梅新育：“三千孤儿入内蒙”折射新中国社会治理历史性进步

梅新育  云阿云智库•边疆治理

导读：新中国建国70年，从内地到边疆，整个中国经济社会发展取得了惊人的进步，透过“三千孤儿入内蒙”的故事，我们可以清晰地看到这一点。而“三千孤儿入内蒙”得以实现，其经济社会基础的奠定，又充分体现了中华民族相互扶助、共同进步的精神，以进步为导向，这，就是民族团结之真谛。

以下文章来源于梅新育论衡，作者梅新育

【作者按】本文以“《‘三千孤儿入内蒙’，这不仅是个感人的故事》”为题首发于前天（2021.11.16）瞭望智库，共青团中央、澎湃等新媒体转载。转载时有删节，这里贴出原稿全文。

主要论点：

在数千年中国历史上，异地安置饥民是常见做法，且被视为天经地义的国家政权义务，“三千孤儿入内蒙”标志着传统上中原已经实施至少两千年之久的异地安置饥民做法开始大规模引进内蒙古。

异地安置饥民是一种只能建立实施于定居农耕社会或近代工商社会的先进的社会治理措施，在独立的游牧社会无法执行。得以在内蒙古实施，标志着内蒙古社会发展的飞跃。

为什么新中国能够突破两千年“瓶颈”制约、将异地安置饥民的先进社会治理措施有效推广到覆盖内蒙古这样的边疆地区？从根本上来说，是因为新中国治理下的内蒙古完成了经济生活的双重转型、升级飞跃，其一是清朝以来的从游牧社会向农耕定居社会转型进程大大提速而彻底完成，其二是跟随全国全面启动了工业化，从而为有效实施上述社会治理措施奠定了必不可少的经济基础。

异地安置饥民的社会治理措施能够有效执行，除了经济基础之外，还需要足够稳固的社会基础，正是党和政府推行的社会改革与全面防疫，挽救了濒临灭绝边缘的蒙古民族，扩大、巩固了得以实施“三千孤儿入内蒙”的社会基础。

从经济生活的双重转型、升级飞跃，到社会改革和全面防疫，内蒙古得以为创造“三千孤儿入内蒙”佳话奠定经济与社会基础，离不开中央和内地省市的全方位支持援助。

1949—2020这72年里，除1950年代有5年出现了500万元—4600万元的小额年度财政盈余之外，其余67年里内蒙古地方本级财政一直是支出大于收入的赤字状态，依靠中央财政转移支付填补缺口。即使在最困难的三年自然灾害时期，中央财政也没有停止对内蒙转移支付。

在“三千孤儿入内蒙”故事发生前后的1958—1964年间，按整体居民消费水平折算，中央财政对内蒙古转移支付可抚养人数在13.7万—291.0万之间，占同年内蒙古人口比重在1.1%—26.3%之间，相当于“三千孤儿”人数的46倍—970倍。

2020年，中央财政对内蒙古转移支付3217亿元，按内蒙古居民人均消费支出折算可抚养1517万人，占同年内蒙古人口（2405万）的63.1%。

2020年，全国全部民族区域自治地方合计，一般公共预算支出收入比为402%，亦即其本级财政支出是收入的4.02倍；地方一般公共预算收支赤字23481亿元，这些缺口均直接间接由中央财政转移支付弥补。

2021.11.18

“三千孤儿入内蒙”折射新中国社会治理历史性进步

梅新育

一、“三千孤儿入内蒙”的实质是新中国社会治理的历史性进步

1960—1963年间，国家将上海及周边地区近三千名孤儿送到内蒙古，交由当地居民领养，这个故事折射出了新中国时期中国社会治理的一大历史性进步，中原实施近两千年之久的异地安置饥民做法第一次有组织地在边疆地区实施，中原率先发展起来的先进的社会治理措施开始覆盖长期发展滞后的原游牧地区，为整个国家创造了史无前例的稳定发展条件。

