欧盟绿色发展实践与挑战

杨成玉 云阿云智库•双碳行动

导读：打造中欧绿色合作伙伴不仅是中欧互利共赢、捍卫多边主义的务实之举，也是打开国际绿色合作空间、转移美西方对中国“制度围捕”的应对之策，还将对中国绿色发展起到积极的促进作用。

作者简介：杨成玉，中国社会科学院欧洲研究所副研究员

文章来源：《德国研究》，2021年第3期。

摘要：在应对全球气候变化浪潮下，欧盟较早提出碳中和目标并将绿色发展作为一项兼具政策制定、技术迭代、产业转型、社会变革、意识形态建设的“系统性工程”和打造“竞争优势”的重要路径。通过对欧盟绿色发展的分析发现，多年来欧盟强化法律和政策保障，树立绿色发展目标、设置市场规则、规制企业行为，提出一系列转型目标和发展规划，同时在国际气候政策中扮演着先锋作用；注重支持绿色技术创新，建立多样的研发机制，投入大量公共财政以实现绿色技术的更新迭代；塑造自给自足的绿色产业链体系，打通产业链各环节，逐步形成适用未来的绿色产业链体系；发挥财政金融与软实力的协同作用，创造全社会对绿色发展的持续性需求。虽面临诸多阻力，但欧盟绿色发展起步早、系统性强、战略回旋空间大，未来可通过一系列措施加以应对。持续推进绿色发展、打造新一轮全球竞争优势将是欧盟坚定不移的战略选择。在借鉴欧盟绿色发展实践经验的同时，打造中欧绿色合作伙伴，将对中国实现“双碳”目标起到积极的促进作用。

关键词：绿色发展；碳中和；竞争优势；中欧绿色合作伙伴；欧洲经济

加快推动绿色发展、落实碳达峰、碳中和是坚持绿水青山就是金山银山理念、深入实施可持续发展战略的必由路径。2020年9月22日，在第75届联合国大会期间，习近平主席提出提高中国国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。同年12月12日，习近平主席在气候雄心峰会上进一步宣布了中国国家自主贡献的一系列务实举措。伴随碳达峰、碳中和深入推进，促进经济社会全面绿色转型被视为优先政策贯穿社会主义现代化建设进程，坚持绿色发展也将是未来中国中长期发展的优先政策。

相对而言，欧盟绿色发展一直走在国际前列，加强中欧绿色领域合作，是中国建设性参与全球应对气候变化、推动全球可持续发展的务实选择。伴随中欧构建绿色发展伙伴的战略意义持续上升，2020年9月14日，中德欧领导人视频会晤决定建立环境与气候高层对话，打造中欧绿色合作伙伴；2021年4月16日，中法德领导人共同召开气候视频峰会，释放中欧携手绿色发展、应对气候变化的积极信号。在此背景下，分析欧盟绿色发展的实践经验与前景挑战，将在一定程度上为推进中国绿色发展、落实“双碳”目标起到积极借鉴。同时，也将为中欧绿色竞合过程中实现优势互补与互利共赢、消除合作偏见与战略疑虑形成理论支撑。

一、文献综述

国际学者通常将绿色发展视作一项“系统性工程”。艾尔克·韦伯（Elke Weber）和埃里克·约翰逊（Eric Johnson）指出，绿色发展是影响经济、社会和环境的综合行为，绿色发展议程要求政策制定者从宏观层面审视，技术迭代、产业转型、社会变革、消费行为都应被广泛考虑，更完整和全面的政策设计是支撑绿色发展的前提条件。绿色发展需要“国家力量”的推动，朱莉·梅塔等（Julie Metta）等在分析了经济界和利益攸关方对绿色发展的投资策略后发现，仅凭市场的力量难以促进系统性的绿色发展，政府应为企业在绿色领域进行合理投资提供经济激励，宏观调控政策是促进绿色发展的必要条件。迭戈·巴斯克斯—布鲁斯特（Diego Vazquez-Brust）等认为绿色发展的实践已将各国和多边层面的政治意愿凝聚起来并获得了重大的国家和多边政治利益。绿色发展将带动各经济体的深层变革，通过多维度政策组合、多领域利益相关方、多层次治理等要素塑造竞争力，并在全球范围开展竞争和合作。

伴随极端天气事件频发，应对全球气候变化、谋求绿色发展日益成为国际社会的一致共识。在此背景下，欧盟致力于通过绿色发展塑造竞争力。一方面，全球竞合格局“东升西降”，发展中经济体显示出越来越强劲的后发优势，“弯道超车”加速，欧盟以往化工、机械、交通制造等传统领域的竞争优势不断下降；另一方面，欧盟在以人工智能、大数据、云计算为代表的新兴数字经济领域发展相对滞后。在“先发优势”和“数字优势”乏力的战略焦虑下，欧盟面临未来在全球竞合中“制高点”地位缺失的风险，国际竞争优势坐享“超额利润”的情景恐不复存在。因此，塑造新的竞争优势成为欧盟近几十年来求索的关键。

