【独家】海花岛拆楼：荒腔走板的政企关系（一）

原创 贺沛 PPP产业大讲堂 2022-01-17 云阿云智库•政商成败案例

导读：推源溯始，海花岛本身就是“圈地运动”下的政企合谋的产物，从填岛到拆楼，整个事件就是一曲荒腔走板的政企关系和绠短绝泉的治理水平的折子戏。

作者 | 贺沛

首发 | PPP产业大讲堂（ID：PPPCYDJT）

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“圈地运动”下的政企合谋

轰动全国的海花岛拆楼事件，几乎是在一番疾风暴雨式的推进后，迅速反转，由勒令10日自行拆除突变为暂时“不拆了”，感觉就是坐了一回房地产执法的“过山车”。这个事件当然没有结束，如果就这么草率地过去，无论对海花岛项目，还是对恒大，无论对事发地儋州市，还是对海南省，都是非常不负责任的。

推源溯始，海花岛本身就是“圈地运动”下的政企合谋的产物，从填岛到拆楼，整个事件就是一曲荒腔走板的政企关系和绠短绝泉的治理水平的折子戏。自1988年建立经济特区以来，国家已经给海南投放过三次重大政策，但前两次都遭遇了重大的发展失误。第一次是建立经济特区，本意是让海南搭上特区发展的快车，没想到，海南立马来了个“全民炒地皮”运动，三年功夫，海南就变成全国三大炒地重灾区之一，在海口等地留下了一大堆烂尾楼。尽管后来慢慢消化了，但那次炒地对海南的伤害可是不轻啊。

第二次是2010年国家给予海南国际旅游岛政策，结果全国地产商蜂拥而至，十年间把这个全国唯一的热带海岛的大部分优质沿海地带实施了“圈地运动”，让海南变成了房地产的“天堂”，而作为所谓“国际旅游岛”，既没有增加多少“国际”化的味道，“旅游岛”的文旅消费水平也没有提升到最初规划的高度。这一波地产狂潮着实再一次伤害了海南的形象和发展。

第三次是2018年国家最高领导正式提出，到2025年海南初步建成自由贸易港。这是国内开放度最高的政策，可见国家对海南再一次寄予了厚望。不知道海南为这个新的宏伟目标是否做足了充分准备，起码海南需要极高的制度设计和开放水平，才能从容应对未来自由贸易港体制的推进和成长。然而，类似海花岛拆楼这样的事件，实在不属于高水平的制度体现，更不是大开放的政策表达，而是回归内地传统、粗放型管制模式的表现，不免令人再起担心。

闹剧式的拆楼事件看似是恒大的事，是儋州的事，但对全国来讲，这更是海南省的事。从全国看，人们更容易想到是：海南又怎么了？这种令人头大的事，在海南已经不止一次了，在肩负建设海南自由贸易港这样的国家顶级历史使命中，海南到底要给全国乃至国际社会一个什么样的形象和营商环境？海南儋州市政府相关部门如此简单粗暴的做法让开发商和投资者心寒，不知道往后会不会也遭遇这样的粗暴执法，不知道还应不应该在海南继续投资发展下去。

作为旗下规模最大的文旅综合体，海花岛过去一直是恒大对外宣传的“明星项目”。整个项目的开发分为三个阶段，第一阶段是2009-2013年调研规划报批阶段；第二阶段是2013-2015年填海和招拍挂阶段；第三阶段是2015年至今的全面建设阶段。恒大在1月3日晚间曾对外表示，经过六年多的建设，海花岛已累计投入约810亿元，拥有6万多户业主。

与海南省会海口和旅游胜地三亚相比，坐落于海南岛西北边的儋州在全国不算有名，但却拥有307公里的海岸线，约占海南全省的1/6，在海南省内的市县中土地面积最大、海岸线最长。这也是当初恒大选址这里的主要原因之一。通过招商引资的方式，2010年10月14日，儋州市政府与恒大集团签订了《海南省儋州市白马井填海项目投资开发框架协议》。此后恒大在儋州市填海造岛的进展很顺利，2012年12月3日，国家海洋局海洋环境保护司出具了《关于对儋州市白马井海花岛旅游综合体区域建设用海规划海洋环境影响专题篇章审查意见的函》。仅十日后，也就是2012年12月14日，国家海洋局批复了《儋州市白马井海花岛旅游综合体区域建设用海规划》。恒大称，截止2013年8月28日，其取得了海花岛建设的全部《海域使用权证书》。

