薇娅偷逃税背后, 数字经济给国家税收带来怎样的冲击?

文化纵横 2021-12-21 云阿云智库•大事件

作者：马洪范 胥玲 刘国平，中国财政科学研究院

【导读】近日，知名网络主播薇娅巨额偷逃税事件引发公众高度关注。在网络主播偷逃税问题被不断查处和曝光之后，更值得追问的是：数字经济的发展，在给国民经济带来新的动力和增长点的同时，又给国家税收带来怎样的冲击？

本文认为，近年来，数字经济已经成为推动各国经济发展的新引擎。与传统经济不同，数字经济形态下，数据作为关键的生产要素，成为重要的价值创造来源；经济活动依托数字载体，带来了价值归属的模糊性，呈现出边际成本几乎为零和规模报酬递增的规律；供给和需求界限的淡化，使得人人合作共享成为主流。本文指出，数字经济的这些特征对传统税制和税收治理产生了一定冲击，导致税基估值难以确定、纳税主体界定困难、常设机构认定不明以及税收治理方式相对滞后。为有效应对数字经济带来的冲击，我国应积极顺应数字经济快速发展的时代潮流，不断推进税收治理变革，提升税收治理的数字化水平。

本文原载《税务研究》2021年第4期，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

数字经济、税收冲击与税收治理变革

随着数字技术的不断更新迭代，数字经济的广度和深度不断拓展，并快速成为推动各国经济发展的新引擎。2019年，美国、英国、德国的数字经济GDP占比均超过60%，在国民经济中占据主导地位；在全球主要国家中，三十多个国家的数字经济增速显著高于本国同期GDP增速，数十个国家数字经济保持两位数的增长。自2017年政府工作报告首次提及数字经济以来，党中央政策文件逐步对我国数字经济发展作出重要指示和战略部署。2019年，我国数字经济增加值规模达到35.8万亿元，占GDP比重达到36.2%。

数字经济在国民经济中的地位不断增强，给经济社会带来了巨大活力，对原有的经济生产方式和居民生活模式产生了重大影响，既带来了高效率的经济活动和便利化、智能化的生活，也伴随着诸多挑战。特别是在国家税收方面，数字经济对税收来源、税收概念及税收治理均产生了较大程度的冲击。本文基于数字经济的基本内涵，阐释其主要特征，即“数据成为关键生产要素、数字载体带来价值归属模糊、规模报酬递增规律、供需各方合作共享”，进而对税基估值、纳税主体界定、常设机构认定和税收治理方式等方面的税收冲击进行剖析，提出推进税收治理变革的政策建议，以期为数字经济的理论内涵和准确认识提供引导，为决策部门提供政策参考和实践基础，加快推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。

一、数字经济的内涵及主要特征

（一）数字经济的内涵

数字经济是一种新的经济形态。随着信息技术和经济社会的发展，数字经济的内涵不断丰富，但界线愈发模糊，尚未形成完整、统一的定义。这一概念最早产生于二十世纪九十年代，在早期定义中较有影响力的观点为尼古拉·尼葛洛庞帝（1996）的看法，他认为数字经济是“利用比特而非原子的经济”，道出了数字经济基于网络的本质。1997年5月，日本通产省在相关报告中将数字经济描述为广义的电子商务。1998年和1999年，美国商务部连续发布了两次《兴起中的数字经济》报告，把电子商务以及使之成为可能的信息技术生产、使用行业看成是数字经济的两方面内容。之后，美国统计局概括了数字经济的具体范围，即互联网、电子化企业、电子商务及网络交易。