基于经济利益、地缘政治、能源安全等诸多动机，欧盟较早推动应对全球气候变化议题，推动《巴黎协定》签署并成功地把它升级为多边治理议程，有力提升了国际话语权和软实力。作为一种集合政策、技术、产业、金融、意识形态的新发展理念，欧盟较早聚焦绿色发展目标并付诸实践，在全球绿色发展竞赛中走在前列，一定程度主导全球可持续发展和应对气候变化的潮流。在全球气候中性趋势下，绿色发展潮流正在改变当前的全球竞合格局，而欧盟有望通过绿色发展构建基于部门转化绿色产品和服务的速度、获得和保持市场份额的能力、绿色产业的竞争基础等禀赋优势，为抢占未来国际绿色竞合“制高点”蓄力。杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）在其著作《零碳社会：生态文明的崛起和全球绿色新政》中对欧盟与美国的绿色发展进行了比较，前瞻性地指出欧盟将率先发起新一轮零碳工业革命，绿色竞争优势将保持其处于全球领先地位。庄贵阳和朱仙丽认为欧盟推出《欧洲绿色协议》，一方面希望做全球气候议题的领导者，推动全球应对气候变化，另一方面希望促进区域绿色发展，提高整个欧盟地区的竞争力。安娜·波斯托拉奇（Ana Postolache）也发现，欧盟将大量资源投入绿色发展，形成了“由地方而全球”的先动优势效应和涟漪传播效应。

2015年，安德雷斯·克里斯滕森（Andreas Reinstaller）和彼得·瑞舍霍夫（Peter Reschenhofer）结合迈克尔·波特（Michael Porter）的国家竞争优势理论，证实了欧盟绿色发展与绿色竞争优势之间的协同增长效应。其将原理论“企业、产业”层面的研究框架应用于“欧盟绿色发展”，有效克服了欧盟绿色发展研究视域下原理论的三点不足：一是“国家” 叙事缺陷。伴随欧洲一体化的深入发展，欧盟已成为一个中小国家联合起来维护自身利益的“超国家”（supranational）范例。成员国向欧盟让渡部分权益赋予欧盟机构更多的治理权力，与原理论中以“国家”为主体塑造竞争优势的范式有所区别；二是“产业” 叙事缺陷。传统分析框架中的“产业”已经不足以解释绿色发展这一“系统性工程”，需扩展为众多产业链所形成的“生态系统”（ecosystem）；三是“企业” 叙事缺陷。绿色发展对技术、资金需求较大，传统经济发展模式对企业自发行为的路径依赖已不足以响应绿色发展需求。

相对而言，欧盟绿色发展不同于国家竞争优势理论中以企业为核心的“自下而上”塑造国家竞争优势的逻辑，而是依赖超国家行为体在宏观政策、科技创新、资金支持、意识形态等领域的干预。这一“自上而下”塑造竞争优势的发展逻辑同时也呼应了近年来欧洲经济学界提出的“产业政策回归”现象。近年来，欧盟及成员国为克服绿色发展的正外部性难以内部化的“市场失灵”，投入大量资金支持，反映出更多的“国家干预”色彩即为佐证。综上，本文旨在聚焦欧盟绿色发展塑造竞争优势的相关实践，在安德雷斯·克里斯滕森（Andreas Reinstaller）和彼得·瑞舍霍夫（Peter Reschenhofer）的研究基础上，将欧盟绿色发展归纳为宏观政策导向、技术导向、产业链导向、资金导向、意识形态导向等五个维度，尝试对欧盟绿色发展进行较为全面的分析梳理。随后对欧盟绿色发展的挑战与前景开展进一步探讨。

二、欧盟绿色发展塑造竞争优势的实践分析

（一）宏观政策导向——强化法律和政策保障

作为众多国家组成的“超国家”经济体，欧盟需要强化绿色发展相关的宏观政策引导作用和法律保障功能，设置持续的发展目标和战略构想，以带动企业的发展战略、业务结构与竞争方式不断朝着绿色发展的指导方向推进。欧盟宏观政策的制定逻辑和“规范”属性，体现于通过共同市场规则和标准以及内部市场规制的外部化，以实现共同体利益和国际竞争优势的提升。宏观政策是欧盟在绿色发展进程中树立发展目标、设置市场规则、规制企业行为的“规范性”工具。长期以来欧盟为促进绿色发展相继提出了一系列“雄心勃勃”的目标，并将其落实为具体的政策法规，同时在国际气候政策中扮演着先锋作用。

2001年欧盟发布“环境2010：我们的未来、我们的选择”行动计划，首次提出绿色发展的优先领域和具体措施，成为欧盟应对气候变化的行动基石。2002年欧盟签署《京都议定书》之后，欧盟各成员国对绿色发展逐渐形成共识，随后欧盟进一步将温室气体减排和可再生能源发展作为绿色发展的支柱性政策。2008年欧盟发布《2020气候和能源一揽子计划》，整合气候及能源领域一系列具有约束性的法律法规，鼓励可再生能源规模化发展，形成了欧盟应对气候变化的基本政策框架，制定了到2020年“欧盟温室气体排放总量在1990年基础上减少20%”“可再生能源在总能源消费中的比例提高至20%”“能源效率提高20%”三个目标。该计划还针对占欧盟温室气体排放45%的电力、工业及航空业，建立欧盟排放交易机制（EU ETS）。为更好地执行该计划，欧盟于2010年出台《能源2020：具有竞争力的、可持续的和安全的能源战略》，提出未来十年投资一万亿欧元，将整合欧洲能源市场、保障能源安全、推动科技创新、扩展国际交流作为优先事项，以确保欧盟实现应对气候变化的目标。