在数千年中国历史上，无论大一统的中原王朝，还是比较像样的地方政权，遭遇各类灾害饥荒时，异地安置饥民都是常见的做法，且被视为天经地义的国家政权义务。即使在正常年景，国家政府也常常组织从地少人多的“狭乡”向地广人稀的“宽乡”移民。纵览史书，即使在盛唐时期，当人口稠密的关中粮产不足而漕运遭遇瓶颈制约时，唐高宗等以帝王之尊，也曾数次率文武百官和驻京部队移驻东都洛阳“就食”。

从社会发展的层次上看，在这个充满各色灾害风险的现实世界上，一个国家、一个社会能否有序、有效补救灾害损失，保存发展人力资本和物质资本，甚至通过预先安排降低灾害损失概率，将在很大程度上决定这个国家、这个社会的稳定与发展实绩。如果一个国家、一个社会不能发展起这样一套制度措施，那么其长期稳定与发展前景将不容乐观，甚至可能长期被锁死在低水平发展阶段而无法进步，异地安置饥民正是一项这样的政策措施。对于一个能够长期有效管理广大国土、众多人民的单一国家政府而言，这种异地安置饥民的措施可行性原理类似保险，通过大数法则，分摊风险降临时的损失，降低饥荒概率，进而实现改善民生、促进经济增长、地区均衡发展和国家安全等多重目标。这是单一国家大国独享而小国、联邦或邦联无法企及的优势。

然而，这种先进的社会治理措施只能建立实施于定居农耕社会或近代工商社会，在独立的游牧社会无法执行。因为游牧经济的脆弱性远远高于定居农耕经济，更不能与近代工商业社会相比，而且没有任何一个游牧社会能够建立长期有效管理广大国土的政权，能够承载和管理的人口更是稀少，不具备采取上述先进治理措施的基础条件。即使强力酋长一时强行捏合的表面上的大王朝，实质也不过是部族联盟，而非能够有效实施上述措施的单一国家，依靠暴力进行的权力交接、政权更迭犹如走马灯般频繁。在这种情况下，一旦遭遇饥荒，“人习战攻以侵伐”的游牧民族要么对外开战掠夺，要么遭遇其它部族趁火打劫进攻掠夺，无法通过和平的饥民异地安置方式解决困难；即使主动对外开战掠夺，也常常遭遇败绩，“偷鸡不着蚀把米”。游牧社会由此深陷社会陷阱不能自拔，难以形成稳定、长期的积累，经济社会发展长期停滞而无法独力完成质的飞跃。

二、从游牧社会向农耕定居社会转型、工业化奠定社会治理进步的经济基础

为什么新中国能够突破两千年“瓶颈”制约、将异地安置饥民的先进社会治理措施有效推广到覆盖内蒙古这样的边疆地区？从根本上来说，是因为新中国治理下的内蒙古完成了经济生活的双重转型、升级飞跃，其一是清朝以来的从游牧社会向农耕定居社会转型进程大大提速而彻底完成，其二是跟随全国全面启动了工业化，从而为有效实施上述社会治理措施奠定了必不可少的经济基础。

由于从游牧社会向农耕定居社会转型进程大大提速而彻底完成，到三年自然灾害时期，内蒙古能够接纳“三千孤儿”，直接的物质基础是当时内蒙古粮食产量即使在最低谷年份也比建国初增长50%左右，大牲畜头数除1961年比上年微减之外年年递增（参见表1）：

1949年，内蒙古粮食产量212.50万吨；1962年粮食产量325.50万吨，是自然灾害时期粮食产量最低谷，但仍比1949年高53%。

1949年年底，内蒙古大牲畜304.30万头；1961年是唯一减少的年份，但年底大牲畜仍有550.50万头，比1949年多81%，比上年仅减少3万头。

【资料来源：国家统计局国民经济综合统计司《新中国五十五年统计资料汇编》，表6—15“内蒙古自治区农业生产条件”，第244页，表6—16“内蒙古自治区主要农业产品产量”，第245页，中国统计出版社。】

从长期来看，对内蒙古发展和社会治理进步意义更大的在于现代工业。作为边疆落后省区，解放前内蒙古基本上没有现代工业。1949年工业企业单位765个，几乎都属于传统手工作坊范畴而非现代工业，以至于工业总产值统计数据一片空白，解放后实现了现代工业从无到有、持续扩张的飞跃：

