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“土地财政”低迷,“股权财政”能否兴起?
   日期 2024-4-8 

“土地财政”低迷,“股权财政”能否兴起?

钟佩佩 关耀达等2024-04-08 云阿云智库•财政金融

导读:“股权财政”的作用在于培育地区优势产业、扩大和优化税基,而非替代“土地财政”。目前较为成熟的样板模式包括“合肥模式”、“苏州模式”、“深圳模式”以及新加坡“淡马锡模式”。

作者 I 钟佩佩 关耀达 康兆凤

主要内容

当前“股权财政”的体量远小于“土地财政”,且开展效果存在地区差异,两者并非替代关系。国有资本经营预算即财政“第三本账”和政府产业培育带来的税收收入是“股权财政”的主要来源,体量较“土地财政”差距仍较大。发达地区资金实力强,开展“股权财政”的模式丰富,欠发达地区容错空间相对更小。

“股权财政”的作用在于培育地区优势产业、扩大和优化税基。发展“股权财政”,为地方财税体系带来增量不能仅限于财政“第三本账”,通过政府引导基金进行招商引资更为关键。基于区域资源禀赋培育优势产业,形成集聚效应,优化税基,提升产业与地区经济增长的协同度,逐步弱化以地引资模式,是当前通过“股权财政”活跃地区经济,实现税收收入长期增长的重要抓手。

目前较为成熟的“股权财政”模式包括“合肥模式”、“苏州模式”、“深圳模式”以及海外“淡马锡模式”。

合肥模式:确立地区优势产业,以招商引资为本,着重“天使轮-投后管理”投资模式,同社会资本合作共推产业集群化发展。

苏州模式:设立多层次政府投资基金体系,针对不同生命周期阶段的企业设立了从天使轮投资到成长期、成熟期等不同轮次投资的政府投资基金组合。

深圳模式:打造以深创投为首的千亿规模政府引导基金,是粤港澳大湾区的核心城市,拥有高度市场化且活跃的创投生态。

淡马锡模式:新加坡最大的投资类企业,日常经营实行政企分离,具备完善的经理人制度和激励机制,市场化程度高。

尤其对于欠发达地区的政府而言,脱离产业培育本源,贸然参与股权投资追求财务收益的风险过大。近年政府部门贸然参与股权投资,出现投资失败的案例屡见不鲜,这其中较容易避免的是脱离培育区域优势产业本源,进行跨区域投资,意图获取财务收益而出现的投资亏损。其原因多以存在一定信息差,地域融入难为主。

一、“股权财政”的作用在于培育地区优势产业,扩大和优化税基,而非替代“土地财政”

1、国有资本经营预算和政府产业培育带来的税收收入为“股权财政”的主要来源,当前同“土地财政”的体量差距仍较大

何谓“股权财政”?从目标来看,是指发挥国有资本引领作用,撬动社会资本和民间资本参与投资高新技术产业、促进经济转型和产业升级,提高国有资产回报率,实现国有资产增值保值。从模式来看,可分为两种,一是政府部门通过直接持股或参股的方式,成为国有企业、民营企业或混合所有制企业的股东,在企业经营决策中发挥影响力,且可分享企业的利润分红,以此获取财政收入和优化资源配置;二是政府部门通过购买、出售或交换股权,进行资产经营,实现增值和流转,获取收益。

目前,我国各级政府财税体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成,又称财政“四本账”。从地方政府的视角来看,一般公共预算收入和政府性基金预算收入是地方政府财力主要来源,两者合计占比在70%以上。税收收入为一般公共预算收入的主要构成、土地出让收入为政府性基金收入的主要构成,两者整体比例均分别超过80%。国有资本经营预算即财政“第三本账”,为“股权财政”的组成部分之一,其收入来源是国有企业上缴利润及从国有控股和参股公司获得的股息红利等,因国有企业整体利润率偏低,2013-2023年期间贡献率均在2.0%以下,对地方政府综合财力的贡献很低。2023年全国各级政府实现国有资本经营预算收入6,744亿元,同期一般预算收入和政府性基金收入分别为216,784亿元和70,705亿元,“第三本账”的体量相较“第一、二本账”存在很大差距。而从近年国有资本预算收入对“第一本账”的支持来看,尽管调入一般公共预算收入的金额由2018年的754亿元大幅增至2023年的3,380亿元,其中2023年的比例已达50%,但绝对金额仍偏低。