伴随2016年《巴黎协定》的签署，欧盟“气变雄心”与日俱增。2018年11月欧盟在《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC) 第24次缔约方会议（COP24）举行之前提出《欧洲为实现繁荣、现代、具备竞争力的气候中性长期经济战略构想》，首次提出碳中和目标，即到2050年在欧洲建成繁荣、现代、富有竞争力和气候中性的经济模式。欧盟旨在通过投资于绿色技术解决方案，通过赋权于民以及在产业政策、金融和科研等关键领域协调行动，率先实现气候中性，同时兼顾“转型正义”“社会公平”。2019年12月，新一届欧盟委员会上任之初便发布了《欧洲绿色协议》，将推进应对气候变化和能源转型摆在首位，提出2050年碳中和目标，加快推行绿色新政步伐。2020年3月，欧盟委员会又公布了《欧洲绿色协议》的法律支撑框架《欧洲气候法》，将欧盟中长期减排目标“法律化”，欧盟顺利将2050碳中和目标落实到第一个欧洲气候法律，即“欧洲绿色协议”的法律条文之中。2020年9月欧盟对其在2014年所提出的《2030气候与能源政策框架》（2030 climate & energy framework）进行了更新，重置2021年至2030年具体政策目标，通过更新“国家自主贡献预案”，要求各成员国制定国家长期战略，确保国家长期战略与气候规划协调一致，以履行欧盟在《巴黎协定》中的承诺，并加大了2030年“气变雄心”，将基于1990年的温室气体减排目标由40%上升至55%。

（二）技术导向——支持绿色科技创新投入

科技创新是绿色发展的关键生产要素，支持绿色技术的研发投入是塑造绿色竞争优势的重中之重。绿色发展需要绿色技术的大规模开发和应用，由于科技创新耗资巨大且不可预见，导致传统以企业为主体的创新投入模式动力不足，因此需要欧盟公共财政的投入，以实现绿色技术的更新迭代，从而确保欧盟在相关研究和创新领域保持世界级领军地位。

欧盟执行绿色科技创新的主要工具是欧盟研发框架计划（Framework Programme for Research, FP），后者也是欧盟投资最多、内容最丰富的全球性科研与科技开发计划。该计划以解决国际前沿问题和攻关科技难题为目标，呈现不断向支持绿色科技研发方向倾斜的趋势。1987年至1991年第二框架计划大幅增加了对能源领域的投入，尤其加大了对核能和太阳能的研究资助。1994年至1998年第四框架计划首次提出将以新能源和清洁交通作为重点任务。2007年至2013年第7框架计划对智能电网、电力存储技术、集约可再生能源、能源节约技术及智能城市等电力以及新能源领域的科技创新与技术推广给予了密切关注。第八框架计划（即“地平线2020”）聚焦可持续农业、清洁高效能源、智能绿色交通运输体系、气候变化领域，重点侧重行业由开始的信息和通信技术，逐渐向能源、绿色经济、低碳技术、蓝色经济等领域倾斜。2018年6月欧盟委员会提出“地平线欧洲”计划（Horizon Europe）提案，成为第9个框架计划（2021至2027年）蓝本。由表1“地平线欧洲”和“地平线2020”预算经费的横向比较不难发现，欧盟在气候、能源和交通领域专设150亿欧元经费以支持绿色技术创新。在新冠肺炎疫情给欧盟社会经济造成巨大冲击的背景下，欧盟设立7500亿欧元“下一代欧盟”复苏基金，向“地平线欧洲”计划追加50亿欧元资金，专用于加强绿色和数字领域的基础研究。

与此同时，欧盟还设置了诸多机制以加强关键性绿色科技创新领域的攻关和市场应用。2019年欧盟设立了全球最大的低碳创新技术示范项目——创新基金（Innovation Fund），计划2020年至2030年为创新低碳技术的商业推广提供100亿欧元的资金支持，旨在将欧洲脱碳的工业解决方案推向市场。该基金由欧盟委员会负责管理，聚焦创新低碳技术和工艺、碳捕获和利用（CCU）、碳捕获与封存（CCS）、可再生能源发电以及能源储存。除此之外，欧盟委员会2019年《推进战略电池行业行动计划》、2020年《欧洲氢能战略》均增强了对相关领域关键性技术的科技攻关。

（三）产业链导向——形成绿色产业链体系

欧盟绿色发展的宏观政策、法规布局和支持绿色科技创新等相关做法，在成功夯实绿色产业竞争优势的同时，成功打通了产业链各环节，形成了一以贯之的绿色产业链体系。

按照合作专利分类法（CPC）和国际专利分类法（IPC），欧盟将绿色产业定义为14类，即太阳能电池板、太阳能和热能、风能、氢能、能源管理、高效照明、高效供热制冷、燃烧、建筑物隔热、生物燃料、电池、电动汽车、高效铁路运输以及核能。根据布鲁盖尔智库（Bruegel）对以上产业的研究，近年来欧盟上述产业专利产出明显加快，潜在技术优势迅猛提升，许多产业已具备较强的国际竞争力水平。整体上看，欧盟定义的14类绿色产业涵盖绿色产业链的各个环节：“上游”以可再生能源为主，包括太阳能电池板、太阳能和热能、风能、生物燃料、核能；“中游”以能源媒介为主，主要包括电池和氢能源；“下游”侧重节能环保与低碳应用，包括能源管理、高效照明、高效供热制冷、燃烧、建筑物隔热、电动汽车、高效铁路运输。

