的分析框架。作为因变量，边疆地区的发展是指某一被政治建构为“边疆”的地区(事实上根本没有什么中心和边疆，在政治上被定位为边疆的地区，或许在经济、社会和文化上属于枢纽或核心地区)在经济上表现为从不发达状态向发达状态的变化，可以用国内生产总值(GDP)、人均能源消费、人口预期寿命、新生婴儿死亡率、识字率等众多指标来测量，在很多情况下通常用国内生产总值指标来衡量，实现边疆地区的发展意味着该地区的GDP实现了可持续增长。

在给定的地理和生态环境条件下，边疆地区的发展表面上来看是一个经济问题，实际上是一个政治经济学问题，它从根本上取决于国家之间关系和中央—地方之间的关系等政治建制的属性。因此，影响边疆地区发展的主要因素包括两个方面：一是国际关系的性质。边疆地区一般处于国家与国家之间的交界处，国际关系的好坏，直接影响着该地区的发展环境和发展动力。一般可以根据国际关系的亲疏好坏程度，将其划分为对抗型的国际关系和合作型的国际关系。前者意味着两个国家处于战争或者战略竞争的状态，两国根本没有建立正常的外交关系，或者建立了正常的外交关系但在重大政策上尖锐对立，基本上没有什么合作项目。后者则意味着两个国家之间存在着合作项目，在很多问题上立场一致、签署共同的合作文件或者能够达成集体行动。二是中央—地方关系的性质。边疆地区与中央政府的关系历来是一国政治建制的重要内容，从权力集分程度可以划分为中央集权型的制度安排和区域自治型的制度安排，前者意味着边疆地区的一切权力来自中央政府的授权，后者则意味着边疆地区具有法律规定的某种程度的自治权。综合国际关系和央地关系两重因素，边疆地区的发展可以形成以下假设矩阵(见表1)。

中央集权  案例：对越自卫反击战期间的云南文山    案例：对越自卫反击战后的云南文山      

地区自治  案例：中苏交恶后的内蒙古呼伦贝尔  案例：1992年后的内蒙古呼伦贝尔

作为一个具有五千年文明历史的大国，中国在国家治理体系上是一个早熟的国家，尤其是在边治体系上形成了独特的天下观，在制度上经历了从封建制天下向郡县制天下的演变过程。(28)封建制天下确立的是宗室与公室之间基于血缘伦理的分封关系，郡县制天下确立的则是中央王权与地方权力之间基于权力责任的授权关系。相比之下，后者更具包容性，可以将血缘、族群、宗教等不同社会因素纳入其中。无论是封建制天下，还是郡县制天下，国际关系的内外逻辑和央地关系的上下逻辑紧密耦合，在不同历史时期和不同地方形成了多样性的政治建制。由于边疆地区在早期大多属于少数民族聚居区，形成了不同于当时中原汉族政权的独特治理形态，如何在天下观的框架内对边疆地区推行王道教化，成为中国古代治边智慧的重要内容。尤其是元明清实行“改土归流”政策后，边疆地区除了在东北实行旗署和民署并存分治以及在西藏实行政教合一管理体制等“特别行政区”制度外，其余基本上被纳入郡县制体系之中，形成了近代以来“五族共和”的格局。但是，中华民国之前的边政管理体系在性质上均属于统治型政权，不仅边疆地区客观上无法获得实质性的发展，中央政府也不允许边疆地区发展以致形成“尾大不掉”之势，甚至爆发“独立叛乱”的恶果。