从2013年起，恒大在儋州市浦港与洋浦港之间的海湾区域陆续填海1.2万亩。自2015年起，恒大陆续通过公开招拍挂方式取得土地使用权，并开发建设至今。2015年底，海花岛首期项目开盘销售。当时创下销售金额122.05亿、销售面积136万平方米、认筹到访10万人的开盘成绩，更是在当时喊出了“3.2秒卖出一套房”的营销口号。

当时海花岛的首期公寓价格为5688元/平方米起，到2020年价格已涨至2万元/平方米以上，涨幅近4倍。这5年间，海花岛不仅赶上了海南房地产发展的新一轮高点，价格也是水涨船高。作为一个超大型填海造岛项目，海湖岛在前期的报批与填海拿地阶段，得到了当时儋州市政府的支持，但其规避政策“化整为零”获取土地的方式，也为日后遭到环保整治埋下伏笔。

2021年1月27日，中央纪委国家监委网站发布的《纠治“坐地生财”“借岛发财”防止工程建起来干部倒下去》一文指出，时任儋州市委书记张琦，违规推动海花岛项目，涉及填海总面积783公顷。在他的极力推动下，儋州市政府及海洋部门通过“化整为零”的方式，将填海项目拆分成36个面积小于27公顷的子项目，使得不过关的项目得以推进，该禁止的项目得以审批，造成大面积珊瑚礁和白蝶贝被永久破坏。

官宣称，违规填海埋下的隐患，是如今海花岛上被定性为违法建筑的39栋楼的根源所在。2017年8月10日至9月10日，中央环保督察组对海南省开展第一轮督察，点名批评儋州政府及海洋部门对恒大海花岛“化整为零”违规审批；海洋部门对项目未批先建等违法行为处罚不到位，项目施工对珊瑚礁和白蝶贝造成大面积破坏。

第一轮督察整改方案明确，海花岛项目用海范围内违法违规建设项目应停止建设，整改到位后才予以复工。然而，2019年7月14日至8月14日，中央第三生态环境保护督察组对海南开展第二轮环保督察时发现，儋州市虽于2017年8月至2018年6月间，对海花岛未批先建等违法行为进行了处罚，但并未对违法建筑采取实际措施。第二轮督察后，儋州市政府开始启动对海花岛的整改，除了39栋楼全面停工、收回预售许可证外，此前违规建设的4条涵管桥也已启动拆除。此后为完成中央第三生态环境保护督察整改任务（序号70），儋州市人民政府在2020年5月10日对39栋楼下达停工令，项目全面停工，同时并依法依规暂扣39栋住宅建筑2宗施工许可证。

2020年5月11日，政府收回了39栋住宅建筑预售许可证，项目全面停售。2020年5月15日，环保部门撤销39栋住宅建筑的《建设项目环境影响登记表》。

到了2021年11月20日，海南省政府对外公开的《中央生态环境保护督察整改情况》显示，恒大海花岛公司已制定海花岛39栋建筑后续处置方案，确定转型为酒店经营、办公租赁、员工宿舍以及人才公寓等四种模式，所有房源坚决不得用于销售。

但这一整改方案并未获得相关政府部门的认可。直到2021年12月30日，儋州市综合行政执法局下发《行政处罚（限期拆除）决定书》，明确提出限期十日拆除这39栋住宅建筑。决议书中也提到，如相关开发商不同意拆除决定，可在收到本决定书之日起60天内向儋州市人民政府申请行政复议，也可依法在收到本决定书之日起6个月内向具有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

此后恒大在今年1月4日已申请了行政复议。后续如何拆除，还需相关政府部门最终决议。但拆除的处罚结果，还是让外界颇感意外。“早在2019年的时候就听说39栋住宅建筑属于违规违建不能再卖了，但没想到最后的结果可能会被拆除。”一位在海花岛多年的业内人士告诉界面新闻。