绿色产业链上游方面，欧盟能源匮乏，面临严重的能源安全隐患。从20世纪80年代起，欧盟便以多样化能源布局为切入点，谋求扩大可再生能源在能源结构中的比重，扶持太阳能、风能、生物燃料、核能等可再生能源不断“做大做强”，可再生能源占总能源消费中的比例由2005年的9.02%升至2019年的19.7%。其中，德国、英国、丹麦依靠专注化高、创新强、整合资源效率高的中小企业，在北海建设风场，海上风电装置已基本实现本地化制造。法国阿海珐结合碳捕获和封存技术，打造低碳技术的核反应堆，扩大核能在绿色发展中的应用价值。欧盟研发框架计划长期资助的新一代高效太阳能电池技术，转化率已超28%。欧盟路面光伏发电引领全球，2014年荷兰建成全球首条太阳能自行车道，2016年法国建成首条太阳能高速公路。

绿色产业链中游方面，能源媒介是联通能源和应用的关键环节，也是欧盟打造绿色产业链体系的“瓶颈”。2019年5月，法国和德国共同投资约60亿欧元联合开发欧洲高能量低排放电池，打造电池产业的“空客”级企业。欧盟委员会于2019年10月在“欧洲共同利益重要项目”（IPCEI）框架下设立欧洲电池创新项目（European Battery Innovation），提供32亿欧元以推进法国、德国、比利时、芬兰、意大利、瑞典和波兰等七国共同的电池研发，并允许七国政府直接向相关企业投入研发补助。2021年1月，欧盟委员会又启动了29亿欧元的第二批欧洲电池创新项目，集合法国、德国、意大利、西班牙等12个成员国共同参与，汇集宝马、斯特兰蒂斯、瑞典锂电池生产商Northvolt、法国化工巨头阿科玛等40余家欧洲企业。特别是在燃料电池领域，氢燃料电池作为采用可再生能源电解制成“绿氢”的载体，被欧盟视为实现碳中和目标的“终极方案”。目前已有14个欧盟成员国制定了详细的国家氢能战略。

绿色产业链下游方面，欧盟结合多年来在产业链上游可再生能源领域的推广、产业链中游能源媒介的配套，精准向下游终端应用布局，瞄准自身优势产业实现技术迭代与转型升级。各国希冀将上游可再生能源逐步向下游应用环节传导，实现可再生能源与产业技术集成，连带产业技术革新，打造零碳能源体系和产业新业态，从而实现“零碳”的绿色产业链体系。其中，德国结合工业和汽车制造业优势，一方面发展公共交通、重型公路运输、物流、海运领域的氢能源交通工具和新能源乘用车；另一方面加强钢铁、化工及机械制造领域的低碳技术应用，帮助碳排放密集产业实现绿色发展以及去碳化。法国企业已遍布整个氢能产业链，形成了“主力厂商、设备供应、配套服务、基础研发”的绿色产业链体系。制储环节，法液空（Air Liquide）数十年来一直是世界最大的氢气生产商和储备商之一；设备制造环节，迈克菲（McPhy）从事高压碱性电解槽和加氢站的设计、生产和集成，生产的制氢和氢能配电设备全球领先；氢能供给环节，法国电力（EDF）、恩基（Engie）等大型能源集团堪称全欧工业冠军；应用环节，空中客车致力于2035年推出零排放氢能源飞机，法国国家铁路公司（SNCF）极力打造氢动力火车，雷诺和标雪已推出数款氢能源车型。

（四）资金导向——注重财政金融的 “供给效应”

作为一种新发展模式，绿色发展无疑将提高社会成本。传统碳排放密集型产业的“既得利益”阻碍和巨大的经济转型“成本包袱”，不利于企业的自发组织，从而造成欧盟绿色发展面临巨大的资金压力，形成绿色供给侧阻力。因此，绿色发展的资金引导有助于创造企业或产业的绿色发展“供给”，引导市场向绿色领域转型。

作为可持续发展和应对气变的“全球领跑者”，欧盟几乎将气变议题纳入其所有的主要支出预算中，加强了资金对推动绿色经济增长的引导作用。其中，绿色发展已与欧盟财政预算框架捆绑，为方便统一规划，欧盟成立气候行动总司（DG CLIMA）负责统筹和管理绿色发展的预算支出。早在欧盟2014年至2020年多年期财政框架（MFF）中，约有20%的预算资金用于应对气候变化。欧盟每年末都会统计应对气变财政支出的进展情况，如表2所示，2014年至2020年欧盟应对气变财政支出总额呈现持续增长态势，由2014年的161.74亿欧元增至2020年的344.51亿欧元，其占总预算比例也相应由13.7%上升至21%，平均而言2014年至2020年期间欧盟约有19.7%的财政预算用于应对气候变化。