中华人民共和国成立后，中国对边疆地区实行在中国共产党领导下的中央集权和民族区域自治两种制度，全面规划了边疆地区的治理架构。第一种类型是民族区域自治制度。为了方便对少数民族聚居的边疆地区进行管理，先后设立了内蒙古***(1947年5月1日，首府呼和浩特)、***吾***(1955年10月1日，首府乌鲁木齐)、广西壮族***(1958年3月15日，首府南宁)、宁夏回族***(1958年10月25日，首府银川)、西藏***(1965年9月9日，首府拉萨)。在这些地区设立自治机关，行使自治权，让少数民族人民自己当家做主，地位相当于省，这种制度称为“民族区域自治制度”，这是中国的一项基本政治制度。但同时，***受中央人民政府管辖，与国家的关系是地方与中央的关系，不具有独立主权的性质。第二种类型是设立省或直辖市。对于一些各民族混居的边疆地区，建立了源于古代的省建制，比如在黑龙江、吉林、辽宁、云南等边疆地区建立的是省，省人民政府是省人民代表大会的执行机关，对省人民代表大会和国务院负责并报告工作，实行省长负责制。省和***都享有《宪法》规定的地方国家机关职权，但***还享有《宪法》赋予的11条法律规定的自治权和《民族区域自治法》赋予的27条法律规定的自治权。从法律层面讲，《宪法》的11条和《民族区域自治法》的27条，就是***与省(市)行政区的区别，尤其是自治立法权、行政法规变通权以及发展经济的自主权，这些特殊规定赋予作为少数民族***的边疆地区比省更多的自治权和灵活性。(29)然而，在实践中，在中国共产党统一领导下，中国保持了中央集权的单一制国家制度特征，两者在享有政策上的差别也不是很大，在政策上均享有“老少边穷”地区的优惠政策和灵活政策。最主要的优惠政策是财政转移支付制度，按照国家规定，***的财政预算支出设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。截至2009年，中央政府累计向民族地区转移支付2万多亿元，总体上，西藏和宁夏人均转移支付较多。(30)

相比之下，对中国边疆地区发展影响最大的还是国际关系因素，因为不同的边疆地区与之接壤的国家不同，边疆地区均设立与这些国家互联互通的口岸，这些国家在不同历史时期与中国的外交关系迥异，导致对边疆地区发展的影响比较大。中华人民共和国成立之后的很长一段时间内，由于国际环境复杂恶劣，边疆地区一直将防御摆在首位，特别是面临中印边界冲突、中苏关系恶化和中越关系紧张等压力，边疆地区发展一直被纳入边防的框架内，边疆一直由边防和军事部门负责，地方政府难以参与其中，经济上也一直处于欠开发的状态。

改革开放以来，随着国际形势的缓和，以及党和国家的工作重心向经济建设的转移，边疆地区逐渐从边防的框架中走出来，被纳入了沿边开发开放的发展框架内，探索沿边开发开放措施，实施兴边富民行动，以发展边境贸易为重要抓手，以边境经济合作区等各类特殊区域为主要平台，推动边境地区经济社会实现跨越式进步，走出了一条“以开放促发展、以发展促稳定”的边境治理新路。(31)从五个少数民族***的情况来看，国家批准***对外开放的口岸有17个(航空口岸2个，陆地边境口岸15个)、内蒙古对外开放的口岸有19个、西藏对外开放的口岸有5个、广西对外开放8个陆路边境口岸(见表2)，这些口岸与国外互联互通，人员往来、边境贸易和国际交流十分活跃。对这些边疆地区来说，国家之间关系的好坏直接影响着边境口岸的通关情况，进而影响边疆地区经济的发展。

重点开发开放试验区(5个)  广西东兴重点开发开放试验区，云南勐腊(磨憨)重点开发开放试验区，瑞丽重点开发开放试验区，内蒙古二连浩特重点开发开放试验区，满洲里重点开发开放试验区     

沿边国家级口岸(72个)  铁路口岸(11个)   广西凭祥，云南河口，***霍尔果斯、阿拉山口，内蒙古二连浩特、满洲里，黑龙江绥芬河，吉林珲春、图们、集安，辽宁丹东      

