六万水：浅淡地方政府债务危机的化解

六万水2021-12-24云阿云智库•财政金融

导读：不管将来资本项目如何开放，各级地方政府都不能借用各种改头换面的外资贷款，不管这些贷款是零利率，还是负利率。因为这关系到金融主权、金融外交和金融尊严。如果个人、企业和地方政府都找外资银行大量借钱，长期下来，国家将沦为西方国家的货币倾销地、金融殖民地。

前段时间，著名经济学家李稻葵老师提出：鉴于地方政府债务负担沉重，建议将一部分地方政府债务转为国债。对此提议，笔者并不反对。地方政府的债务往往是投资当地基础设施，提高人民生活幸福感、获得感而形成的。如果不是各地地方政府积极举债投资，当前我国经济增长率有可能会更低，经济增长速度将远落后于美国。

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我国政府债务最大的问题是利率太高

从广义来看，不管是地方政府债务还是中央政府债务，都可以认为是政府债务，也都可以认为是“泛国债”，这些债务，特别是中央政府的债务，与私人债务是所不同的。

从会计学的定义看，在企业资产负债表中，将企业中来源于非股东的资金比如：银行借贷、应付货款、应付工资统称之为负债，需要注意的是，该定义并没有注明负债一定是要还的，也没有规定负债一定要支付利息的。如果这笔来源于外部的资金，是无息并且不用偿还的，这种负债可以认为是事实上的假负债，属于假债务。

一般的企业与个人是很难拿到无息且不用偿还的贷款，但是中央政府可以拿到这种贷款，这种贷款就是政府向中央银行借款，也就是央行间接或直接购买国债，政府获得货币。也可以认为是一个国家零成本的直接印钞，或者说是增发货币。为什么说是零成本呢？因为不管负债利率是多少，政府通过财政部门支付利息给央行，央行收到利息最终还是上交财政部门，本质是零利率、零使用成本。

央行购买国债是欧美日发达国家普遍的做法。根据西方各大国央行资产负债表的近期数据，美国央行持有美债34.6万亿元（5.4万亿美元），欧洲央行持有欧债30万亿元，英国央行持有英债6.45万亿元，占资产比例95%，日本央行持有日本国债33.8万亿元。我国央行仅持有1.5万亿元国债，占资产比例不足5%。美国总共有29万亿美元的国债，接近20%的国债是零成本的。而我国中央与地方政府债务46.55万亿元中，仅有1.5万亿元是向人民银行借贷的，其中的45万亿元都是需要支付利息与偿还的。

美国国债为29万亿美元，每年的利息约为4214亿美元，约为人民币2.68万亿元，年借贷利率为1.45%。随着美联储下调基准利率，美国需要支付的利息还会下降，美国最新5年期国债收益率已经降到1.17%, 将来不排除出现零利率或是负利率的情况。欧洲与日本发行的国债已经进入负利率状态，也就是说政府借钱不仅不用还利息，贷款到期后还可以少还本金。这种操作以前闻所未闻，但已经成为某种常态，这也是因为发达国家发行国债太多的缘故。我国中央政府发行国债利率只是近年利率下降至3%以下，以前都是年利率4%-6%的区间，负债成本已经比发达国家高不少。至于地方政府借贷的成本就更高了，据一些地方发行的城投债年利率都曾达到过两位数，这利率实在是太高了！

美国政府2021年预算收入约为7.3万亿美元，合人民币46.5万亿元，而利息支出仅为2.68万亿元，仅占收入的5.76%。我国政府2020年预算收入18.3万亿元，假设总债务46.55万亿元的平均借贷利率为5%，我国各级政府需要支付的借贷利息为2.33万亿元，占全年预算收入的12%。我国各级政府利息支出与收入比相对于世界第一强国美国来说，利息负担太高了！美国政府年收入是我国政府的2.5倍，而债务利息成本支出与我国相差不大。从债务利息支出与政府收入比这个数据看，美国的财政收支并没有如一些中国民众想象的糟糕。

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降低政府债务负担要大幅降息

西方国家是信奉实用主义的，要求别人是嘴上说一套，对自己又是做另外一套，对于发展中国家，要求这些国家实行“利率市场化”，而自己国家却实行政府调控的低利率、零利率甚至负利率。