1952年，内蒙古工业企业单位1353个，工业总产值1.63亿元，平均每家工业企业单位工业产值12万元。

1957年，内蒙古工业企业单位2110个，工业总产值6.33亿元，平均每家工业企业单位工业产值30万元。

1965年，内蒙古工业企业单位2490个，工业总产值26.79亿元，平均每家工业企业单位工业产值108万元。[1]

三、社会改革和全面防疫挽救了灭绝边缘的蒙古民族，扩大巩固了“三千孤儿入内蒙”的社会基础

异地安置饥民的社会治理措施能够有效执行，除了经济基础之外，还需要足够稳固的社会基础，正是党和政府推行的社会改革与全面防疫，挽救了濒临灭绝边缘的蒙古民族，扩大、巩固了得以实施“三千孤儿入内蒙”的社会基础。

以防疫为例。晚清以来，内蒙古广泛流行性病、鼠疫等恶性疾病，牧区尤甚。据内蒙古1950—1953年调查结果，当时内蒙古少数民族聚居区梅毒平均患病率48%，且牧区患病率最高，半农半牧区次之，农区较低。[2]在一些蒙古族人口集中的牧区，总人口中性病患者占比竟高达70%—80%，以至于有些地方看不到15岁以下儿童，多年年均人口减少6.6‰。1940年代，日本人据此曾认为，由于性病流行，蒙古民族将在30—50年内自然灭绝。1947年共产党领导下的内蒙古自治政府成立时，蒙古族人口只有83.2万，说当时蒙古民族已经濒临灭绝边缘，实不为过。

不仅内蒙，其它少数民族聚居区同样备受性病、恶性传染病、产科和小儿科疾病三类疾病折磨。新中国成立后的相关调査结果显示，与内蒙相似，康、藏、青海、新疆等地性病患者约占总人口50%左右，个别地区高达90%以上；新疆一些地区婴儿患破伤风、麻疹和天花的死亡率高达60%—70%，拜城城乡调査999名儿童死亡中，仅死于天花者就有233名，“只见娘怀儿，不见儿走路”之类民谚在少数民族中广泛流传。[3]

是中国共产党和新中国政府解决了内蒙古和其它少数民族聚居区严峻的公共卫生问题。直到1970年代末，西方权威发展经济学教科书仍在哀叹：“大部分欠发达国家的政府往往将医疗保健条件的改善置于次要的地位。它们认为，这个问题若能解决自然不错，但不能为此而占用更为直接的生产性经费。研究发展问题的专家一般也持同样的观点。”[4]而自诞生之初，中国共产党就把保障人民健康视为争取民族独立、人民解放事业的重要有机组成部分，在长期的革命与建设中将“上工治未病”（《黄帝内经》）的中国传统医疗理念真正落到了实处，其实践遥遥领先于国际发展经济学界的理论总结。

在他们那本权威的《发展经济学》教科书中，马尔科姆·吉利斯、德怀特·帕金斯等曾长期在发展中国家工作的作者们总结，认为贫穷国家财力远远不足以支撑治疗所有疾病，通过预防措施来更廉价地减少疾病和死亡，相比之下更为可取；[5]而早在1930年代初，中央苏区就在实践中从基层树立了“预防第一”的卫生工作方针。毛泽东的《长冈乡调查》（1933 年11月）对此多有着墨，记录了长冈乡卫生运动的组织方式、工作内容、成绩、舆论之后，发出了这样的评论：

“疾病是苏区中一大仇敌，因为它减弱我们的革命力量。如长冈乡一样，发动广大群众的卫生运动，减少疾病以至消灭疾病，是每个乡苏维埃的责任。”[6]

【中央红军长征转战贵州时，年轻的男红军医生龙思泉为治救生病百姓脱离大部队，被地主民团杀害，老百姓敬仰传为女神医至今。遵义红军山上龙思泉坟前化身为红军女神医的塑像365天都有百姓烧纸敬香献红绸。】