二十一世纪，随着信息技术的发展，数字经济的内涵和范畴进一步成熟和扩大。Kim (2002）认为数字经济是一种特殊的经济形态，“商品和服务以信息化形式进行交易”是其活动本质。2016年，《二十国集团数字经济发展与合作倡议》对数字经济的概念和内涵进行了更为系统的界定，即“以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”。2018年，经济合作与发展组织（OECD）提出了测算数字经济的框架，并界定凡是在交易环节采用数字订购或者数字交付的经济活动都属于数字经济范畴，如果不能满足交易环节的数字化，则不被认为是数字经济活动。2020年7月，中国信息通信研究院正式发布《中国数字经济发展白皮书（2020年）》，将数字经济的框架扩展为“四化”框架，即产业数字化、数字产业化、数字治理化和数据价值化；同年8月，有专家在此基础上增加了数字资产化，将数字经济内在理论逻辑归结为“五化”。就实践而言，以数字经济为主线，衍生出了数据经济、平台经济、分享经济、产销者经济、智能经济、共享经济（含零工经济）等多种新业态。

（二）数字经济的主要特征

1. 生产要素转变，数据成为关键。

数字经济是继农业经济、工业经济之后一种更高级别的经济形态，其最核心的特征为：数据成为关键的生产要素，成为重要的价值创造来源。在农业经济时代，最关键的生产要素是土地，经济发展主要依托劳动力实现土地扩张和农产品增收；在工业经济时代，最关键的生产要素是资本，经济发展主要依托工业技术实现资本积累和标准化生产；在数字经济时代，最关键的生产要素是数据，经济发展主要依托数字技术，将数据转化为知识和信息，即数据的价值化和数字的资产化。

数据与空气一样，自然而然地存在，并无所不在。但数字经济关注的不仅仅是数据，而是大数据。大数据的特点，决定了数字经济的一系列表现。麦肯锡全球咨询公司认为，大数据是一种规模超大的数据集合，具有规模海量、流转快速、类型多样和价值密度低四类特征，以至于在获取、存储、管理、分析方面，传统数据库软件的处理能力远远不足。基于此，国内研究学者将真实性和可见性补充为大数据的特征。

基于大数据的基本特征，数字经济表现出数据要素与其他生产要素的不可分割和不可替代性、数据价值利用的差异性、数据资源价格的垄断性等特点，进而表现为数字经济对数据和数据利用率的依赖，以及数据价值的不确定性。土地、资本、劳动力和工业技术等传统生产要素即使不能替代数据为数字经济创造巨大价值，但数字经济发展也离不开传统生产要素的参与，这使得数据的价值创造具有模糊性。比如，麦肯锡全球咨询公司、BEA等机构将电子商务的增加值（即商品或服务本身交易带来的增加值）全部计入数字经济规模中，但这其中包含人力、资本等其他要素作出的贡献。由于海量性、快速性和多样性等特点，数据要素相比传统生产要素更具动态性和不确定性，由其创造的价值更难以及时准确地估算。加之数据拥有者对数据收集、使用、开发和利用程度不同，同类数据所产生的价值也具有较大的差异性，使得数据的价值无法拥有统一、固定的衡量标准，利用率高的主体较易形成垄断优势。

2. 依托数字载体，价值归属模糊。

数字载体是指数字基础设施或称数字技术、信息技术（狭义上的概念），为数据提供了大量储存、快速处理和传递的可能，是数字经济的依托。数字基础设施可分为信息基础设施（包括计算机技术和通信技术等）和对传统物理基础设施的数字化改造两部分，分别对应数字经济中数字产业化和产业数字化两方面内容。一方面，数字基础设施和服务是数字经济良好运行的前提，计算机硬件、软件和互联网接入设施等的生产，以及为了维持载体正常运转的服务理应纳入数字经济范畴；另一方面，数字载体具有渗透性、协同性，几乎能够渗透到经济社会的每一个领域及其运行的每一个环节，这些融合产业成为数字经济的重要内容。

正是数字载体的存在，数据才能够实现高速、实时、跨区域处理、传输和运用，数字经济活动的时空边界限制才被突破，表现为远程交易、网络连接（去中心化）和交易方式的虚拟化。比如，基于数字平台的经济活动是连接多方供求的一系列交易活动，既可以全天、全时段不间断进行，又可以跨越区域、国域并做到线上线下联动。互联互通打破了物理界限，表现出要素流动加快、活跃范围更广等优势，也因此导致数字经济价值在地域、人员、产品和服务归属上的隐蔽和模糊。