公路口岸(61个)  广西东兴、爱店、友谊关、水口、龙邦、平孟，云南天保、都龙、河口、金水河、勐康、磨憨、打洛、孟定、畹町、瑞丽、腾冲，西藏樟木、吉隆、普兰，***红其拉甫、卡拉苏、伊尔克什坦、吐尔尕特、木扎尔特、都拉塔、霍尔果斯、巴克图、吉木乃、阿黑士别克、红山嘴、塔克什肯、乌拉斯台、老爷庙，甘肃马鬃山，内蒙古策克、甘其毛都、满都拉、二连浩特、珠恩嘎达布其、阿尔山、额布都格、阿日哈沙特、满洲里、黑山头、室韦，黑龙江虎林、密山、绥芬河、东宁，吉林珲春、圈河、沙坨子、开山屯、三合、南坪、古城里、长白、临江、集安，辽宁丹东   

边境城市(28个)  广西东兴市、凭祥市，云南景洪市、芒市、瑞丽市，***阿图什市、伊宁市、博乐市、塔城市、阿勒泰市、哈密市，内蒙古二连浩特市、阿尔山市、满洲里市、额尔古纳市，黑龙江黑河市、同江市、虎林市、密山市、穆棱市、绥芬河市，吉林珲春市、图们市、龙井市、和龙市、临江市、集安市，辽宁丹东市     

边境经济合作区(17个)  广西东兴边境经济合作区、凭祥边境经济合作区，云南河口边境经济合作区、临沧边境经济合作区、畹町边境经济合作区、瑞丽边境经济合作区，***伊宁边境经济合作区、博乐边境经济合作区、塔城边境经济合作区、吉木乃边境经济合作区，内蒙古二连浩特边境经济合作区、满洲里边境经济合作区，黑龙江黑河边境经济合作区、绥芬河边境经济合作区，吉林珲春边境经济合作区、和龙边境经济合作区，辽宁丹东边境经济合作区   

跨境经济合作区(1个)    中哈霍尔果斯边境合作中心　　资料来源：作者根据相关资料整理。

1987年4月，中共中央、国务院在批转《关于民族工作几个重要问题的报告》时，指示***、西藏、云南等省区和其他一些少数民族地区进一步搞好开放，加快经济发展。(32)1991年4月，国务院办公厅批转了国家民委等十几部委就边境贸易情况进行调研后向国务院提出的《关于积极发展边境贸易和经济技术合作、促进边疆繁荣稳定的意见》，鼓励扩大边境贸易，边贸开始替代边防成为边疆地区的重要任务。(33)1992年，中央做出国家实施沿边开放的战略决策，先后批准珲春、黑河、绥芬河、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥和东兴等13个城市为沿边开放城市，加上辽宁丹东，共批准设立了14个国家级边境经济合作区，并给予了一些优惠政策。(34)1996年1月，国务院发出《关于边境贸易有关问题的通知》，对边境贸易管理形式和税收等若干问题做出具体规定，强调要“积极支持边境贸易和边境地区对外经济合作的发展”。(35)在沿边开发开放战略推动下，边疆地区发展加快，区域合作日益深入，边疆地区从“内陆腹地”日益崛起为“开放前沿高地”。边疆地区的外部性作用也从古代时期的防御演变为当下的实践周边外交的前沿。

四、案例检验：呼伦贝尔的开发及对蒙俄开放的经验

内蒙古呼伦贝尔地区地处中俄蒙边境，是中国典型的北部边疆地区。清代以前，内蒙古地区从未形成一个单独的地方行政区域，其发展格局的定型经历了一段复杂的历史进程。最初是古代扎赉诺尔人创造的游牧民族聚居区，经过匈奴、拓跋鲜卑族几代征战后，蒙古诸部在呼伦贝尔悄然兴起，最后由成吉思汗统一了蒙古高原。然而，由于地处北疆牧区，易攻难守，当时的中原政权始终没有将其作为经略重镇。清朝入关后，由于封禁东北，呼伦贝尔地区主要作为防卫沙俄入侵和保障驿站畅通的重地，设立了隶属黑龙江将军节制的副都统衙门。1664年(康熙三年)，漠南蒙古诸部落臣属清朝后，清朝以千里大漠为界将其划分为内蒙古和外蒙古，沿袭至今。中华民国成立之后，岭西地区一度实行自治，形成旗、县并存和分治的局面。中华人民共和国成立后，在周恩来总理主持划定新的内蒙古“骏马”版图下，先后建立呼伦贝尔纳文慕仁盟(1949年)、内蒙古***东部行政公署(1953年)、呼伦贝尔盟(1954年)、呼伦贝尔人民委员会(1957年)、呼伦贝尔盟革命委员会(1967)，但辖区与2001年成立的呼伦贝尔市已经大致相当。1964年，国家通过了开发大兴安岭的决定，成立了专门的大兴安岭特区，地域横跨黑龙江和内蒙古，但指挥部设立在内蒙古呼伦贝尔盟的鄂伦春自治旗，这为呼伦贝尔后来划归黑龙江提供了依据。