历经土地革命、抗日战争和解放战争，中国共产党逐步积累了丰富的卫生工作经验，建立起了一批军队和地方医疗机构，培养了一支能吃苦、打硬仗的卫生干部和技术人员队伍。新中国刚成立，人民卫生工作就被写入了实质上是临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》：“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”新中国卫生工作由此全面铺开，“预防为主”的理念也始终贯彻新中国卫生工作方针，日益引领世界卫生发展的潮流。

在全国卫生工作中，党和政府对少数民族卫生工作给予了额外的重视。1950年8月7日至9日举办的第一届全国卫生会议特别提出：“中国是多民族的国家。少数民族地区，卫生环境更为恶劣，帮助他们发展卫生事业，也应该作为我们一个重要的任务。”1951年8月23日至30日，正值抗美援朝夏秋季防御作战战火纷飞、前线吃紧之际，国家召开全国民族卫生会议，专门讨论和制定少数民族卫生工作方针与措施，少数民族卫生工作由此全面铺开。

就内蒙古而言，还在解放战争时期，东北局、东北军区便向乌兰夫“挂帅”的内蒙古自治政府支援了大批卫生干部；解放后，中央政府更是从专业人才、外汇（用于进口青霉素等药品）等全方位强力支持在内蒙古全面扑灭鼠疫和性病，治疗和预防并举，挽救了濒临灭绝边缘的蒙古民族。到“三千孤儿入内蒙”结束两年后的1965年，我国宣布在内蒙古消灭了曾威胁蒙古民族生存的性病。从有关流行病学刊物论文来看，国家在内蒙古牧区实施的大规模性病普查至少一直延续到1977年。[7]

四、“三千孤儿入内蒙”的经济与社会基础离不开中央和内地省市全方位支持援助

从经济生活的双重转型、升级飞跃，到社会改革和全面防疫，内蒙古得以为创造“三千孤儿入内蒙”佳话奠定经济与社会基础，离不开中央和内地省市的全方位支持援助。

在最直接的财政援助方面，1949—2020这72年里，除1950、1952、1954、1955、1957这5年每年有500万元—4600万元的小额财政盈余之外，其余67年里内蒙古地方本级财政一直是支出大于收入的赤字状态，依靠中央财政转移支付填补缺口。放眼更长历史，在我们这个统一大国发展的历史长河中，中华人民共和国政权之前，历朝历代中央政府也基本上都对内蒙古地区给予了各种形式的财政经济援助。

中央和内地省市和内蒙古的财政支持援助有多大？不考虑东部中部省市对地级及以下民族区域自治地方的对口援助（记入援助方财政支出）、央企以远低于内地市场甚至低于成本的价格向民族区域自治地方提供货物和服务等项目支出，仅考虑直接依靠中央财政转移支付弥补的内蒙古本级财政收支差额，这部分转移支付自2009年以来每年高于千亿元，2014年以来每年高于两千亿元，2019年以来连续高于三千亿元，2020年为3216.9亿元。用支出收入比（本级财政支出/本级财政收入×100%）指标衡量内蒙古地方财政对中央财政转移支付的依赖度，1949年这项指标为114%，1959—1961年极端困难的三年自然灾害期间为114%（1961年）—141%（1959年），即使在国内经济遭遇大灾重创、对外又要勒紧裤腰带还债的这个极端困难时期，中央财政也没有停止对内蒙古等边疆地区的转移支付。2020年，内蒙古本级财政支出收入比为257%。[8]

作为煤炭资源与生产大省，煤炭牛市意味着内蒙古财政“丰收”；而即使在煤炭超级牛市期间，内蒙古享受的中央财政战役支付也仍然有增无减。2002—2012年是国际市场百年罕见的煤炭超级牛市，国家在此期间又采取了多种行政措施推动煤炭生产向内蒙古转移，改革财税制度以增加内蒙古等资源产地收入，内蒙古本级财政一般公共预算收入从2001年的117.38亿元猛增至2012年的1552.7亿元，同期本级财政一般公共预算支出从335.98亿元膨胀至3426.0亿元，结果是内蒙古本级财政一般公共预算收支赤字从2001年的218.6亿元扩大至2012年的1873.3亿元，扩大的赤字归根结底由转移支付弥补。