一是数字经济价值在地域归属上的模糊。数字经济活动的实际发生地和机构所在地往往不在同一地区，甚至有些活动主体的所在地并不固定，在交易活动复杂化、交易关闭、退货换货以及交易纠纷等问题的伴随下，数字经济活动产生的价值在各地之间的划分“杂乱如麻”。二是数字经济价值在人员归属上的模糊。在人与人、人与物互联互通的情况下，数字经济活动产生的价值难以归属到某一个人上，往往由一类人、一群人对价值进行分摊，而分摊标准或原则又无法准确和固定。甚至随着人工智能技术的快速发展，出现了机器人取代人类工作的趋势，不但导致人类大规模失业，而机器人的成本与机器人带来的收益也难以准确对应。三是数字经济价值在产品或服务归属之间的迷糊。这种情况在物与物、物与人互联互通的情况下尤其突出，比如，共享单车通过微信或支付宝等第三方App入口扫码用车带来的直接价值，以及因扫码而产生的第三方App用户流量的增加，哪一部分归属单车，哪一部分归属微信或支付宝，难以准确划定。在分享经济下，如果居民将汽车分享出去获得租金收入，而汽车被使用者投入到生产活动中，发挥投资品的作用，在现行GDP核算体系，将会造成同一产品被归属两次价值的情况。

3. 边际成本为零，规模报酬递增。

数字经济打破了传统主流经济的增长规律。在其他条件不变的情况下，一般传统生产要素持续投入达到一定规模之后，便会因为折旧、成本增加和企业生产规模无法无限扩张等原因，出现边际收益递减现象。在数字经济时代，数据要素则不会折旧，且网络外部性往往是正的，而不是负的，即增加一个用户，商品和服务成本几乎不会增加，呈现出边际成本几乎为零的特点。同时，数字经济活动中商品和服务的提供不再受传统物理生产条件的局限，生产活动有无限空间。根据梅特卡夫法则，网络的价值将以用户数量的二次方速度增长。因此，当数字经济达到规模化，边际收益不但不会递减，反而会呈爆发式递增。

在看到数字经济区别于传统经济增长的明显优势时，也应当注意到这一优势带来的经济影响。由于数字经济的边际成本几乎为零，规模报酬递增，“免费型”商业模式成为主流，该模式下商家向用户低价、免费甚至以红包奖励的方式提供商品或服务来吸引用户流量，而通过广告或其他业务获得收入来弥补成本。“免费型”商业模式的受益者是商品或服务的使用者，但使用者却不负担相应的成本，由此产生的“受益—负担错位”加剧了数字经济运行的复杂性。同时，国内外专家学者均表示，如果仍然按照传统的经济规模核算方法对“免费”产品或服务进行核算，其价值将会被严重低估。

4. 供需界限淡化，人人合作共享。

2019年，联合国秘书长数字合作高级别小组发布工作报告——《数字时代相互依存宣言》，对促进数字合作的精神作出了特别强调和重视，提出“数字时代的本质特征就是互联性，而各种不同的应对办法打破了这种互联性，导致各种标准和方法之间的相互竞争、互信减少以及合作受阻，”并呼吁小组成员采取一系列行动，以共同努力应对数字技术带来的社会、经济、法律和道义影响，最大限度地趋利避害。

对全人类主体合作共同应对数字技术的影响并非本文重点，本文更关注产生影响的本质特征：互联性。从数字经济活动供给方和需求方的角度而言，互联性带来供给侧的产业间融合发展和供给主体分散化、需求侧所有权的主导性减弱以及供给侧和需求侧深度融合互动。

(1）关于供给侧的产业间融合发展和供给主体分散化。一是数字经济下产业之间的相对孤立性被打破，新型基础设施的存在正促进全产业融合。数字经济通过数字载体的网络性使数据资源互联，为一二三产业融合、传统产业与新兴产业融合、战略性新兴产业间融合以及公共服务行业的融合发展提供了可能。二是供给主体分散化，比如新兴的网红、直播带货和其他自由职业者等，利用网络和数字技术快速匹配供需方，此时供给方成为相对独立的单个“个体”，需求方却是更庞大的群体。