通过对呼伦贝尔地区历史的考察，不难发现，该地区作为中外关系和央地关系交织的边疆地区，直到改革开放以后才确立了稳定的治理架构。因此，考察该边疆地区经济的发展及其影响因素，最合适的阶段是1979年确立呼伦贝尔盟开始，一直到2019年。在这四十年的时间内，呼伦贝尔地区从基础落后的边疆地区逐渐成为中国对外开放的前沿阵地，正在成为中国“深化与周边国家和地区合作的重要平台，是沿边地区经济社会发展的重要支撑，是确保边境和国土安全的重要屏障，正在成为实施‘一带一路’战略的先手棋和排头兵，在全国改革发展大局中具有十分重要的地位”。(39)如何解释呼伦贝尔四十年发生的重要变化及其原因，运用已经建立的分析框架检验呼伦贝尔的边疆发展实践，是一个重要的研究课题。

(一)中外关系因素

作为中国与俄蒙交界的边疆地区，呼伦贝尔的经济发展毫无疑问首先受到中国与俄罗斯及其前身苏联关系的影响。中华人民共和国成立以来，中俄(苏)关系经历了从“蜜月期”到“寒冬期”再到“升温”的U型变化(见图1)。中华人民共和国成立之初，中苏签订《友好同盟互助条约》，苏联一度给予中国有力援助。1957年，呼伦贝尔就正式建立了对外贸易机构，主要为内蒙古***专业进出口公司和其他口岸公司组织收购、调拨出口商品。然而，随着中苏大论战的爆发，两国关系日益恶化，从20世纪60年代开始一直到80年代末，两国关系处于不正常的状态下，苏联甚至一度在中苏、中蒙边界陈兵百万，成为中国国家安全最大的威胁。在此种严峻的国际形势下，中苏和中蒙边境封闭，往来终止，边防压力很大。呼伦贝尔当时的主要任务是战备和防御，经济发展一直服从于国防建设，迟迟没有得到开发。1980年，呼伦贝尔盟全年国内生产总值只有10.6亿元，占内蒙古***的15.5％。(40)当时呼伦贝尔的经济主要靠森林、煤炭、农垦和轻工等产业拉动，在国家指令性计划体制下，外向型经济几乎没有。

20世纪80年代后，党和国家工作的重心实现了从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转移，中苏关系正常化也在加速推进，有利于呼伦贝尔边疆地区发展的国际环境日益改善。1985年，呼盟明确提出“扩大开放，外引内联”的方针，大力发展边境贸易和旅游业，全年外贸出口实现4552.1万元，比1980年增长了77.8％。(41)这一开放政策的实施，明显改变了此前进出口低迷的情况，出口从不到2000万元飙升到4000多万元(见图2)。1988年，经国务院批准，内蒙古***确定呼伦贝尔盟为经济体制改革试验区，呼盟确立了“改革促开放，开放促发展，改革、开放、开发三位一体”的方针，实行“外贸和资源开发为突破口，农牧林综合开发、分头突破”的发展思路，致力于扩大对北开放，提出了“打通两端，网开一面，振兴呼伦贝尔，服务全国”的战略，边境贸易开始以年均90％的速度递增，进出口总额占全***的三分之二，呼盟经济总量在三年内跃居全***第一，1990年实现国内生产总值46.62亿元，占全区经济总量的14.6％。(42)总体来看，在20世纪90年代之前，呼伦贝尔盟在内蒙古***经济发展中的排名一直靠前，这与其边疆地位带来的开发开放优势和大兴安岭林区开发有着不可分割的联系，尤其是被确立为经济体制改革试验区之后，对外贸易发展很快，拉动了呼伦贝尔的发展。