不仅内蒙古，全国所有民族区域自治地方财政均高度依赖转移支付，内蒙古支出收入比（本级财政支出/本级财政收入×100%）指标在五个省级自治区中尚属最低。就总体而言，2020年，全国全部民族区域自治地方总人口19089万，占全国总人口141178万（第七次人口普查数据）的13.5%；GDP为13747亿元，占全国GDP（1015986亿元）的1.35%；地方一般公共预算收入7774亿元，占全国地方一般公共预算收入（100143亿元）的7.76%；地方一般公共预算支出31255亿元，占全国地方一般公共预算支出（210583亿元）的14.84%；一般公共预算支出收入比为402%，亦即其本级财政支出是收入的4.02倍；地方一般公共预算收支赤字23481亿元。民族区域自治地方一般公共预算收支赤字占全国财政收支赤字比重，2014年为112%（即非民族区域自治地方财政收支盈余），2019年为45%，2020年为37.4%。[9]

【注释】

①表中“转移支付”指当年内蒙古本级财政收入减本级财政支出的差额，正数为盈余，无转移支付；负数为赤字，即当年转移支付数额；

②“抚养人数”指当年中央财政对内蒙古转移支付数额分别按当年全国居民消费水平、农村居民水平、城镇居民消费水平折算可以抚养的人数；

③“抚养人数占比”指当年中央财政对内蒙古转移支付按全国居民消费水平折算可抚养人数占内蒙古人口总数百分比；

④2020年数据除末项占比之外均四舍五入取整数；

资料来源：①转移支付根据国家统计局历年《中国统计年鉴》及《中国统计摘要》财政数据整理计算；

②1949—1964年居民消费数据为全国数据，引自国家统计局国民经济综合统计司《新中国五十五年统计资料汇编》，表1—11“全国居民消费水平及指数”，第14页，中国统计出版社，2005年；

③1949—1964年内蒙古人口数据引自国家统计局国民经济综合统计司《新中国五十五年统计资料汇编》，表6—2“内蒙古自治区人口状况”，第232页，中国统计出版社，2005年；

④2020年内蒙古人口数据采用第七次人口普查数，引自国家统计局《中国统计年鉴—2021》表2—8“分地区户数、人口数、性别比和户规模（2020年）”，第37页，中国统计出版社，2021年；

⑤2020年居民消费数据为内蒙古数据，引自国家统计局《中国统计年鉴—2021》表6—20“分地区居民人均消费支出”、6—26“分地区城镇居民人均消费支出”、表6—32“分地区农村居民人均消费支出”。

按居民消费水平折算中央财政对内蒙古转移支付可以抚养的人数，我们可以加深理解其规模之大。由于缺乏建国初期内蒙古居民消费数据，1958—1964年间居民消费、农村居民消费、城镇居民消费水平均取全国数据，2020年取内蒙古数据，计算结果如表2所示：

在“三千孤儿入内蒙”故事发生前后的1958—1964年间，按整体居民消费水平折算，中央财政对内蒙古转移支付可抚养人数在13.7万—291.0万之间，占同年内蒙古人口比重在1.1%—26.3%之间，相当于“三千孤儿”人数的46倍—970倍；按农村居民消费水平折算，中央财政对内蒙古转移支付可抚养人数在18.1万—442.5万之间；按城镇居民消费水平折算，中央财政对内蒙古转移支付可抚养人数在7.1万—136.9万之间。鉴于内蒙古属于边疆欠发达地区，居民消费水平显著低于内地，若按内蒙当地居民消费水平折算，中央财政转移支付可抚养人数还会更多。

2020年，中央财政对内蒙古转移支付3217亿元，按内蒙古居民人均消费支出折算可抚养1517万人，占同年内蒙古人口（2405万）的63.1%；按内蒙古农村居民人均消费支出折算可抚养2367万人，仅比内蒙古总人口少38万；按内蒙古城镇居民人均消费支出折算可抚养1347万人。