提升政府财政实力不能仅限于做大“第三本账”,国有企业效益提升带来的利润上缴增加和资本增值亦仅为发展“股权财政”的其中一部分。2022年全国国有企业(不含金融企业)资产总额为339.5万亿元,企业总资产收益率为1.3%。经过简单计算,若实现“第三本账”收入达1万亿元,则相较2022年5,689亿元的收入,增幅需达到75.8%。考虑到“第三本账”收入的来源主要是国有企业上缴利润及从国有控股和参股公司获得的股息红利,其收入增加主要依赖国有企业盈利上升。若目前国有企业资产总额和上缴比例不变,达成该目标仍需一定时间,且1万亿元的绝对体量依然有限。

2、对于多数省份而言,相较于跨区域投资,聚焦本地的“股权财政”效果更佳

具体从地方政府层面来看,经济强省拥有更多本地上市公司资源,各省国有上市企业多能较好融入地区经济发展,同区域产业形成良好互动;但地方国资跨省控股上市公司的效益欠佳,需谨慎对待跨省并购

“窥斑见豹”,培育上市公司是地方股权投资进行退出或者实现受益的主要方式之一,本文主要以地方政府及所属平台直接控股上市公司的情况进行分析,旨在找出不同省份地方政府部门控股上市公司,做大“股权财政”的收益及效果。

北上广及东部沿海经济强省的本地国有上市公司资源位居全国前列,与产业经济的发达程度和集聚度呈正相关。从2022年各省份国有上市公司总资产收益率来看,本地国有上市公司的总资产收益率超过2%的共有24个省级行政区,高于全国范围内央国企1.3%的平均水平,总资产收益率为负的仅有3个省级行政区。由此可见,各地方政府部门基本具备扶持本地国有企业的意愿及能力,能够助力区域内国有上市公司融入地区经济发展,同区域产业形成良好互动。其中,贵州省和四川省受益于白酒企业盈利能力强、以及青海省、山西省和陕西省受益于矿产资源丰富,本地国有上市公司均录得显著高于其他省份的总资产收益率,对地区财政收入起着更为重要的补充作用。

跨省控股上市公司的总资产收益率偏低,整体利润为负的省份较本地控股明显增多,效果相对欠佳。从区域来看,山东、广东和四川为跨省控股上市公司数量最多的省份,其总资产收益率均较本地控股明显下滑。此外,整体总资产收益率不足1%的省级行政区合计15个,占跨省持股省份的60%。由此可见,跨省经营对于多数地方国有上市公司而言具有更大挑战性,“股权财政”实施效果亦相对欠佳。

3、通过政府引导基金进行区域优势产业培育、扩大和优化税基

从政府财政收入的构成来看,税收收入为各级政府的重中之重,体量通常超过50%。通过政府引导基金进行招商引资,基于区域资源禀赋培育优势产业,形成集聚效应,优化税基,提升产业与地区经济增长的协同度,逐步弱化以地引资模式,是当前通过 “股权财政”活跃地区经济,实现税收收入长期增长的重要抓手。

通常而言,聚焦“股权财政”的政府引导基金包括产业基金和创投基金,是由政府部门牵头设立并按市场化方式运作的投资基金,单独出资或与社会资本共同出资兼而有之。截至2023年末,我国产业基金累计设立1,361支,目标规模8.52万亿元;创投基金累计设立559支,目标规模1.18万亿元。