(2）需求侧所有权的主导性减弱。传统经济活动下，交易成功往往以所有权转移为前提，而数字经济下商品和服务的所有权归属是否改变不再成为交易是否达成的衡量标准，却越来越注重使用权归属。即使没有所有权，拥有使用权也可以实现需求者的利益诉求，甚至更方便快捷和成本低廉，让渡使用权的一方亦可获益，如共享单车、共享汽车、共享住房等共享经济的越来越广泛化。

(3）供给侧和需求侧深度融合互动。数字经济时代，供给方因基于数字技术而拥有需求方的大量数据，从而能够实时准确掌握不同类型消费者的喜好，个性化定制成为现实。在个性化需求被及时响应时，需求方深度参与商品生产和服务提供过程，生产、服务过程与消费过程完全融合互动。数字经济通过迅速将供求各方直接联系在一起，能够有效缓解交易各方的信息不对称、沟通不顺畅等问题，从而大幅度降低搜寻成本、交易成本和监督成本，以及为交易纠纷的解决提供了更便捷的途径。这是人人合作共享带来的优势。

二、数字经济带来的税收冲击

数字经济的蓬勃发展得益于其独有的特征优势，但这些区别于传统经济的特点也为税收带来了严重冲击。从税制和税收治理角度而言，数字经济对税收的影响主要体现在税基估值难以确定、纳税主体界定困难、常设机构认定不明以及税收治理方式亟须改进等方面。

（一）税基估值难以确定

税基指课税的基础，是建立税种、设定税制的经济基础和依据，也是政府利用税收杠杆调控经济的支点选择。数字经济时代，以数据成为关键生产要素、经济活动运行依托数字载体、规模报酬呈递增规律且供需界限淡化为特征的数字经济，因价值创造的不确定性、价值归属模糊性、免费模式下的“受益—负担错位”以及消费者与生产者界限淡化，使得国民经济核算和数字经济规模核算面临难以准确核定的问题，从而影响税基规模测算，核算方法亟须顺势更新。同时，数字经济价值在地域归属上的模糊，也使得传统税收属地原则难以适用，加剧了税基估值的复杂性。

1. 税基规模具有不确定性。

数字经济规模核算是税基估值的基础。由于数字经济的价值创造具有不确定性且传统核算体系无法对其进行准确度量，税基规模也无法准确确定。一方面，数据价值化、数字资产化和数字化治理部分往往没有明显的价格来衡量价值，导致数字经济活动的数据不可得，直接缩小了税基规模；另一方面，数字产业化和产业数字化亦需要广泛的数据来源和科学的核算方法，而现有统计数据的缺乏以及核算时采取的假设与实际情况并不完全一致，将降低核算结果的准确性与可靠性。比如，价值在产品或服务归属上模糊，既存在关联平台产生的直接、间接收益无法分离而导致税基低估，也存在同一产品被归属两次而导致税基被高估的可能。不仅如此，数字经济的其他特征也对税基估值造成不同程度的影响。

一是规模报酬递增带来的“免费”商业模式将低估税基。商品或服务的价格低廉甚至免费，将导致商品生产和服务提供过程以及居民的最终消费被忽略或被严重低估，进而影响税基大小。比如，当前风靡的短视频行业，商家或平台为获得竞争份额，争先以“红包”奖励的形式吸引客户流量，但这一方式除了可以核定奖励成本外，客户的红包收入和短视频“收益”均不被包括在税基范围内。二是数字经济下消费者与生产者界限被冲淡导致税基低估。数字经济背景下，传统观念里的消费者加入消费品的研发与设计，成为“产消合一者”，即所谓的“生产型消费者”。在生产与消费相互互动并趋于同步的过程中，消费者获得个性化需求满足的收益。从税收角度观察，这是对原有产品价值的提升，是一种增值，需要承担相应的税负，但现有核算体系和方法难以对这一收益进行评估和计量。