随着冷战的结束和苏联的解体，国际形势发生了革故鼎新的变化，在合作解决了边界问题后，中俄战略协作伙伴关系不断升温，呼伦贝尔地区发展的国际环境不断改善。1988年，国务院批准原呼伦贝尔盟为国家经济体制改革试验区，逐渐建立了8个国家级口岸，其中边境陆路口岸6个(对俄开放4个、对蒙开放2个)、航空口岸2个，口岸数和过货量均占***的近一半，形成了以满洲里口岸为龙头，以阿日哈沙特、额布都格、黑山头、室韦口岸为两翼，以海拉尔国际航空口岸为中心的布局合理的全方位对外开放格局。20世纪90年代初期，呼盟边境贸易以年均90％的速度递增，进出口总额占***的三分之二。(43)1996年1月3日，国务院下发《关于边境贸易有关问题的通知》，为了鼓励中国边境地区积极发展与毗邻国家间的边境贸易与经济合作，“对边民通过互市贸易进口的商品，每人每日价值在人民币1000元以下的，免征进口关税和进口环节税；超过人民币1000元的，对超出部分按法定税率照章征税”。“进口关税和进口环节税按法定税率减半征收”。(44)此外，规定“除边境贸易以外，与苏联、东欧国家及其他周边国家的易货贸易和经济技术合作项下进口的产品，一律按全国统一的进口税收政策执行”。(45)这一政策所创造的边贸政策“洼地”效应对于呼伦贝尔地区的对外贸易发展具有巨大的刺激作用，到2016年达到顶峰，实现全年国内生产总值1620.86亿元(见图3)。(46)

然而，2008年10月，由于受打击偷税漏税、治理“灰色清关”(47)和履行世贸协定等多方面因素影响，实行了12年的边境进口关税和进口环节税“减半征收”的政策被国务院叫停，国家出台了新的边贸管理政策，呼伦贝尔的边贸政策“洼地”效应丧失，国内外客商大规模撤离，加上口岸同质化和盲目竞争等管理因素的影响，全市外贸进出口总额、口岸通货量都在迅速下降，呼伦贝尔GDP增速持续下滑。同时，受此影响，人员往来数量也出现锐减趋势，从每年的200多万人次下降到100多万人次，对进出口贸易和经济增长都造成了巨大的冲击(见图4)。2015年以后，随着中央供给侧结构性调整政策和“探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展”新理念的实施，(48)呼伦贝尔经济发展处于缓慢增长和转型发展的阶段，GDP增速明显下滑。显然，近年来中俄关系高位运行的国际有利因素并没有转化为呼伦贝尔这一边疆地区发展的内在动力，如何通过理论创新、制度创新和政策创新重新搭建国际资源转化为国内发展动力的平台和支点，是当前和今后呼伦贝尔发展面临的一项紧迫课题。

(二)央地关系因素

除了中外关系之外，央地关系也是影响呼伦贝尔发展的一个重要因素。1992年以来，国家大力实施沿边开发开放战略，随着一大批边境经济合作区、跨境经济合作区、跨境旅游合作区等各类边境特殊区域的设立，边民互市贸易、边境小额贸易发展迅猛，满洲里、绥芬河、东兴、霍尔果斯、瑞丽等一大批以国际商贸物流、民族文化、特色旅游为主的沿边城市兴起，边城开始成为边疆地区发展的一个重要引擎。然而，在推进对外开放的过程中，央地关系作为另外一个制约因素深刻地影响着呼伦贝尔的发展。

