财政重整再现，该惊慌吗？

毛小柒 涛动宏观 2021-12-26云阿云智库•财政金融

导读：市场之所以比较关心，一方面是因为这是首例地级市进行财政重整，引起市场对部分区域财政和债务的忧虑；另一方面则是因为财政重整主要针对显性债务，如果显性债务风险较大，那背后的隐性债务风险可能更值得忧虑。

一、鹤岗市实施重整计划

（一）2021年12月23日，鹤岗市政府官网发布《关于取消公开招聘政府基层工作人员计划的通知》，指出“因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划，敬请理解”，引起市场广泛热议与忧虑，不过目前在鹤岗市政府官网通过关键词虽然仍能够看到上述通知的标题，但点开题目链接已无法跳转，即上述内容已经被删除。

（二）2021年7月26日，鹤岗市政府召开的十六届七十二次常务会议提及“……汇报了我市财政重整计划实施方案、预算调整情况和专项资金盘活等情况……当前，我市财政形势极其严峻，我市将启动财政重整计划……通过开源节流、摸清家底、监管到位等有效措施，推动财政运行逐渐恢复正常”。

市场之所以比较关心，一方面是因为这是首例地级市进行财政重整，引起市场对部分区域财政和债务的忧虑；另一方面则是因为财政重整主要针对显性债务，如果显性债务风险较大，那背后的隐性债务风险可能更值得忧虑。

二、四川资阳市的雁江区和安岳县已于2018年率先实施了财政重整计划

应该说，鹤岗并非首例宣布实施财政重整的地区，四川资阳市的雁江区和安岳县已在2018年实施过财政重整计划，并于2019年成功退出财政重整。

（一）早在2017年2月，四川省政府便发布《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》（川府（2017）10号），明确提出“对于达到启动地方政府财政重整计划条件的地区，要依法履行相关程序启动地方政府财政重整计划”。同年3月，四川省内江市则提出“严格执行债务风险预警机制和应急处置预案，强化债务风险分级预警和防范化解，通过财政重整化解债务风险”。

（二）2018年1月，四川省财政厅在《关于四川省2017年财政预算执行情况和2018年财政预算草案的报告》中指出“债务风险突出地区启动实施财政重整”。同年，四川省资阳市下辖的雁江区和安岳县便启动了财政重整，最终成功于2019年完成了财政重整。事实上，当时雁江区和安岳县均出现专项债务付息支出占比超过10%上限的情况。

1、2018年8月31日，安岳县成立财政重整工作领导小组（县长、常务副县长分任组长、副组长），其它小组成员来自县政府办公室、县纪委、县委组织部、县委编办、发展改革局、经科信局、财政局、人社局、审计局、金融办、人行安岳支行等多部门。安岳县2017年决算报告显示，2017年全县政府性基金支出4.45亿元，专项债务付息支出1.21亿元，占比为27.1%，超出10%的红线。

2、2018年9月28日，雁江区召开区常委扩大会议，研究了财政重整工作相关事项具体执行安排。

实际上，不仅雁江区和安岳县，资阳市本身也曾出现专项债务付息支出占比超10%的情况。而从雁江区和安岳县的情况来看，之所以会出现超过10%的红线情况，主要是因为其土地出让收入下滑过快，估计鹤岗也是受这个因素影响。

三、何为财政重整？

2016年11月14日，国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函（2016）88号，下称88号文）对“财政重整”有较为全面的阐述。

（一）财政重整：化解显性债务风险的尝试

财政重整是指债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

因此，财政重整并非指政府破产，即财政重整之后，仍然需要保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，且不得因偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。同时，导致财政重整的硬性指标反映的是显性债务。

实际上，国外已有实施财政重整的先例。例如，2011年，美国俄亥俄州曼斯菲尔德市地方政府便进入财政应急状态并开始实施财政复苏计划，其采取的主要手段包括将个人所得税提高0.25%、减少公务员节假日工资及带薪病假、减少公车使用、处置森林资产等。早在1994年，加利福尼亚州奥兰治县也采取过一系列的财政重整措施，其采取的措施包括裁减2000余名公务人员、压缩固定资产投资和削减公共服务项目等。

（二）财政重整的触发机制：显性债务付息支出占比超过10%的红线

88号文提出“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划”。可以看出，财政重整的前提是一般债务或专项债务付息支出超过自身承受能力的10%，并非指隐性债务。

其中，县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组（非常设机构），当本地区出现政府性债务风险事件时，根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组。必要时，省级政府可以成立工作组进驻风险地区，帮助或者接管风险地区财政管理，帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划。

（三）如何实施财政重整计划？开源节流与省级政府临时救助

启动财政重整计划后，地方政府需要从开源和节流两个方面采取对应举措：

1、首先需要加大清缴欠税欠费力度、暂停财税优惠政策，确保应收尽收，同时应增加政府资源性收入以及统一处置政府拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等。