2. 税收属地原则难以适用。

税收属地原则是指以纳税人的地域不同作为判定税收管辖权的标准，是某一国家或地区获取税源的重要划分方式。数字经济的发展为这一原则的有效实施带来了冲击。一方面，由于数字经济依托数字载体，呈现出网络化、虚拟化和远程交易的特征，导致交易主体与交易场所的隐匿性和流动性，即数字经济价值在地域归属上呈现模糊性，加剧了某一地区税基核算的不确定性。另一方面，数字经济背景下，税收征收地往往是纳税主体主观选择的由税收竞争而形成的税收洼地，而不是数字经济活动的实际交易地，由此产生的增值税等税收收入必然向企业聚集区域倾斜和集中。若按照属地原则，数字经济下的产业集群和交易跨区域将不利于地区间税源的均衡分布。比如，某一网购行为，交易活动发生在A地，产品生产活动在B地，但机构注册地（所在地）在C地，则税收收入往往归注册地所有，并不归交易发生地所有。国际税收归属亦是如此。当提供数字产品和服务的数字企业与用户位于多个国家（或地区）时，数字经济将导致生产与消费之间空间布局改变，引发国家（地区）间的征税权益划分问题。甚至，数字经济下远程交易活动中消费者与生产者界限淡化，使得在某些商业模式下，价值的创造可能来自某国（地区）用户或客户作出的贡献，如何判定经济活动发生地和税收意义上的价值创造地也成为新的挑战。

（二）纳税主体界定困难

数字经济依托数字载体，呈现网络化、虚拟化和远程交易特点，并且供需边界逐渐被淡化，供求双方深度融合，使得纳税主体呈现多元化、复杂化特点，给纳税主体的界定带来诸多困难。一方面，数字经济依托数字基础设施运行，体现为价值在人员归属上的模糊。这使得税源往往来自一类人或一群人，又因价值分摊标准无法准确划分和固定，致使纳税主体及其应纳税额难以准确界定和衡量。甚至在机器人取代人类工作的趋势下，是否应当将机器人视为自然人对其征税，无论是从法理上，还是道义上，都存在不同程度的争议。另一方面，供需边界逐渐被淡化加剧了纳税主体界定的复杂性。一是供给侧的产业间融合发展和供给主体分散化，使得某一项数字经济活动涉及多个产业、多个领域的纳税主体，为税务部门准确定位纳税主体及其应纳税额带来了困难。比如，数字经济催生的新业态——零工经济，典型代表为网络直播带货。从资金流向看，网络主播、直播平台、第三方支付平台均应为纳税主体，但主播类型多样、形式多元、虚拟性强、分散度高，直播平台和第三方支付平台业务隐蔽，难以判定他们的真实姓名、身份和地址，加大了税收征管的难度。此外，很多自由职业者和交易平台未办理市场主体登记和税务登记，导致税务机关无法准确认定其纳税主体，实际税收征收额自然被严重缩小。

（三）常设机构认定不明

常设机构认定是国际税收中的基本内容，是确定纳税义务人的重要根据，对于维护国家税收权益、规范国际税收秩序有着重要作用。一方面，常设机构是衡量应税所得的必要方法；另一方面，常设机构还是征税的前提条件，只有归属于常设机构之下的所得才可被征税。依照国际税收协定，在判定常设机构时，既要有固定营业场所，又要将辅助性和准备性活动排除在外。

对于传统的经济活动，在来源国开设厂房、租用办公室等实质存在的固定场所是非居民企业开展跨国生产经营所必需的。数字经济活动则突破了传统常设机构的认定范围，虚拟服务器的存在，使得经济活动能跨越距离限制，在所得来源国有实体性的固定营业场所不再是跨国经营的必要条件。企业通常在境外进行产品和服务的研发、生产和管理活动，而将网络作为在来源国销售产品和服务的平台，避免了固定场所常设机构的存在。比如在线技术开发活动，其研发过程完全可以远程完成，不需要固定营业场所，并不构成对常设机构的认定。另外，原先被认为是辅助性和准备性的业务活动，在数字经济下可能恰恰是这些活动更多地创造了价值，获取了所得，改变了传统常设机构的营业活动范围。