为进一步落实《巴黎协定》承诺，2018年欧委会提议在下一个欧盟多年期财政框架中进一步提高应对气候变化的预算支出，目标在2021年至2027年期间至少有25%的预算支出流向绿色发展领域。2019年1月欧盟委员会《反思文件：到2030年实现可持续发展的欧洲》（Reflection Paper Towards A Sustainable Europe By 2030）提出了财政层面加强气候行动融资的5项具体措施，即建立现代化的共同农业政策、强化环境与气候支持行动（LIFE）、跟踪凝聚政策（Cohesion Policy）、提升地平线欧洲（Horizon Europe）预算与引导投资欧盟（InvestEU）。与此同时，为填补绿色发展的资金缺口，欧盟还进一步开拓金融在绿色投融资方面的协同作用，其中以欧盟排放交易系统和绿色金融（或称“可持续金融”）最具特色。

欧盟排放交易系统被欧盟视为应对气候变化政策的基石。一方面，通过调控和管制温室气体排放配额的方式，确保欧盟温室气体排放的长期下降；另一方面，通过拍卖温室气体排放配额，筹集资金为欧盟绿色技术和项目进行融资。欧盟在全球范围内率先开展碳交易实践，其排放交易系统经历数轮改革并不断扩充行业覆盖范围，目前该系统约包含1.1万个碳排放设施，占到欧盟温室气体排放量的40%以上，已成为全球最大的碳交易市场。

在绿色金融方面，欧洲政策性银行以及商业银行通过为绿色项目融资、开展绿色基金业务、提供绿色贷款贴息、担保和价格补贴等措施，将发展可再生能源、资助低碳技术研发、塑造绿色产业链体系等纳入绿色金融的支持范畴，有效拉动私人投资，其绿色金融实践在国际上处于领先水平。以欧洲投资银行（EIB）为例，作为政策性银行，为响应欧盟绿色发展号召，EIB从21世纪初开始大规模承担欧盟范围内的融资减排、碳基金以及资本和借贷业务，为可再生能源、能源效率、清洁运输等项目提供融资支持，目前已成为全球最大的气候金融融资机构，在风力发电、区域供热等细分领域的融资规模领跑全球。与此同时，欧央行将绿色发展指标纳入对商业银行、保险和证券部门的评定考核体系，转型债券、绿色供应链金融产品、绿色信贷、绿色资产支持证券（绿色ABS）、绿色证券基金、绿色保险等绿色及气候金融产品不断创新，为欧盟绿色发展提供了流动性支持。

（五）意识形态导向——持续创造全社会的“有效需求”

作为一种新发展理念，绿色发展无疑将引发社会变革，导致民众生活成本和方式的颠覆式转变。然而，民众的消费观念和生活方式难以在短时间内得到根本性扭转，从而形成绿色消费端的需求障碍。欧盟同样面临巨大的社会转型压力，在此情况下，欧盟对民众进行应对气候变化、环境保护等绿色意识形态建设，成功形成欧盟内部绿色发展的一致共识，从而创造社会对相关绿色产品和服务的有效需求。

在绿色意识形态建设方面，绿色发展转型并非政府或企业的消化过程，而是民众的消化过程，转型深刻改变未来的生活方式，因此绿色发展受到社会诸多因素限制，需要全民参与。对欧盟而言，在全民范围开展应对气候变化的意识形态建设，打造绿色发展即为“政治正确”的价值观导向显得至关重要。进一步看，此举也有利于欧盟塑造绿色发展的软实力与话语权，为其保持全球相关领域的领导地位意义重大。

自1992年《联合国气候变化框架公约》签署以来，欧盟发挥自身气候政策制定优势，并将应对气候变化责任概念化，在多边层面不断加强绿色发展的自我认同和外部认同，为其积极推动全球气候治理、发挥绿色发展领导作用奠定了软实力基础。特别是在美国特朗普政府采取一系列“去气候化”政策的冲击下，欧盟立场坚定，并延续了已经实施的诸多能源和气候政策，充分反映了欧盟及其主要成员对全球气候治理的坚守。

为积极回应欧洲民众对气候变化问题的高度关切，欧盟及各成员国政府纷纷采取公民对话的形式加强与民众的对话沟通。2020年6月29日，法国总统马克龙接见了由随机选中的法国公民组成的“气候问题公民委员会”的150位成员并接受了149项提案，希冀加强政府与民众之间围绕绿色发展转型议题的交流与沟通。欧盟在新冠肺炎疫情期间的正确引导，加深了欧洲民众应对气候变化、保护生物多样性等绿色议题的共识，以“绿色复苏”为核心的价值观深入人心。2020年4月11日法国、德国、意大利、西班牙、荷兰、卢森堡等18个成员国环境部长发表公开信，希望“绿色协议”在欧盟复苏计划中发挥核心作用，得到超一百万欧洲公民和100个环保非政府组织支持。4月14日欧洲议会环境委员会主席帕斯卡尔·坎芬（Pascal Canfin）组织79名议员成立“绿色复兴联盟”（green recovery alliance），发动50多家欧洲金融机构引领绿色融资，支持绿色复苏投资计划，倡议将应对气候变化和保护生物多样性置于欧洲经济政策的核心。

此外，绿色发展也在欧洲企业界达成空前一致，2020年5月4日空中客车、雷诺、赛诺菲、施耐德、法液空、米其林等92位工业领袖在《世界报》联名刊文承诺“以社会正义之名将环境置于经济复苏的核心”。5月11日世界经济论坛（WEF）宣布成立欧洲绿色协议首席执行官行动小组，由欧洲知名企业安盛、宜家、苏伊士、赛诺菲和施耐德电气董事组成，旨在带动、支持和鼓励欧洲企业界专注绿色复苏。绿色发展理念的全社会推广提高了民众的应对气变、环境保护意识，社会对绿色发展的需求相应提升。