对外，要求中国这样的新兴国家实行利率市场化，其实就是要求中国实行高利率的市场化，便于发达国家实施货币宽松及零利率、负利率政策下的廉价资金在中国收购优良资产或股权，或者“鼓励”发展中国家借外债，轻松实现无风险套利。哪有什么西方要求的利率市场化呢？民间高利贷算不算利率市场化呢？这样的利率市场化会造成多少普通家庭的悲剧啊！

对内，低利率可以让西方国家国债支付更低的利息，可以让其高福利的社会制度得以延续。这个早已经不是秘密，负责任的外国经济学者在一些经济论坛上都指出，国债过高是西方发达国家出台低利率政策的最根本原因。

如果真的按照利率市场化，哪有像西方国家发行国债负利率，借钱方不用还利息，还可以倒贴利息的呢？这只有国家政策意志才可以实行。利率是资金的使用成本，是一个国家金融主权的表现之一，所谓的利率市场化，只能是在国家制定基准利率前提基础下，适度地上下浮动。

当前我国个人、企业和政府相对于西方国家的借贷成本是非常高的，要想让整个经济重焕生机，一定要学习和借鉴发达国家当下的做法，而不是死守翻译过来的西方经济学教科书教条。我国一定要大幅度降低个人、企业和政府的借贷利率。特别是当前房地产行业已经跌入谷底，严重影响地方政府的收入，对于首次房贷的年轻人或是改善性换房贷款的消费者都应该给予最优惠的房贷利率。资本主义的美国都有房地美、房利美金融机构来解决居民房贷问题，欧洲房贷利率在1.8%左右，而日本房贷利率普遍在0.05%以下，我国是4%到5%，房贷成本惊人。我国年轻人为什么不结婚，不生孩子？主要是买不起房，如果房贷利率很低，相信将有助于人口出生率提高。

当前我国金融机构利润非常丰厚，商业银行让利潜力巨大。特别是金融机构持有40多万亿元的国债（含地方债），相当于每年躺赚2万多亿的利息。据新闻公开报道，我国商业银行的高管在年报出来之际，都会觉得过意不去，因为商业银行的利润实在太高，连自己都觉得不好意思。而很多实体企业，几万、十几万人的大企业辛苦一年还不如一个几千人的地方商业银行利润高。金融机构降息的空间非常大，通过较大幅度的降息，政府将每年可以节约1万多亿的利息支出，将可以大大提高对各个重要领域的投资与建设。

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央行要积极购买国债

如果降息幅度不大，地方政府债务仍消化不了积累的债务，那确实需要将一些建设债转化为国债。笔者建议可以考虑将铁路建设债等转化为国债，而且国债的发行对象应该是央行。也就是说，由央行购买一部分建设债。

在中华文明有文字记载的几千多年历史中，在中华民族的记忆里，大部分时期都有开凿矿山、铸造货币的记录。只有在明清时期，中国作为一个缺银国，只能通过海外贸易的方式获得白银。在几千年的文字记录史中，只有明清两朝500多年中央政府不铸造货币，或者说很少铸币，这500百年恰好是中华文明开始落后于西方文明的时期。

如何正确认识央行购买国债是一个国家正常行使金融主权的操作呢？不少学者仍认为央行购买国债是罪恶的，为其取了一个难听的名字“财政赤字货币化“，而不是客观地视之为铸币收入。如果回到金属货币时代，人们就很好理解这个过程，不用再费劲地辩论。

正如汉朝的官方货币是铜钱，汉朝中央政府在发现的铜矿开采金属铜块，再将铜块铸造成铜钱向社会发行。在这个过程，大汉中央政府扣除少量的开采铸造成本，获得了巨大的货币发行收益，我们称之为征收铸币税。由于西方金融学教材和不少学者认为，政府不能印钱，政府只能借钱。我们可以这样理解：汉朝政府每铸造一个铜钱记账为向铜矿山“借”一个铜钱，发行了多少铜币就记为向矿山“借贷”多少铜币。汉朝没有中央银行的名称与机构，铜矿山，就相当于现在的中央银行。汉朝政府派人开采铜矿，矿山记录铜币产量，汉朝政府发行铜币的过程，等同于现代的中央政府向央行“借”钱，央行购买国债，政府发行货币的过程，