2、除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。具体可以概述为：

（1）“三不一退”，即不得新批政府投资计划、不得新上政府投资项目、不得设立各类需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定分年退出计划；

（2）“削减经费”，包括实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大幅砍掉政府咨询、差旅、劳务等各项支出；

（3）“缩编裁员”，即机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；

（4）“清理补贴”，即暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，清理各类对企事业单位的补助补贴。

（5）暂停土地出让收入各项政策性计提，扣除成本性支出后的土地出让收入应全部用于还债。

3、若以上举措仍无法解决债务危机，则可以申请省级政府临时救助，手段包括代偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。但是，财政重整计划结束后，省级政府可以决定是否收回相关资金。

4、以资阳市下的雁江区和安岳县为例，雁江区财政局在其2018年财政工作重点中提出通过综合落实支出控制办法、综合采取加大预算安排、推动融资平台转型改制、盘活存量资产资源等方式将专项债务利息支出在基金支出中的占比降到10%以内。安岳县提出的财政重整计划则更为详细：

（1）加大对闲置国有资产、低效经营性国有资产、政府债务对应形成资产的处置力度、削减政府一般性支出，同时除县委、县政府决定且已落实项目建设资金的项目外，其他本级财政投资的政府性项目一律暂停立项审批，停建或缓建尚未启动的本级财政投资的政府性项目。

（2）定额公用经费支出补助标准在年初预算的基础上再次压缩10%。

（3）财政重整期间，暂停市、县政府出台的各类奖励，暂停对企业的各类政策性补贴、贴息等优惠政策补助，且不再出台新的优惠政策。

（四）88号文还有哪些要点？

1、88号文提出，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将风险级别划分为I级（特大）、II级（重大）、III级（较大）、IV级（一般）四个等级，实行分级响应和应急处置。

2、地方政府性债务风险事件是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

3、省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责，财政部门是政府性债务的归口管理部门、承担本级债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能。

4、设区的市级、县级政府（以下统称市县政府）预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前2个月以上向上级或省级政府报告，并抄送上级或省级财政部门。

5、地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由本级政府向上级或省级政府报告，并抄送上级或省级财政部门。

四、关注2022年部分区域的城投债务风险

（一）隐性债务风险可能是比较常见的现象，而不太常见的显性债务风险超标较为罕见，某种程度上这更能反映地区债务风险的压力，毕竟如果显性债务都出现风险，那么没有被披露的隐性债务风险压力便可想而知了。事实上，其它一些地区也曾采取过类似于财政重整的举措。例如，2018年湖南邵阳市本级“停、缓、调、撤”公益性基础设施项目投资规模达到457.88亿元，核销存量或有债务73.45亿元，同时压减政府公用经费和非税收入执收成本。

再比如，2018年9月，沈阳市辽中区出台了处置闲置国有资产偿还政府性债务工作方案，拟将区水利局、教育局、外经局、卫计局、住建局等部门300余套（栋）闲置资产，在2019年一季度公开拍卖。

可以预期，资阳雁江区、安岳县以及鹤岗并不孤立，也不会是最后一个启动财政重整计划的地区，下一个地区会是哪里可能也需要关注？

（二）虽然没有数据验证，但我们推测，部分地区之所以出现财政重整的问题，可能是与近期土地出让收入大幅下滑（如流拍等）导致政府性基金收入对应大幅下滑有关，同时一些城投平台受隐性债务监管趋严影响（如15号文）导致地方债务之间的腾挪空间明显变小（如显性债务压力没办法通过城投缓解）可能也成为推动因素。实际上，2018年进行财政重整的资阳雁江区和安岳县显性债务付息支出占比超过10%的红线，同样也是因为土地出让收入大幅下滑。

（三）考虑到土地出让收入下降或处于低位还将延续，意味着地产行业的危机实际上正在向城投平台蔓延，隐性债务监管强化限制了城投平台的融资现金流，而地产行业的危机则限制了地方政府的政府性基金收入，财政政策力度强化又在加重地方政府的财政负担，因此对融资现金流或土地出让收入较为依赖的地区，未来需要给予重点关注，有些风险如果不能腾挪，恐怕是难以掩盖的。

（四）现阶段，财政重整只是针对显性债务，且并没有在地区间大范围铺开。而市场更关心的是隐性债务的处理路径，而目前看政策层面似乎仍坚持“谁家的孩子谁抱”以及“债权人与债务人共担风险”的原则，尚没有具体解决思路。当然，地方政府在对待隐性债务层面需要考虑的约束条件实际上更多，贵州、云南等地区的前车之鉴仍然让地方政府心有余悸。