先说儋州市政府部门“批”，如果这个“建”违规了，那也要先追究“批”的责任，政府当初为什么要“批”呢？还有一种说法，是“未批先建”，这就更奇怪了，为什么长达两年多时间的开发施工期间，政府竟然对这个“未批先建”的项目不闻不问，等盖完了又强令拆除？这过程中的监管责任是不是要先认真追究？究其原因，就是“圈地运动”下的政企合谋！

2010年国家给予海南国际旅游岛政策，全国地产商蜂拥而至，十年间把这个全国唯一的热带海岛的大部分优质沿海地带实施了“圈地运动”，让海南变成了房地产的“天堂”，而作为所谓“国际旅游岛”，既没有增加多少“国际”化的味道，“旅游岛”的文旅消费水平也没有提升到最初规划的高度。这一波地产狂潮着实再一次伤害了海南的形象和发展，这就是海花岛12年的历史背景。

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昨日黄花的陈旧生态观

儋州市政府官宣说，盖楼造成大量珊瑚礁和白蝶贝被永久破坏。诚如斯言，中央督察组做了结论，地方政府当然要执行。可是，试问中央督察组，这个生态到底怎么才算保护？是一点也不让破坏吗？默察人类的历史，我们的先民们在地球上造了成千上万座城市，哪个没有“破坏”原来的生态？夏威夷海边鳞次栉比的楼，澳洲黄金海岸边密密麻麻的楼，巴西里约热内卢海滩边一栋连一栋的楼，那些楼对原生态没有破坏吗？巍峨的故宫没有破坏生态吗？绝对不可能。人类想要不让生态让一点步，根本不可能有世界城市的发展。原生态破坏了，人类做必要的修复就是了，不可能一点也不让动原生态。

从理论上看，西方生态中心论的“深绿”生态文明理论和现代人类中心论的“浅绿”生态思潮尽管在具体理论观点上存在着分歧和争论，而在中国的经济开发史上，都有具体而微的体现。中国改革开放40多年，填了多少河湖海，削了多少山头，铲了多少林地，改变了多少生态，想必中央督察组也是明白的，难道让北上广深乃至成千上万座城市都恢复到40年前的样子？我认为，一方面要严格保护生态，另一方面也不能把极端式的保护生态变成懒政的一种政治正确模式，要具体问题具体分析和作为。

可能在“两山论”政治正确的前提下，儋州市政府官宣认为，割裂了自然观和历史观的内在统一关系，脱离社会制度和生产方式，不是去分析一定社会制度和生产方式下人类与自然的物质能量交换关系的实际过程，仅仅从生态价值观的维度探讨生态危机的根源与解决途径，把原本是资本主义现代化和全球化所造成的生态危机归结为人类生态价值观的危机，要求所有人承担资本主义现代化和全球化所造“深绿”生态文明理论和“浅绿”生态思潮的政治价值取向不是为了改善和提升人民群众的生活水平与生存品质，“深绿”生态文明理论把人类的利益与生态的利益绝对对立起来，不顾广大发展中国家面临的主要问题是通过绿色发展求得生存这一客观实际，反对人类任何利用自然的实践行为，即便这种实践行为是为了追求生存的问题。

但是，在个体的推进过程中，其进而主张破除人类中心主义价值观，树立以“自然价值论”和“自然权利论”为主要内容的生态中心主义价值观，强调人类不过是地球生态系统中普通的一员，以贬损人的价值和尊严的方式来维护生态共同体的和谐和利益，由此提出了限制科学技术的运用和经济零增长的“稳态经济”的理论主张，力图通过追求可持续发展消除贫困愿望的政治价值取向，其目的在于维护既得利益和生活品质。“浅绿”生态思潮坚持现代人类主义价值观，把人类的利益置于生态利益之上，主张通过技术进步、经济增长和制定严格的环境政策，消除生态危机和实现绿色发展。成的生态危机的后果。