近年政府引导基金数量以产业类引导基金居多,聚焦产业培育的路线逐渐清晰。从2023年政府引导基金的设立层级来看,区县级政府引导基金的数量和规模均为最高,类型多为产业基金,在促城投平台实体化转型的背景下,体现出了较强的产业培育意愿。目前,地级市和区县级政府逐渐成为政府投资基金设立主力,区县级引导基金主要服务于“小、精、专”领域,多以投资区域优势产业、开展招商引资为主;地市级政府引导基金则多服务于省级发展目标,对接社会资本,连接市内支柱产业,提升区域产业培育效果。从基金类型来看,近年新设的政府引导基金以产业类引导基金居多,聚焦先进制造、新材料、信息技术、生物医药等领域,推动产业升级;其次为创投基金,主要为扶持创新型、高成长性科技企业。

经济发达地区在政府引导基金的设立数量和规模上具有明显优势,积极性更高,近年中西部地区基金规模增量处于前列,整体来看政府部门对引导基金模式认可度较高。

从区域分布来看,华东地区在政府引导基金数量和目标规模上均为全国最高,且设立数量具有显著优势。究其原因,主要是华东区域的区县级政府引导基金设立数量多,单只基金规模相对偏低所致,可见经济发达区域的区县政府在产业培育与小微企业孵化中具有重要作用。此外,京津、环渤海地区和珠三角亦是政府引导基金设立较为密集的区域,经济发达地区的积极性更高。近年华中、西南等地区的政府引导基金规模提升较快,其中江西、河南、湖北、贵州和湖南地区的2023年新设政府引导基金规模位居前列,各地方政府部门对产业引导基金投资模式认可度较高,近年呈加速布局趋势。

二、从政府引导基金样板案例看如何做大“股权财政”

“股权财政”模式的应用与选择有较强的区域特征,经济发达地区受益于金融资源丰富、腾挪空间大,更易走出成功模式,带动区域产业结构升级。本文旨在梳理“股权财政”实践中较为成熟的合肥模式、苏州模式和深圳模式,以及新加坡的淡马锡模式,分析其成功因素,为各地方政府在实践中提供借鉴。

1、合肥模式:确立地区优势产业,以招商引资为本,同社会资本合作共推产业集群化发展

近年来,合肥市因其高效的产业投资策略备受市场关注,其成功的产业规划也为当地经济发展提供有力支撑,2012-2022年十年间,合肥市地方生产总值从4,164.34亿元上升至12,013.10亿元,年复合增长率达11.18%,同期间一般公共预算收入从389.50亿元上升至909.25亿元,这一系列经济发展成果离不开“合肥模式”的有力推动。“合肥模式”是指通过政府投资带动更多社会资本共同进行产业培育,注重全产业链打造,带动产业集群发展。首先,政府通过财政资金增资或国企重组整合打造国资平台,再推动国资平台探索直接投资,或组建、参与各类投资基金,带动社会资本服务于地方招商引资。“合肥模式”本质为合肥市政府的招商引资行为,其成功的关键在于当地对产业发展给予的支持政策与以产业链共同发展为基础的投后管理。

“合肥模式”为何能够脱颖而出?主要取决于如下几方面:

(一)把握产业发展方向,科学确定具体投资项目。2000年以来,合肥市不断承接上海、江苏等东部沿海地区产业转移,同步配合国家“中部崛起”发展战略,为后续制造业产业链发展打下基础,历经几年发展后,合肥已成为我国最大的家电生产基地之一,海尔、长虹、美的、格力等品牌纷纷落户合肥。如2008年,为突破国外厂商对液晶显示面板的垄断,合肥市政府布局投资彼时较为低迷的京东方,并配套落地产业链上相关企业,突破“卡脖子”技术,实现产业结构升级,实现极为可观的投资收益。近年来,合肥市先后引入科大讯飞、晶合、长鑫存储等企业,2020年又与蔚来签署合作协议,对合肥的新能源汽车产业链发展起到巨大拉动作用。目前,合肥已基本形成“芯屏汽合”(芯片、新型显示、新能源汽车、人工智能与产业融合)、“集终生智”(集成电路、智能终端、生物医药、智能语音与人工智能)为代表的产业链。