这就是古代版的中央政府向矿山借贷，这个借贷只是一个记帐凭证。矿山不会向朝廷政府收取利息，也不会要求偿还铜币。至今也没有看到史料记载哪个朝廷政府将开采出来的铜币又一个不少地还回给矿山。通过对比，我们就能理解，央行购买国债，本质是央行记录“货币发行数量”的过程，不是民间的普通借贷行为。央行所谓的“购买”其实是“记录”一个遵守会记记账准则的货币发行数量的数字。

不管是汉朝时期的铸造铜币，还是当代的央行购买国债，本质都是政府增发货币获得收益，用于财政开支。如果汉朝铸币也被认为是财政赤字货币化，那么，我们稍稍翻翻历史书，中国历史上长期都实施这样的财政赤字货币化政策，远如夏商周，近代北伐战争、抗日战争、解放战争，都有政府主动增发货币的记录。只有明清时期，依靠不稳定的海外贸易来获取白银。财政赤字货币化，或者说是征收铸币税，这个政策并不存在好坏之说，而取决于货币增发的数量与对象。对于这项操作，有的政府是优等生，有的政府败得一塌糊涂，这不能不说是一种艺术。

美国曾长期实行金本位，以黄金为货币，美国前央行行长伯南克认为，央行的主要职能是发行货币，每一个金矿就是一个央行。伯南克改变美国央行2000年至20007年以来不发行基础货币的错误做法，指挥美联储积极大量地购买美国财政部发行的国债，让美国政府有能力快速地向经济注入资金，拯救了美国经济，避免了1929年式的全球经济大危机。

在信用货币时期，我们不用再千方百计去翻山越岭寻找金银铜矿，中央银行就是那座大家都认可的信用虚拟矿山，只要在央行的计算机输入一串数字，数以百亿、千亿、万亿的信用货币就出来了。这些数字当然不能随便输，那要根据经济发展规模、生产力发展需要、国家意志由党中央来决定央行基础货币的数量与对象。早期的西方经济学教材刻意地要求央行发行信用基础货币只能发行给商业银行，那是因为西方国家是资产阶级建立的国家，其利益代言人西方商业银行要获取铸币收益，而不是将这部分收益给国家。我国是人民当家作主的国家，将基础货币交由各级人民政府首先使用，让最广大的人民分享货币发行的福利与收益，这才是真正属于人民的央行，而不仅仅是商业银行的央行。在金属货币时代，因为经常找不到足够的金银铜矿，人类社会长期处于通货紧缩时期，生产力得不到充分发展。在信用货币时期，只要经济理论正确，这个问题将不再困扰人类社会发展。

现在我们看到各西方发达国家都纷纷实行本国央行购买国债的政策，而我国法律却严格限制央行购买国债。我国央行发行货币只能靠增加外汇占款、向商业银行贷款以及降低存款准备金率发行基础货币。很遗憾，西方列强都不这样操作！殷切希望我们那些学贯中西、留洋海外的经济学者们能给出一个令人信服的解释。

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不妥善应对地方政府债务问题后果将非常严重

地方政府债务也属于国家债务的一部分，这是一种正常的经济现象，对于显性地方政府债务，我国已经采取措施取得一定的治理成效。但是在隐性地方政府债务方面，仍存在比较大的不确定性。总的来说，隐性地方政府负债也属于地方债务的一部分，也需要正视面对，必须将地方政府融资型平台公司与生产性企业严格区分出来，登记并管理，严格统计当前隐性地方债务的总量以及年应付利息，将利息过高的债务转化为低利息的债务。

对于隐性地方政府债务，藏着掖着不是最终解决的方案，笔者相信，绝大部分隐性地方政府债务也是地方政府发展地方经济、提升地方基础设施而欠下来的，这并不是见不得人的债务。关键是这些债务的利息不能太高，不能高到两位数，不能占到每年地方财政支出的高比例。