在价值论的视角上，本来应该在尊重自然规律的同时，发展合理利用自然效能、保护自然价值的力量。不能简单地回归我们过去的传统，如《淮南子·原道训》所说的“约其所守，寡其所求，去其诱慕，除其嗜欲，损其思虑。”而应该积极地面对人类文明自身发展是自然进化的成果这个事实，如果让人回到过去茫然无知的状态，那保护环境又有什么意义呢?自然让人进化到现在，人应该“为天地立心”，达到“人与天地参”的境界。没有了智慧，人就不成其为人了。或者像西方人所言，“人诗意地栖居于自然”，如果失去了人的努力，自然就少了许多诗意和美丽。不过，与此同时也必须让人理解：人类的进化应该使自己对生态环境有更大责任，认识到自然生态本身真正的价值何在。对于人而言，所谓人地关系或环境问题是与人类生产活动密切相关的。

就此，人类应该处理好经济发展与生态环境保护之间的关系。休斯指出：“环境史同样也与经济学相关。经济学中的‘eco-’与生态学中的‘eco-’来自同一词根。无论人类是否愿意，或是否意识到这一点，经济、贸易和世界政治都受经济学语言所谓的‘自然资源’的有效利用、分布和有限性的制约。”

从这样的生态观来看海花岛的拆楼事件，儋州市相关部门勒令恒大10日内自行拆除39栋楼，这又是典型的荒谬的“乱命”，但凡有点土建工程经验的人都很明白，这个要求实在有点蛮横了，因为根本没有任何可能性。如若不信，那就让儋州市政府相关部门拆拆看能不能做到？政府部门还不能因为拆楼炸楼而对周边海域环境造成任何破坏！发出这种完全不可能执行的行政命令，难道相关部门要公开给自己的鲁莽式执法留下永久的笑柄吗？

这39栋大约43.5万平方米，如此庞大的建筑体量，这可不是1栋楼那么简单，既然已经建成了，那已经是一种明明白白的资产形态，将来用于居住或交易，那就是正资产，会产生利润、税收等经济效益，你让拆除，那必定就是负资产，背后是一大堆麻烦，比如拆楼成本、企业损失、债权人损失、政府财税损失、国家经济建设损失、海南岛投资环境损失，海南国际形象损失等等，等等。如此长的资产链、效益链、社会链，怎么就说拆就拆呢？

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地产NO1爆雷下的政企关系

看上去，勒令拆楼是直接打压恒大了。那么，儋州市政府到底是想打压恒大还是帮助恒大？恒大从去年发生债务危机以来，一直占据着全国房地产负面新闻的头条位置。儋州勒令恒大拆楼，有点“墙倒众人推”的味道，反正你现在被万人推、千人骂，我加上一脚也算“顺势而为”。殊不知，这一脚踢偏了，反倒给困境中的恒大助了一臂之力。

恒大要求行政复议，坚决不拆，直接打脸政府，现在政府要求拆除的最后期限都过去几天了，39栋楼仍然屹立不倒，你政府又奈何得了？更要命的是，这次事件中，全国大量的社会舆论反而支持恒大立场，这恐怕是儋州市政府事先没想到的吧？政府文件中说恒大“违规”也不是空穴来风，下一步通过行政复议，合理处理问题就是了。恒大花了800多亿为海南做了海花岛，那是海南历史上最有品牌影响力的文旅项目，放在世界上也是前瞻之举，海南和儋州应该非常清楚，不能因为拆楼事件就否定了海花岛对儋州和海南文旅发展的重大贡献。

用脚趾想想都知道，单纯做文旅的投资风险太大，以房地产项目作为资金平衡的模式，这是中国所有重大文旅项目的常规套路，海花岛也不例外。恒大想多盖一些房子以加快回笼文旅投资，这是很容易理解的，至于这39栋楼在开发过程中违了什么规，该怎么处理，那是政府的事，我就不去细究了，但肯定不能以简单粗暴地拆楼作为处罚恒大的办法，因为那不仅仅是处罚恒大，同时也是处罚债权人、处罚当地政府、处罚海南、处罚社会资产、处罚国家财税收益、处罚社会，还辱没了大家的智商。