（四）税收治理方式相对滞后

1. 税收治理的基础数据较为分散。

政府部门利用数据共享和技术手段处理税收信息，既是提高涉税数据信息质量的基础，又是提升税收治理水平的关键。目前，我国税收治理涉及的基本信息采集方式仍以人工录入为主，在纳税登记与申报等各个环节，不同系统模块具有不同的输入和导出端口，难以适应数字经济活动的实时性、跨地区性、虚拟性等特点，导致税收治理的基础数据呈现出分散性和无序性。同时，由于政府部门间数据的输入和导出相对独立（部分存在保密要求），可能导致统计录入口径的不一致和更新速度不同，出现“系统条块化”和“信息孤岛”等问题，降低了数据的可比性和可利用性，不利于提高税收数据的收集、处理和分析效率。此外，由于各部门分散的数据系统安全标准参差不齐，也可能产生潜在的税收数据风险。

2. 税收治理中税源监管略显粗放。

税源监管是指税务部门对税收与经济之间关系的监视、管理与控制，对于分析和掌握税基的规模大小、分布情况具有重要作用。税源监管模式的优劣直接反映和体现着税收治理水平的高低。数字经济活动中，数字载体的存在使得人员流动性较强、报酬获取方式更加多样，导致征纳双方信息不对称程度加剧，税源监管略显粗放。一是数字经济的复杂性、虚拟性和远程交易，容易存在纳税主体向税务部门提供的相关税收信息不全面、不准确等问题，使得税源管理难度增加。比如，受经济利益的驱使，部分纳税人可能选择提供虚假资料来隐匿应税收入，加剧了实际操作中准确界定纳税人获取的收入来源与性质的难度，为纳税人偷逃税款提供了便利。特别是在国际税收中，税基侵蚀和利润转移以及转让定价等行为广泛存在。二是数字经济特征使得税收征管成本增加，导致部分税源监管存在缺位现象。以增值税为例，在国际税收中，由于数字经济活动的虚拟性和远程性，各国税务部门对服务和无形资产贸易征税难度较大，故往往没有进行征税或只征收了少量的税。与之相对，对于大量低附加值的交易，极低的税收收入对应的却可能是高昂的税收征管成本，加剧了税源监管的缺位。

3. 先进信息技术应用相对不足。

我国税务部门尽管建立了金税三期和个人所得税App等征税系统，以提升税收治理能力，但对先进信息技术的应用尚不足以完全适应数字经济带来的变革。比如，对云计算、人工智能、区块链等技术的运用尚未全面化，难以智能监控和分析税源、税收收入的结构和变动情况，难以对因电子化征纳税基础数据被虚假瞒报、恶意篡改和破坏而出现的偷逃税行为进行精细化管控。同时，政府部门之间数据系统的互联互通程度还有待提高，各类系统之间存在的数据重复、数据口径不一、数据整合困难等问题尚未完全得到解决，数据利用效率和税收治理能力仍需进一步提升。

三、推进数字经济下税收治理变革

（一）构建数字经济下税基估值体系

数字经济的核心是重塑生产力的数字产业化和产业数字化，无论是新型基础设施开发建设，还是新型数字技术同传统产业融合，都存在价值难以准确衡量和归属的问题。现有税基规模与数字经济在国民经济中的占比不相匹配，催生出对构建并完善数字经济下税基估值体系的迫切需要，以降低数字经济对税基估值的影响。当前，我国各研究和统计机构均对数字经济的估算体系进行了初步探索，但由于缺乏统一的标准，估算结果存在较大差异，难以建立标准统一规范的核算体系。有鉴于此，我国应依托统计部门，在原有国民经济核算体系下，改进经济活动核算方法，对特定数字经济活动和数字资产进行合理定价，建立健全数字经济规模核算体系。在此基础上，税务部门应及时对接，改进相关税基核算的原则和方法，避免税源流失和税负错配。