欠下大量的地方债，只要不是外债，都是可以在国内解决的。如果欠下大量的外债，特别是地方政府平台公司欠下外债，那么背后就会牵涉到外汇储备、货币汇率、国家信用、金融安全等一系列棘手的问题。不管将来资本项目如何开放，各级地方政府都不能借用各种改头换面的外资贷款，不管这些贷款是零利率，还是负利率。因为这关系到金融主权、金融外交和金融尊严。如果个人、企业和地方政府都找外资银行大量借钱，长期下来，国家将沦为西方国家的货币倾销地、金融殖民地。

1878年，已经年近66岁的民族英雄左宗棠成功收复新疆，为完成国家统一大业不得不向英国汇丰银行等外国银行借贷1375万两白银。当时的清政府在国内找不到储量丰富的银矿，也没有机会参与非洲和美洲的银矿开采。另一方面，英国等外国贸易商在我国大搞鸦片贸易，国内的白银外流严重。从1842年鸦片战争失败赔款之后，大清国就已经是几十年的通货紧缩、经济萧条了。这是大清政府不得不向外国银行借钱打仗的背景。

左宗棠收复新疆立下不世之功，永载史册，不管借多少钱都值得。需要让金融学者反思的是，这是中国历史上第一次需要向外族借贷的战争融资，为什么夏商周、秦汉唐宋等朝代在对外战争时都能在国内解决战争融资呢？那是因为之前每一个强盛的朝代，中央政府都牢牢地控制铸币权。明清后只能主要依赖于海外贸易的“外汇占款”获得白银货币。这段历史对反思当前我国的基础货币反行方式，多少都是有借鉴意义的。

如果在法律上长期限制自己的央行给自己的政府融资，将来完成国家统一大业时，或是遇到罕见极端的灾难时，泱泱大国还需要低声下气地通过胡雪岩式的商人向外国银行贷款。这是很多金融学者所不愿再见到的。

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总   结

我国地方政府负债与西方发达国家的消费式负债还不一样，我国的各级政府积极负债投资都转化成了公共资产、公共福利，以及教育、科学和国防，借债的同时也发展了生产力，提高了人民生活水平，保证了人民生活的安全。我国政府收入与美国政府收入差距仍比较大，这是我们需要坚持以经济建设为中心的原因之一。

美国从2007年来，近十四年来央行资产负债表扩张十倍，生产力几乎没有发生变化，相反产业更加空心化了。我国央行资产从2000年以来，二十一年间也扩张十倍，我国的生产力发展水平得到史无前例地增加。我国各行各业的产能少则增加近十倍，比如钢铁，多则增加上百倍、几百倍，比如：手机、新能源汽车。我国财政收入由2000年的1.3万亿元，增加到2021年的约20万亿元。如果不增发货币，还是保持二十年前的货币总量，就算是将社会上所有的钱都上交给政府也凑不够这20万亿元。总之，瑕不掩瑜，我国增发货币、各级政府增加负债，极大地促进了经济的发展，增加了财政收入。我们必须坚定我们的实践自信、理论自信和道路自信。

央行购买国债，是建立现代央行制度的必然操作，是中央政府控制下金属货币发行制度向信用货币发行制度转变的历史必然结果。当前，外汇占款无增长，而且长期靠外汇发行货币，让国家失去铸币税，危害国家金融主权。尤其要注意，日本、欧洲等美国盟国同样不靠美元发行本国货币。央行向商业银行发行再贷款，商业银行过度放贷给房地产行业，导致房地产泡沫，背后的货币发行逻辑是以钢筋、水泥、砖头产量为货币发行锚，只会加大房地产泡沫。降准式发行货币也是有尽头的，过多地降准，提高了基础货币的循环次数，放大了货币杠杆率，加大了货币的使用成本，增加了金融危机爆发的风险，2007年以前美联储的失败教训让人警醒。在未来，有节奏、适量地通过央行购买国债，可以让经济高质、高速、高效地发展。

如果财政与央行很好地协调，而不是老是强调独立性，国债问题将可以得到很好解决。美国央行前行长耶伦已经任职美国财政部长，这种有中国特色的轮岗制居然在美国出现，让人感到魔幻。在未来，央行购买更多的国债，将央行资产再增加十万亿以上，或者翻一番，让M2年增长率维持在15%左右，助推经济高速高质量增长。笔者相信，在不远的将来我国GDP将正式超越美国，我国政府的收入也将更加接近美国政府的水平，中华民族的复兴大业将可以更加光辉璀璨。