首先，作为边疆牧区，呼伦贝尔发展的基础十分薄弱，财政收入状况基本上入不敷出，地区发展完全依赖中央政府和***政府的政策支持和投入。尽管呼伦贝尔地域辽阔，但人口稀少。长期以来，大兴安岭的天然林区开发、煤矿、农垦等产业均主要由直属中央和***的国有企业经营，主要收益上缴中央政府国库或***政府财政收入，对呼伦贝尔的地方财政收入贡献有限。同时，由于处于从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，和很多国有企业一样，呼伦贝尔企业改制和管理压力很大。20世纪90年代，呼盟大多数企业经营亏损，甚至资不抵债，对地方财政和就业形势造成很大压力。总体来说，呼伦贝尔有限的地方财力无法像东部沿海地区那样将对外开放的政策优势转化为自身经济发展的动力。因此，自20世纪90年代开始，呼伦贝尔的公共预算支出一直依赖中央政府和***政府的转移支付弥补缺口，而且这一缺口越来越大。近年来，呼伦贝尔市接受上级政府的各类财政转移支付每年都会超过300多亿元，占全市财政预算支出的70％以上。(49)在此种情况下，呼伦贝尔边疆地区的发展最主要的动力来自中央政府和***政府的转移支付支持，各类政策的落实和推进必须以得到中央政府强有力的支持作为根本保证，完全依靠地方财力是无法想象的。

其次，呼伦贝尔边疆地区生态环境脆弱，不利于工业和矿业发展，在可持续发展战略上属于生态涵养区，保护重于开发，是国家探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展之路的核心区。20世纪90年代以来，尽管呼伦贝尔的经济总量一直在增长，但其经济总量在内蒙古***的地位却相对下降，已经从80年代的全区第一名落到当前的全区第4/5名左右。其中的主要原因是作为生态脆弱的林区和牧区，呼伦贝尔工业发展速度缓慢。进入20世纪90年代以后，呼伦贝尔工业增加值持续下滑，到2003年，工业增加值仅占GDP的16.6％，远远落后于鄂尔多斯、呼和浩特和包头等地。(50)自1990年后，鄂尔多斯工业增加值长期领先于***其他地区，工业产值在GDP中的比重从1980年的19.86％增加到2000年的51.47％，(51)这是鄂尔多斯经济后来居上的主要原因。其实，呼伦贝尔的资源状况并不输于鄂尔多斯。呼市地域辽阔，资源丰富，水资源总量为316.19亿立方米，占***的56.4％；已探明的煤炭储量306.7亿吨，占东北经济区的一半，远景储量1000亿吨；境内有林地面积1.90亿亩，占***林地总面积的83.7％；森林活立木蓄积量占***的93.6％。(52)再加上与被称为“俄罗斯矿业摇篮”和最大黄金供应地的俄罗斯后贝加尔边疆区距离只有几百公里，呼伦贝尔的资源优势是非常巨大的。如此丰富的资源之所以没有释放出来，主要原因是中央政府实施的生态保护战略。1998年长江、松花江流域发生特大洪水灾害后，党中央、国务院做出一项“天然林保护工程”的重大战略决策，国家为天然林保护投入资金累积已达3000多亿元。(53)同时，在打赢蓝天保卫战的环保政策中，煤炭“关井压产”政策以及一大批环保督察措施，导致呼伦贝尔的森林、煤炭、农垦、电力等工业优势发挥不出来，从根本上制约了呼伦贝尔地区的发展。然而，从全局来看，中央政府对呼伦贝尔在发展空间上的限制，恰恰是中国发展战略全局的需要，由此产生的生态效益和可持续发展效益是无可估量的。

要而言之，综合呼伦贝尔边疆地区在国际关系和央地关系中的特殊地位，可以得出一个清晰的结论：边疆地区的发展需要综合考虑国际关系的特点和央地关系的要求，走出一条符合自身实际的发展道路，其内在的逻辑是要考虑如何将国际合作的资源优势转化为地区发展的动力优势，如何争取中央政府对当地的政策支持和投入，走出一条可持续发展的道路。从周边外交视角，呼伦贝尔边疆地区的有效开发反过来也将丰富与蒙俄的互动关系，助力中国周边外交的实践。