（二）规范数字经济活动的纳税主体

数字经济背景下，经济活动中纳税主体界定存在困难，但同时也应该看到，信息技术的留痕特征也为税收治理中应收尽收带来了便利，为合理确定纳税主体留有余地。解决纳税主体界定问题，一方面要在数字经济视角下合理化纳税主体认定标准，以资金流向和主要受益方为原则确认纳税主体；另一方面，在常规纳税主体认定之外，也要对特定经济活动中的其他相关主体进行甄别，赋予其纳税义务，例如平台企业、交易活动中的担保第三方等。

（三）破解传统常设机构认定困境

当前，对于传统常设机构认定困境的解决方案主要有两种。一种是确立虚拟常设机构。这种方案认为，一旦数字经济企业利用互联网技术或电子化的手段，与来源地发生实质性的交易活动，尽管可能企业在来源地不存在实体性的固定营业场所，但可将其认定为虚拟常设机构。该方案是对传统常设机构概念的扩展与延伸。另一种是税基侵蚀和利润转移（BEPS）第1项行动计划——《应对数字经济的税收挑战》中所提及的经济关联度概念，即显著经济存在。这种方案主要是基于收入、数字化和用户等方面，考察数字经济活动中的企业是否在来源地构成显著经济存在，并以此判断该企业是否可以被认定为来源地的应纳税主体。当前，国际社会对两种方案的探索尚未有定论，虚拟常设机构和显著经济存在都可以在一定程度上解决常设机构认定困境问题，但显著经济存在是对传统常设机构概念的颠覆，改革力度较大，因此会对税法体系产生较大冲击。对我国而言，随着数字经济的迅速发展，各种有关常设机构认定问题的方案都应被积极探讨，并及时推出关于常设机构认定的改革方案，且对确定方案及时立法规范，以更好适应数字经济时代的商业模式。

（四）优化税收治理工具和手段

数字经济时代，信息技术对税制和税收治理带来挑战的同时，也提供了多种便利。税务部门应创新税收治理工具和手段，深入应用大数据、区块链、人工智能等新技术，改进税收治理方式，以应对数字经济带来的冲击和挑战。前述税基确定和纳税主体认定等问题的解决都需要税收治理工具和手段的配合。优化税收治理工具和手段，具体来讲：一是要以大数据为支撑，利用区块链技术，推进政企合作，探索政企之间的数据共享机制，建立并完善涉税交易数字管理系统，探索税收征管的精细化模式；二是要加强对平台经济、电子商务等经济业态的管控，防止税源流失；三是要将人工智能技术运用到税收服务体系，提高纳税服务的智能化水平，提高税收治理效率。

（五）建立政府数据协同治理模式

税收治理数字化水平的提升，离不开政府部门整体数字化水平的提升。数字经济的快速发展，更是对政府部门的数据协同以及协同治理提出了迫切要求。一方面，政府部门应积极探索数据合作共享机制，及时解决各部门、各业务之间信息系统的条块分割问题，加强数据衔接和数据整合，提高税收治理基础数据质量和数据运用效率。另一方面，应基于数据共享机制，建立政府间数字化协同治理模式，以协同治理弥补单方治理的不足。税务部门可以将统计、市场监管、电力、电信等其他部门数据作为税收治理的参考。

（六）完善立法及治理规则

安全有序的数字经济发展秩序，规范严格的法律规章，将为税收治理及其数字化转型提供良好的基础环境，以“良法”实现对数字经济活动的“善治”。目前，随着税收法定原则的推进，多个税种的法律级次由原来的行政法规上升为法律，提高了税法的约束力。未来，立法级次的提升仍会继续，可以考虑将税收法定和税制改革需求结合起来，将数字经济对税制改革的要求逐步嵌入税收立法过程中。

本文原载《税务研究》2021年第4期，原题为《数字经济、税收冲击与税收治理变革》。