三、欧盟绿色发展的挑战与前景

以绿色发展实现碳中和目标是一项艰巨任务，不仅涉及欧盟内部发展失衡、产业转型升级成本过高、吸引投资规模不足等制约，还面临长期战略视角的“有为政府”和短期利润视角的“逐利企业”之间的结构性矛盾，其背后还有因贫富差距日益激化而引发的社会矛盾，“包袱”和“阻力”不容忽视。主要挑战可归纳为：第一，“超国家”的地理空间意味着各成员国之间的协调成本巨大，各成员国绿色发展的认知、困难及前景各异，使得欧盟面临内部绿色发展差距的挑战。第二，绿色产业链体系囊括可再生能源、能源媒介、终端使用等众多部门领域，公共投资有限、私人投资介入不足日益成为制约相关产业发展的瓶颈。第三，绿色技术的选择众多，集中开发和部署哪些技术可以快速打造竞争优势，避免未来“走弯路”，一直是欧盟内部长期争论的热点问题。

（一）欧盟内部绿色发展异质性的挑战

已有学者提出欧盟内部绿色发展差异的问题，并以此为依据对欧盟内部绿色发展理念、淘汰化石能源产业的动机等异质性进行了研究。但实践是检验真理的唯一标准，欧盟以往承诺是否兑现，将直接决定其2050年碳中和的实现前景，更会影响其他国家的政策研判。基于此，下文结合欧盟2010年的“3个20%”承诺，进行实证分析，考察欧盟绿色发展目标的兑现情况，进而探讨欧盟内部绿色发展的差异性问题。

1、温室气体排放

欧洲能源局（EEA）数据库显示了1990至2018年欧盟27国温室气体排量相对于1990年的变化。从1990年起，欧盟27国温室气体排放总体呈现逐年温和下降的态势，由1990年的485万千顿降至2018年的376万千顿，且从2010年起减排效果更为显著。2018年欧盟27国温室气体排放量相对于1990年下降22.49%，整体达到第一个“20%目标”，即“2020年将欧盟温室气体排放总量在1990年基础上减少20%”。

表3按照减排力度顺序排列了2018年各成员国温室气体排放量相对于1990年水平的变化情况。与传统认知不同，排名靠前、减排力度最大的是立陶宛、拉脱维亚、罗马尼亚、爱沙尼亚、保加利亚、斯洛伐克、捷克、匈牙利等中东欧国家。同时，丹麦、瑞典、芬兰等北欧国家和德国也实现了减排目标。达成“20%”目标的13个成员国以德国、中东欧和北欧国家为主。比利时、法国、卢森堡、意大利减排介于17%至19%之间，离目标差距不大。但从18位的马耳他（-14.95%）开始，这些国家执行减排力度不足，难以在2020年实现既定目标，甚至有国家排放量“不降反增”。

2、可再生能源消费

为实现第二个“20%目标”，即“2020年将可再生能源在总能源消费中的比例提高至20%”，欧盟结合各成员国实际情况制订了“2020年可再生能源目标”（2020 Renewable energy targets），各成员国又为实现目标设定“指示性轨迹”（Directive trajectory），以指引达成阶段性的年度目标。欧洲统计局数据库数据显示，从2005至2018年，欧盟可再生能源在总能源消费中的比例呈现持续上升的态势，由2005年的9.02%升至2018年的18.09%，距离2020年20%的目标不到2个百分点；2019年该比例升至19.7%，距离2020年20%的目标仅0.3个百分点。历年来欧盟可再生能源实际比例均超过年度指示性轨迹，实现“20%目标”的预期向好。通过成员国2018年的可再生能源在总能源消费中的实际比例与指示性轨迹（年度目标）的比较看，2018年各成员国可再生能源在总能源消费中的实际比例普遍高于指示性轨迹，但法国、爱尔兰、波兰、荷兰离目标相去甚远，2020年实现目标的前景不容乐观。

3、能源效率

欧盟通过制订一系列的法规促使政府、企业和民众意识到能效必须从能源产生到最终消费的每个环节都要提高。同时，通过多种政策及财政支持改造低能效的建造物和高能效的公共设施建设，逐步形成低碳经济的发展模式。2012年欧盟《能源效率指令》（Energy Efficiency Directive）制定了一套约束措施，以帮助欧盟在2020年达到“能效提升20%”的目标。根据这项指令，所有欧盟国家都必须在能源链的各个阶段，从生产到最终消费，更有效地利用能源。为达到2020年能效目标，各成员国制定了自己的指示性轨迹。根据欧洲统计局数据库数据，1990至2018年欧盟最终能源消费整体呈现“倒U型”曲线，2006年达到能耗峰值，约为1046百万吨油当量。随后于2006至2014年期间开始回落，但近年来又呈现能耗增多的趋势，同时相对1990年的变化转为正值，显示出能耗的“有增无减”。2018年15个成员国的最终能源消耗量符合或低于其指示性轨迹，意味着如果维持到2020年，这15个成员国能够实现其2020年最终能效目标。但同时法国、卢森堡、保加利亚、德国等12个成员国能耗控制不力。有鉴于欧盟整体提高能效难度较大，且未达标的成员国实际能耗与年度目标之间差距较大，EEA预计2020年能耗高于指示性轨迹的趋势预计还将继续。因此，欧盟实现第3个“20%目标”的可能性较小。