更重要的是，中央和内地省市财政对内蒙古等民族区域自治地方的援助很大一部分并没有用于分光吃尽的消费，而是用于人力资本和固定资产的投资，和相关的人才流动等投入结合，极大地增进了各民族区域自治地方的生产力，推动当地经济社会发展在短时间内就发生了质的飞跃。

在防疫工作中，除上文提及的解放战争时期东北局、东北军区便向乌兰夫“挂帅”的内蒙古自治政府支援了大批卫生干部外，新中国建国伊始，中央政府便派出多批中央防疫大队和中央民族访问团医疗队，奔赴边疆民族地区开展调查与防治。我国著名皮肤性病学与麻风病学专家叶干运1950年10月带领中央防疫第七大队赴甘肃、青海两省少数民族聚居区开展性病调查与防治工作，9个月工作结束刚刚回家，1950年7月又带领中央内蒙古卫生队奔赴内蒙开展工作。

与此同时，中央政府大力动员内地卫生干部赴少数民族聚居区工作。1951年11月23日，政务院第112次政务会议听取并批准卫生部副部长贺诚的《卫生部关于全国少数民族卫生会议的报告》；12月5日，政务院批准《全国少数民族卫生工作方案》、《少数民族地区性病防治工作方案》、《少数民族地区疟疾防治工作方案》、《少数民族地区妇幼卫生工作方案》等重要文件。在这些文件中，就动员内地卫生干部赴少数民族聚居区工作制订了以下规定：

凡在1950年以后的医学院校毕业生，除分配到军事卫生机构工作者外，凡分配地方的卫生人员，宜首先满足少数民族地区的要求，一般应到少数民族地区服务1年；

已在公私立医院工作的卫生技术人员，除长期迁往少数民族地区者外，可于服务1年以后，仍回原职，由中央及各大行政区制定轮流调派计划。

与少数民族地区临近的医务人员集中地区，应大量吸收参加工作，并尽先调配。

……

外加优先照顾培训当地卫生人员，在建国初期的困难条件下，原本经济社会发展落后、人力资源薄弱的边疆省区内蒙古卫生事业取得了长足进步。仅就对内蒙古防疫至关重要的卫生机构数和卫生机构技术人员数两项指标来看，1949年，内蒙古卫生机构78个，卫生机构技术人员7200人；1957年，这两项指标分别上升至2152个和1.83万人；1965年，这两项指标进一步上升至3820个和3.32万人。[10]

五、结束语

新中国建国70年，从内地到边疆，整个中国经济社会发展取得了惊人的进步，许多先进的社会治理方式突破了此前两千年未能突破的障碍而覆盖到了广大边疆地区，透过“三千孤儿入内蒙”的故事，我们可以清晰地看到这一点。而“三千孤儿入内蒙”得以实现，其经济社会基础的奠定，又充分体现了中华民族相互扶助、共同进步的精神，以进步为导向，这，就是民族团结之真谛。

（初稿2021.11.3，修订2021.11.12，仅代表个人意见）

后记：

“三千孤儿入内蒙”是改革开放以来我国官方宣传力度最大、社会知名度最高的民族团结故事之一，为了国家长治久安，时代需要我们与时俱进，本着客观全面、面向统一、面向进步、面向团结的原则，从新的视角、新的思路出发重新完整讲述这个故事。写这篇文章，旨在重构这个故事的叙事框架逻辑，提升观察的层次，全面分析讲述这个历史故事的背景、基础，消除此前讲述报道这个故事思路存在的片面等问题。

本是佳话，需要讲好，以免实际效果事与愿违。

欲求国家长治久安、永葆统一，需要“扬弃”以往的一些理论、政策，构建更全面、实事求是、尊重经济社会发展客观规律、符合国家统一需求的史观。中国是一个单一国家，不是联邦，更不是邦联；这一点，我们时刻需要铭记在心。

嘤其鸣矣，求其友声；希望我的尝试努力，能够激励更多的人共同努力。

坐而论道，不如起而行动。

2021.11.18

注释：略