(二)创新投融资模式,组建专业化投资平台。“合肥模式”的核心即为国资引领下“有为政府+有效市场”相结合的政府投资基金运作模式,为更好发挥政府资金对产业发展的引导作用,2014年以来,合肥市逐步整合各类政府资金,压减事后奖补等无偿投入,推广产业基金投资、“借转补”投资、财政金融产品投资等市场化有偿投资方式。同时,2015年起,合肥对市属国有资本营运平台进行重组整合,目前已形成合肥市建设投资控股(集团)有限公司(以下简称“合肥建投”)、合肥市产业投资控股(集团)有限公司(以下简称“合肥产投”)与合肥兴泰金融控股(集团)有限公司(以下简称“合肥兴泰”)三大专业化国资投融资平台,在此基础上充分发挥国有资金杠杆撬动作用,联合中信、中金、海通、招商等市场头部机构合作设立产业基金,引入更多社会资本。

此外,解决资金投入问题后,还需考虑国有资金如何清晰且可靠的退出,合肥市国有资本退出渠道可分为:(1)投资上市公司股权(定增)—重大项目落地且增加上市公司收益—上市公司股票价值提升—解禁后择机在二级市场退出;(2)共同投资有望IPO的实体企业—成功IPO或并购转让—资本市场退出两条退出路径。

(三)打造政府牵头的专业投资队伍,精准研究招商内容。为熟悉各产业链相关技术与扶持政策,合肥市从上到下均在不断强化研究各行业研报、产业政策以及投融资政策,并加强与高校间往来合作以培养专业招商人员。在上述方式不断推动下,合肥市招商团队精通智能家电、显示面板、集成电路、半导体等新兴领域专业知识,并以委托专业财务与法务人员方式对拟招商企业进行全方面尽调。

除上述原因外,“合肥模式”的成功亦离不开合肥市政府在引导产业基金与PE基金方面的政策支持。2014年,合肥市政府出台产业扶持发展的“1+3+5”产业政策体系,明确可根据投资领域差异搭建包含产业投资引导基金、创业投资引导基金与天使投资基金等不同类型基金体系;2021年以来,合肥市针对不同类型产业引导基金进一步出台相关细则,对各类基金的可投资方向、运作模式、投返要求、考核评价以及容错机制等内容进一步细化。

综合来看,“合肥模式”的成功并非只是表面“赌赢”,而是通过把握产业发展风向、优化投资决策制度以及充分且合理利用政府政策引导资金,成功引入一批重点领域企业,从而进一步实现产业集群式与规模式发展。

2、苏州模式:设立多层次政府投资基金体系,覆盖企业全生命周期

苏州市经济发展水平一直处于全国前列,早在2011年苏州市地区生产总值已突破万亿,至2020年不足十年时间,苏州市地区生产总值进一步突破两万亿,其经济快速发展一方面取决于其位于长三角的区位优势,同时也离不开苏州市政府在资本招商方面的扎实布局。

在各地各级地方政府招商引资实践中,苏州市表现十分亮眼,其在政府引导基金方面起步较较早,2005年11月,国家发改委等众多部门联合出台的《创业投资企业管理暂行办法》为国内政府引导基金领域第一个指引文件,在此背景下,次年3月,苏州工业园区即与国家开发银行合作设立创业投资母基金,该只基金对于合作投资管理机构设立子基金仅限制其注册地位于苏州市内,为苏州成功引入众多业绩优秀的投资机构打下基础。2010年,苏州市属国企苏州创业投资集团有限公司与国开金融有限公司合作设立母基金,母基金主要分别两大板块,其分别聚焦产业整合与并购重组的股权投资基金以及初创期与成长期投资的创投基金。此后,为更高效率的利用财政资金撬动其他资源的引领作用,财政部于2015年相继出台《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号)与《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》(财建[2015]1062号)等文件,各地政府也纷纷效仿此类模式,这一模式也广泛被称做“苏州模式”。