五、结论

边疆发展何以可能？与内地相比有何特别之处？这是边疆发展的政治经济学讨论的核心问题。已有的研究均倾向于从经济领域解释边疆地区的发展，将边疆地区发展归结为地理区位、绝对优势、比较优势、资源禀赋和制度安排等因素，很少考察边疆地区发展的政治建制因素。特纳的贡献在于提出了发展的“边疆地区特性”的意义，其“边疆假说”挑战了当时居于主导地位的“制度史学派”，但在强调边疆的地理和区域属性方面走过了头，陷入了“地理决定论”和“环境决定论”的泥淖。事实上，边疆地区的概念本身是一个文化建构的产物，其背后是国际关系和央地关系互动耦合的政治建构。从这个意义上来说，边疆地区的发展从一开始就不具有本质意义，是从属于国际关系属性和央地关系属性的派生物，边疆地区的发展空间需要综合考虑国际关系运行的状况和央地关系的政治建构。

从国际关系和央地关系的双重逻辑出发，可以构建一个分析边疆地区发展的周边政治经济学框架。在这个框架中，左右边疆地区发展的主要因素可以归结为国际关系的性质和央地关系的性质两个方面，在给定的地理和生态环境下，从对内外两个因素的分析中，可以基本确定某一特定边疆地区的发展定位、发展空间乃至发展战略。通过对中国边疆地区的发展实践尤其是内蒙古呼伦贝尔地区沿边开发的案例考察，发现制定和实施某一边疆地区的发展战略，需要综合考虑国际关系的运行状况和央地关系的政治建制。从边疆地区自身特征而言，其开发及对周边接壤国家的开放也将推动与周边国家的双边、区域互动与合作。

近年来，中俄关系保持高位运行，中国正在推进“一带一路”框架下的国际合作，这为呼伦贝尔地区发展创造了良好的环境，如何在制度上开辟中俄战略合作的新空间和搭建中俄务实合作的新平台，将丰富的中俄合作资源转化为呼伦贝尔地区发展的强大动力，不断提升全面对外开放的水平和质量，无疑是呼伦贝尔地区发展的一个主导战略。与此同时，呼伦贝尔地区还需要结合地处边疆、基础薄弱和生态脆弱的实际，在政治建制上推进央地关系的重构，争取更多财政、税收政策和特殊监管权，实施差别化扶持政策，深化体制机制改革，大胆探索创新跨境经济合作新模式、促进沿边地区发展新机制、实现兴边富民新途径，不断释放发挥沿边重点地区对跨境合作的辐射和带动效应，使沿边地区成为人流、物流、资金流和信息流集聚的高地。从这个意义上来说，国家在2012年发布的《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要(2012～2020)》、2013年发布的《国务院关于黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划的批复》以及2015年国务院发布的《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发[2015]72号)等文件，都是推动沿边地区发展的重要政策利好。呼伦贝尔需要因势利导，顺势而为，在这些政策利好基础上，加强央地协调联动，加强与内陆腹地的双向多维互动，推动构建适应新时代要求的更高层次的沿边开发开放新格局，以实际行动服务国家周边外交大局、捍卫国家生态屏障，推动构建内外结合、上下联动的边疆地区发展大格局。

总之，呼伦贝尔边疆地区的发展是中国特色大国外交能力建设的重要依托，是中俄全面战略合作伙伴关系的重要支点。尤其是在推进“一带一路”高质量发展的背景下，呼伦贝尔未来的发展取决于政治建制的水平和形态，推动战略定位和政治建制的转型升级，使之成为推动“一带一路”建设的先手棋和排头兵，为中国特色大国外交助力，为推进中俄全面战略协作伙伴关系助力，实现内外互联、上下互通的良性循环。

注释：略