综上，通过对欧盟制定的3个“20%目标”的评估发现，欧盟绿色发展实际效果与目标之间存在一定的差距，绿色发展承诺大概率无法兑现，存在“承诺陷阱”。主要表现在：（1）虽然欧盟整体减排目标提前6年达成，但各成员国执行减排力度差异巨大，27个成员国中还有14个未达成目标，部分南欧国家前景堪忧；（2）实现可再生能源发展目标的预期较好，仅有4个成员国未达成目标；（3）三十年来欧盟整体最终能源消费有增无减，与既定目标相去甚远。分析表明，欧盟内部绿色发展差异巨大，在执行减排力度、发展可再生能源、提高能效等方面显示出较大的异质性。

（二）资金投入不足以激励企业

虽然欧盟动用尽可能多的财政和金融措施扩大绿色发展供给端需求，引导企业加大绿色领域投资，但受制于传统碳排放密集型产业的“既得利益”和巨大的转型“成本包袱”，不利于企业自发地开展绿色发展。

出于短期经济利益考量，传统企业绿色发展动力不足，欧盟排放交易体系等规制措施也未能发挥其设计之初的作用。坚持传统碳排放密集型产业绿色转型、以“未来适用”眼光为低碳产业长足发展留出空间是欧盟绿色发展的主线之一。虽然欧盟排放交易系统有利于形成“诱导性技术变革”，引导欧盟水泥、钢铁、化学、交通运输等传统碳排放密集型产业扩大低碳技术研发以限制其温室气体排放，但也面临传统碳排放密集型产业“既得利益”的挑战，进一步完善欧盟排放交易体系说易行难。当前欧盟排放交易体系面临的主要批评就是碳排放定价太低，市场参与者难以形成长期的价格预期，碳配额和定价仍存在较大的不确定性。根据世贸组织原总干事帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）估计，2030年欧盟排放交易体系框架下征收的碳排放税必须不低于每吨250欧元才能实现绿色发展的既定目标，该价格为当前的12倍，意味着碳排放密集型企业的环保成本相应上涨2至3倍，将对欧洲工业竞争力形成长期负面冲击。为稳住经济基本面，截至目前政府也并未消除对化石燃料产业的直接或间接补贴。

欧盟绿色发展还面临着较大的资金缺口。早在2019年1月，欧盟委员会在其《反思文件：到2030年实现可持续发展的欧洲》（Reflection Paper Towards A Sustainable Europe By 2030）中强调，欧盟如要兑现《巴黎协定》承诺的“2030年减少40%的温室气体排放”目标，每年还需约1800亿欧元的额外投资。伴随欧盟“气变雄心”与日俱增，2021年8月在欧盟委员会发布应对气候变化一揽子计划提案并将2030年减排目标提高至55%后，布鲁盖尔智库估算，过去10年欧盟年均用于绿色发展领域的投资规模为6830亿欧元，如要实现2030年新的气候目标，年均投资规模必须不低于1.04万亿欧元，即未来10年欧盟每年或将面临3600亿欧元的资金缺口。更进一步看，在2050年实现碳中和情景下，年均投资额应不低于GDP的2%。欧盟投资缺口主要集中在交通设施、房屋改造和供暖以及电网建设领域。

（三）绿色技术选择与部署的挑战

正确的绿色技术选择有利于欧盟快速打造竞争优势，并占据全球绿色发展的“制高点”。囿于资金、效率等机会成本，欧盟对于绿色技术的创新与部署显得极为谨慎，恐选择错误陷入“技术陷阱”。

欧盟各界对绿色技术选择与部署所产生的社会与成本问题的争论日趋频繁。一方面，绿色发展将产生深刻的社会变化，这种社会变化对当前部分产业而言是灾难性的。以汽车产业为例，欧盟汽车制造业现有340万名员工，下游汽车销售和维护以及燃料服务业约雇用了440万人。受化石燃料发动机汽车停产影响的工作岗位数量约为170万，捷克、斯洛伐克、德国、匈牙利和罗马尼亚受影响最大。而新能源汽车制造的就业岗位较少，欧盟汽车产业的转型加速恐加剧欧洲劳动力市场两极分化的现象，同时引发不平等加剧、社会流动性下降以及民粹主义上升等不利后果。另一方面，绿色发展可能会揭示技术选择的高昂代价和机会成本。再以汽车产业为例，当前锂电池汽车成为一些国家的主攻方向，但欧盟担忧其严重依赖非洲刚果民主共和国的钴矿产资源和澳大利亚、智利、阿根廷的锂矿产资源，并且存在水污染问题。此外，欧盟对负排放技术（NET）的依赖度也在上升，大规模部署NET也被视为其履行《巴黎协定》的基础，其中的生物能源与碳捕获与封存（BECCS）技术广受各界关注。法国IRIS智库在《碳中和——美丽的承诺之下》报告中指出，该技术的有效性尚不确定，并且引发了不少争议，如该技术可能对土地利用、水资源以及生态系统造成损害，即破坏保护区、生物多样性、土壤及植被生产力等。