“苏州模式”的特征如下:

(一)构建多层次政府投资基金体系,服务企业全生命周期。“苏州模式”最突出的特点即为针对不同生命周期阶段企业设立从天使轮投资到成长期、成熟期等的不同轮次投资的政府投资基金组合,2021年初,苏州市与下辖各区县(市)共同出资设立60亿元天使投资引导基金,可进一步提升区域内初创期企业发展资金来源问题。

(二)市、区两级共同推进项目或子基金落地。苏州下属区县经济实力均较强,昆山、张家港、常熟与太仓四个代管县级市均位于国内百强县前十位,下属各区县亦有各自活跃的产业投资方向和合作投资机构,故市级和区级基金可形成相对密集的合作网络,除苏州国发创业投资控股有限公司、苏州工业园区国创创业投资有限公司等市属国资投资主体外,苏州市吴江东方国有资本投资经营有限公司、昆山创业控股集团有限公司等区县产业引导投资主体亦对本区域内引导基金起到积极推动作用,从而形成了市、区两级的基金矩阵。

(三)出台正向激励措施,优化资金配置流向。2021年8月,苏州工业园区创投引导基金管理中心对外公布2020-2021年度园区创投引导基金参股子基金评价结果,这是国内首次出现政府引导基金公开发布参股子基金评级结果案例,在此正向激励措施带动下,可不断提升引导基金管理团队对对区域内优秀公司的关注力度。

3、深圳模式:打造强势国有创投企业,引领产业培育和资金流动

深圳作为我国最早成立的经济特区,自改革开放以来发展迅速,通过流入外资和引流内资,现已成为中国最具创新活力的城市之一,对创业投资行业发展一直呈高度重视,我国最早一批本土创投机构萌芽于此,同时,作为粤港澳大湾区的核心引擎城市,招商政策、基金投资以及园区建设为深圳近年来发展迅速的重要途径。

“深圳模式”的成功,主要取决于如下因素:

(一)背靠粤港澳大湾区,深圳市股权投资能够聚焦资金要素的跨境自由流动,受益于深港两地之间金融服务业的开放与联通。2019年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确香港、广州、深圳等区域核心城市的发展定位,其中深圳作为区域内主要创新型城市,应充分发挥华为等科技型企业优势。2023年2月,中国人民银行、前银保监会、证监会、外汇管理局与广东省人民政府联合印发《关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》,开始逐步探索深港私募通机制,支持深港创业投资基金与私募股权投资基金在前海合作区协同发展。

(二)深创投为深圳市创业投资的中坚力量,也是深圳市政府引导基金的主要推手。1999年8月设立的深圳创新投资集团有限公司 (以下简称“深创投”)是私募股权领域中少有的国有企业,其设立后跟随外资基金投资,与新加坡大华银行合资设立中新创业投资基金,与以色列Ainsbury Properties合资组建了中以基金投资公司,接受日本投资者委托管理CVI基金等。

作为深圳市国资委下属重要的创业投资机构,深创投主要负责管理深圳市引导基金与天使投资引导基金,凭借其市场影响力与管理经验,深创投先后承接佛山、东莞、肇庆的政府引导基金。截至2023年9月末,深创投受托管理政府引导母基金规模达1,549.97亿元,在管创业股权投资项目约900个,退出项目中已有254家企业分别在全球17个资本市场(不含国内新三板)上市,助推宁德时代、西部超导、康芳生物、华大九天等优质企业成长。

总结来看,“深圳模式”成功之处在于其地处粤港澳大湾区核心,可与香港共建大湾区科技创新中心,同时以深创投为首的投资机构以及传统金融机构为科技项目持续输血。深圳的创投生态高度市场化且活跃,各方在新技术培育、成果转化等方面深度合作,并充分发挥大湾区资本市场的金融服务职能;另一方面,深创投受托管理近千亿规模的深圳市政府引导基金,利用与各产业龙头企业的深度合作关系,围绕产业龙头上下游合作设立子基金,协同推动产业转型升级。