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绠短绝泉的治理水平

一叶知秋，海花岛拆楼事件也能看出海南柱小倾大，绠短绝泉的治理水平。首先当然要充分肯定多年来海南发展的一系列成就和努力，这个自不必说。但由于爆出了海花岛拆楼事件，海南省实在是应该认真思考一下了，因为海花岛拆楼这种事对海南的负面影响很大。当年海南以广东一个边远地区的身份直接建省，内部的治理水平显然是跟不上的。经过三十多年的发展，省一级的治理水平还是有了显著提升，但是与其老东家广东省相比，还是有看得到的距离的。至于市一级的治理水平，提升得就相对更慢一些，这次海花岛拆楼事件的行政执法方式，的确暴露了地方的治理水平仍然留存着草率、简单、粗暴的明显痕迹。政府的治理水平太重要了，大家近期看到北方某大城市疫情管制的“一刀切”，同时看到上海的有条不紊，就明白同样是中国城市，中国的地方政府，城市间治理水平相比可能会有多么大的差距！

而从国内视角看，海南省各市的治理水平总体上显然不能说已经进入上游地带，这样的治理水平如何应对国家给予的自由贸易港政策？在国内，让上海、广东应对自由贸易港政策，估计都未必能做得十分好，对于海南来讲，压力就更大。说句实话，以当下海南整体的行政治理水平来全面对接自由贸易港政策，我还是有很大的担心的。可以说，整体上高效提升海南的行政治理水平，在自由贸易港加速推进的当下显得极为重要，海南没有捷径可走，必须负重前行。

在中国，海南就是一个独特存在，它是中国的一个省份，但同时它又是唯一的热带海岛，还是目前中国唯一授权实施自由贸易港政策的行政区。其他地方，哪怕是上海、广东这种发达省市，国家目前都没有给出自由贸易港政策。这是海南的极高荣誉，但海南起点相对低，难度更大，因此必须加倍珍惜，小心呵护，全力推进，早出成就，铸就品牌。千万不要因小失大，动不动就搞出一个完全做不到、还给人一种颐指气使架势的“勒令10日内拆楼”的奇葩事件，让地方政府蒙羞，给海南品牌抹黑。

在人类历史上，关于人与自然关系的不同观点，也因不同的文化和不同的社会发展阶段而发挥着不同的作用。总体上说，生产力低下时更加敬畏自然，生产力水平比较高时，对自然就更加粗暴些。问题是，自然对人类粗暴活动的接受度是有限的，当遇到环境崩溃或“自然报复”的现象时，人类必须反思关于人与自然的关系。海南是中国惟一的热带宝岛，国家给了海南太多的重大政策，尤其是自由贸易港政策，希望海南对得起这样的国家重任，而不是任由一些负面的现象干扰和影响海南的正常发展。期待海花岛拆楼事件得到妥善解决，是谁的责任谁就承担，该怎么改正就怎么改正，正大光明，何乐而不为呢？

在海南，像海花岛这样被责令拆除的围填海项目还有不少，例如三亚市凤凰岛二期项目、文昌市南海度假村和东郊椰林湾人工岛项目、万宁市月岛项目、海口市葫芦岛项目等。目前这些项目均进入了拆除违建的阶段。海南省政府公开的《中央生态环境保护督察整改情况》中提到，克服业主拒不配合拆除等困难，万宁市月岛项目的拆除工程已启动，截至2021年6月，已完成拆除工程投资额总进度约5.5%；海口市葫芦岛项目正在加快推进拆除工作，已完成工程量总投资占比33%。

自1988年建省以来，海南就兴起了填海造地的高潮，到2008年更是迈入“大跃进时代”，共填出12个人工岛，总面积达约4700公顷；2013年至2016年，海南省年均填海面积达550公顷，为之前20年年均填海面积的5倍。海南省海洋监测预报中心人员曾发文指出，海南省填海造地活动逐年活跃，这为海南国际旅 游岛发展战略的实施提供了土地与空间资源保障，可以带来较大的社会经济效益，然而填海造地活动又是一种完全改变海域空间自然属性的人类海洋开发活动，控制不好极易引发海洋生态环境损害、海域自然资源破坏，海洋开发利用秩序错乱等多种问题，从而制约沿海地区社会经济的持续发展。

那么，这些人工岛是不是要全部夷平，恢复到碧海荒涛的洪荒时代呢？如果对所有违规填出的人工岛全面进行整治，那么国内又有哪个人工岛不是“违规填出”呢？这种荒腔走板的政企关系和绠短绝泉的治理水平，在目前的中国，并不是个案！