（四）欧盟绿色发展前景分析

作为欧盟委员会主席冯德莱恩就任以来主要施政方向，落实“绿色新政”和推进绿色发展是欧盟参与全球竞争的示强手段和潜在优势，未来持续推进绿色发展、打造新一轮全球竞争优势将是欧盟坚定不移的战略选择。绿色发展已成为欧盟一致共识，被视为“核心价值观”。虽面临发展阻力，但欧盟未来战略回旋空间更大，可通过在各成员国之间妥善分配资源、产业战略与绿色转型承诺挂钩、扶持低碳产业发展、撬动私人投资、加快完善碳市场、落实碳边界调节机制等措施加以应对。

在应对欧盟内部绿色发展异质性的挑战方面，为进一步弥合“绿色发展差距”，欧盟于2020年设立现代化基金（Modernisation Fund）和正义过渡机制（Just Transition Mechanism），通过针对性资助和转移支付的方式帮助低收入成员国或转型困难地区向碳中和过渡。其中，现代化基金的资金规模占到2021年至2030年欧盟排放交易体系拍卖碳排放配额的2%，旨在帮助低收入成员国实现能源系统现代化和提高能源效率。正义过渡机制成立初衷是在欧盟内部建立一个统一的协调平台机制，帮助绿色转型困难地区实现气候过渡，以克服过去资助机制间各自为政的不足。根据欧洲议会报告，未来欧盟通过正义过渡机制将把资助重点放在加大对困难地区交通或能源基础设施项目的资助。

在应对资金投入不足以激励企业绿色转型的挑战方面，欧盟排放交易系统和绿色金融等投融资机制已部署就位，碳边界调节机制也已提上日程，为未来引导传统碳排放密集型产业“诱导性技术变革”、支持低碳产业长足发展留出空间。此外，7500亿欧元“下一代欧盟”复苏基金强化了欧盟公共财政地位，落实碳边界调节机制扩大了融资渠道，在欧盟跨国企业、金融机构对绿色发展日益形成共识的背景下，撬动私人投资的潜力也在不断放大。

在应对绿色技术选择与部署的挑战方面，欧盟绿色发展起步早、产业基础雄厚，一旦取得突破性科技创新或锁定技术迭代路径，其早已形成的绿色产业链体系可以迅速兼容，并有望在短期迅速抢占全球绿色发展“制高点”，形成新一轮的国际竞争力。当前欧盟绿色技术选择与部署更多从实现碳中和目标的长远效果、社会变化、生态系统完整性以及弱势群体处境等深远影响考量，重视绿色技术的长期适用和社会效应。因此，欧盟对技术的部署也是深入研究、步步为营，不一味追求短期经济利益和“大快赶”项目。

结  语

在碳中和视域下，随着绿色发展日益成为全球性战略大势，各国围绕应对气候变化和绿色发展的博弈必将长期持续。欧盟绿色发展目标及实践的“雄心”，意味着其对其他国家或地区的绿色发展提出了更高要求。为避免未来在绿色发展标准、规则、产业、技术、市场被欧盟拉开距离，各国绿色发展迫切性陡增，也纷纷谋划并提出自身的碳中和目标和绿色发展规划。相对而言，欧盟已过碳排放峰值，而中国力争2030年达到碳排放峰值，转型“包袱”更为沉重，对于中欧绿色发展差距应做到心中有数。

中国宜正视中欧绿色发展差距，借鉴欧盟绿色发展的实践经验，制定适宜中国特色的绿色发展路径，并不断塑造自身的绿色竞争优势。在法律和政策保障方面，制定与中国国情相符的中长期绿色发展目标，重视绿色经济的系统性和全面性，政策尽可能谋求长远。密切跟踪政策目标的执行情况，给予政策动态调整的灵活度。重视法律的约束作用，适时研究并推出气候法，将中长期减排目标“法律化”。在科技创新方面，密切跟踪全球绿色技术迭代动向，加强财政资金对技术研发的引导作用，丰富研发机制建设，打通产学研通道。重视绿色技术选择与部署的长期适用与社会效应。在产业链体系建设方面，以绿色产业链体系化发展为目标，注重产业战略的引导作用，着力打造从能源到储能再到应用环节的产业链体系，同时也要兼顾碳密集产业的提质转型。在扩大绿色需求方面，注重绿色金融对绿色发展的支持作用，强化碳市场功能。加强民众的绿色价值观建设，弥合绿色发展形成的社会生活方式的改变。中国相当规模群体对绿色发展概念仍停留在“防治污染”的初级阶段，与欧盟全社会“减排二氧化碳”的理念差距明显。

打造中欧绿色合作伙伴不仅是中欧互利共赢、捍卫多边主义的务实之举，也是打开国际绿色合作空间、转移美西方对中国“制度围捕”的应对之策，还将对中国绿色发展起到积极的促进作用。鉴于欧盟绿色发展所面临的挑战，打造中欧绿色合作伙伴应以深化中欧绿色“利益捆绑”为目标，加强中欧在绿色科技创新、绿色产能合作、绿色金融标准等领域的务实合作。但同时，也要坚持底线思维，预防欧盟在绿色发展规则标准上的施压。

参考文献略。