综合来看,合肥、苏州与深圳三个典型模式亦存在一定共性。在政策资金使用方面,一是通过“财政+国资”结合的方式,做大资金基本盘,充分发挥政府资金的引导作用,二是打造“国资引领-产业落地-股权退出-循环投资”的基金运作模式,带动社会资本服务于地方招商引资,实现新兴产业发展和资本增值的双赢;在营商环境打造方面,各地政府均聚焦资金、技术、空间、政策、人才等关键要素,推出一系列营商优惠政策,吸引和促进创业投资基金的集聚;在基础设施配套方面,各地政府均有意识高标准建设产业园区,并配套各种公共服务设施,以“园区+基金”的方式促进企业入园集聚,苏州更是聚焦园区产业主攻方向精准招商,着力推进重点产业“补链、强链、延链”。

4、淡马锡模式:日常经营中实行政企分离,具备完善的经理人制度和有效激励机制

淡马锡模式是新加坡特有的国有资产运营方式,淡马锡控股由新加坡财政部负责监管,其在新加坡国民经济中具有重要地位,直接掌控企业20余家,间接控制企业2,000余家,涵盖了新加坡通信、金融、航空、科技、地产等主要行业,已成为最有影响力的主权财富基金之一。

具体来看:

(一)政企分离以及“无为而治”的管理方式。新加坡财政府持有淡马锡控股100%的股权,对淡马锡控股实施监管但不干预企业在营运和商业上的决策,政府在淡马锡控股治理框架中起到的作用有限,主要承担的职能包括:任命董事局主席、董事和总经理;审阅财务报告;召集相关会议,讨论绩效和计划。另外,在淡马锡控股和联营的董事会中,少部分是财政部官员,大部分是著名企业的董事长挂职,保证企业在市场竞争中的运营效率。淡马锡控股与其关联的下属企业之间的关系也是如此,始终保持着“一臂之距”的交往,委派高管进入关联企业董事会来参与决策。淡马锡模式的核心在于公司与政府间清晰的职能定位,建立以强大董事会为核心的企业治理结构。

(二)完善的经理人制度和有效的激励机制。淡马锡控股及其旗下企业在经理人选择上也与政府脱离,以市场化的方式选聘精英职业经理人,注重选聘人员的专业背景和创造价值的能力,且面向国际经理人市场公开招聘,同时对经营管理层进行年度考核和经济增加值考核,经理人的薪酬水平与国际接轨,有助于吸引、选拔和保留优秀人才,为董事会和管理层创造内在动机。

三、“股权财政”的风险点在哪里?

1、之于地方政府而言,做好“股权财政”关键在于产业培育而非仅追求投资收益,脱离产业培育本源,贸然参与股权投资的风险过大

近年政府部门贸然参与股权投资,出现投资失败的案例屡见不鲜,这其中较容易避免的是脱离培育区域优势产业本源,进行跨区域投资,意图获取财务收益而出现的投资亏损。尤其是政府部门在跨省投资和经营方面较易处于相对劣势地位,有一定信息差,地域融入难,存在投资失败的可能。

2、与本地优势产业不相匹配,配套投后管理不够,以致投资风险过大

此外,与本地优势产业不相匹配,投后管理相对弱势,也是近年较易出现的风险因素。举例来看,近年投资新能源汽车及其产业链项目成为众多地方政府招商引资的着力点,但部分区域汽车产业基础薄弱,缺乏具有竞争力的投后管理,以致导入容易培育难,出现投资亏损。随着部分被投新兴车企宣布停产清算,除投资损失外,对当地经济发展、税收和就业的带动作用也微乎其微。整体来看,部分新兴行业对地方政府有巨大的吸引力,符合政策导向,且在推动区域产业转型、贡献税收、拉动就业等方面优势明显,但盲目引资、过度扩张,存在产能易过剩、市场竞争加剧等负面影响,进而造成资源浪费,背离招商引资初衷。

3、投资制度未理顺,部分地区政府部门为防止投资失败造成的国有资产流失,实质上以明股实债的方式进行投资

部分地区尤其是债务负担较重的政府部门在进行风险投资时,依然将国有资产保值增值放在重要位置。基金牵头人怕出错担责,对将资金投入种子期、初创期的企业存在畏缩心理,为防止因投资失败造成国有资产流失而被问责,部分地区会在投资时向被投企业要求保底回报率,造成了名义上为政府引导基金的股权投资,实质为政府引导基金的高息借款,反而给相关企业带来了一定债务负担。此举多为投资管理制度未理顺,问责体系与新兴的政府股权投资行为不相适应。在此机制下,为完成上级部门投资目标,下级部门进行选择性执行的后果。

四、结论

“股权财政”的应用实践应当考虑到区域资源禀赋、区位优势和发展战略,各地的适用性及发展路径不尽相同。本文通过梳理中国各级政府财政体系,明确“股权财政”的概念和来源,分析其实现路径和风险点,并通过研究“股权财政”的成功案例模式,得出以下结论:

1“股权财政”的作用在于培育地区优势产业、扩大和优化税基,而非替代“土地财政”。当前“股权财政”的体量远小于“土地财政”,国有资本经营预算即财政“第三本账”,为“股权财政”的组成部分之一,因国有企业整体利润率偏低,2013-2023年期间贡献率均在2.0%以下,“第三本账”对地方政府综合财力的贡献很低,亦与“第一、二本账”存在很大差距。发展“股权财政”,为地方财税体系带来增量不能仅限于财政“第三本账”,通过政府引导基金进行招商引资更为关键。经过简单计算,若实现“第三本账”收入达1万亿元,则相较2022年5,689亿元的收入,增幅需达到75.8%。考虑到“第三本账”收入的来源主要是国有企业上缴利润及从国有控股和参股公司获得的股息红利,其收入增加较为依赖国有企业盈利上升,若目前国有企业资产总额和上缴比例不变,达成该目标仍需一定时间,且1万亿元的绝对体量依然有限。因此,提升政府财政实力不能仅限于做大“第三本账”, 通过政府引导基金进行招商引资,基于区域资源禀赋培育优势产业,形成集聚效应,优化税基,提升产业与地区经济增长的协同度,逐步弱化以地引资模式,是当前通过 “股权财政”活跃地区经济,实现税收收入长期增长的重要抓手。

2目前较为成熟的样板模式包括“合肥模式”、“苏州模式”、“深圳模式”以及新加坡“淡马锡模式”。

合肥模式:确立地区优势产业,以招商引资为本,着重“天使轮-投后管理”投资模式,同社会资本合作共推产业集群化发展。其成功并非只是表面“赌赢”,而是通过把握产业发展风向、优化投资决策制度以及充分且合理利用政府政策引导资金,成功引入一批重点领域企业,从而进一步实现产业集群式与规模式发展。

苏州模式:设立多层次政府投资基金体系,针对不同生命周期阶段的企业设立了从天使轮投资到成长期、成熟期等不同轮次投资的政府投资基金组合,为优质企业从孵化到上市提供一条龙保障。

深圳模式:依靠地处粤港澳大湾区核心的区域优势,拥有高度市场化且活跃的创投生态。另一方面以深创投为首的投资机构管理了千亿规模的政府引导基金,进行产业投资和投后管理,有力推动产业转型升级。

淡马锡模式:系新加坡最大的创投企业,日常经营实行政企分离,具备完善的经理人制度和激励机制,市场化程度高。

3、尤其对于欠发达地区的政府而言,脱离产业培育本源,贸然参与股权投资追求财务收益的风险过大。发达地区资金实力强,开展“股权财政”的模式丰富,欠发达地区容错空间相对更小。近年政府部门贸然参与股权投资,出现投资失败的案例屡见不鲜,这其中较容易避免的是脱离培育区域优势产业本源,进行跨省投资,意图获取财务收益而出现的投资亏损。其原因多以存在一定信息差,地域融入难为主。


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